地方金融风险 研究:特征分析,政府责任与对策建议

近年来,地方金融获得快速发展的同时,应当清醒地看到,地方金融业显性和隐性风险依然存在。因此,本文着力于对当前地方金融风险进行探讨和研究,通过对地方金融风险的特征分析,指出在防范和化解地方金融风险中的地方政府(财政)责任,并在此基础上提出防范和化解地方金融风险的对策建议。

一、地方金融风险特征分析

金融风险是指金融交易过程中因各种不确定因素而导致损失的可能性,分为微观金融风险和宏观金融风险。微观金融风险是宏观金融风险的基础,属于个体风险,主要由作为市场主体的金融机构来承担;而宏观金融风险是微观金融风险的整体反应,会对整个社会产生重大的、全局性的影映,属于系统性风险,主要由政府来承担防范和化解的责任。金融活动与整个经济、政治、社会活动融于一体,因而形成风险的原因也错综复杂。从实践来看,地方金融风险具有以下特征:

(一)地方金融机构的脆弱性

脆弱性是金融机构的共性。地方金融机构的脆弱性主要体现在两个方面:

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第一,地方金融机构的规模普遍偏小,特别是小规模法人的农村合作金融机构,面对瞬息万变的国际国内经济形势,与金融巨头在激烈的市场竞争中共舞,其脆弱性也就不言而喻了。

第二,银行业金融机构健康运营需要具备三个基本条件:一是储蓄者对银行要有信心。如果储蓄者对银行出现信心危机,极有可能导致挤兑行为的发生;二是银行具备完善的委托代理能力,否则,储蓄者与银行之间的委托代理关系就会失效,导致金融资产质量的恶化;三是政府具有高效的金融监管体系。金融监管体系不完备,将导致监管“真空”或监管失效,势必加大金融潜在风险。再加上信息披露制度不完善等原因,政府金融监管部门很难评估风险的严重程度,有时候还会出于保持社会公众对银行体系的信心而不及时披露相关信息,在一定程度上使得金融机构更加脆弱。

(二)金融风险的传染性

随着金融混业经营的发展,金融机构之间存在着千丝万缕的关系,形成紧密的链条,金融风险沿着这些链条迅速传染。1997年发生的亚洲金融危机和这次美国次贷危机引发的全球金融危机充分证明了金融风险的传染性。

因单个金融机构出现风险而殃及其他金融机构的例子在生活中也不少。例如,浙江省某城市信用社2004年2月通过中富证券上海某营业部购入3 000万元国债,因中富证券的关闭没有追回2 700万元国债资金债权②。同时,由于小规模法人的地方金融机构的特殊性,风险的化解、处置能力往往取决于当地政府的财力。2001年,某城市信用社发生挤兑风潮,两天内大批储蓄者涌到该信用社挤提存款近两亿元;而当地政府对某城市信用社注入4 905万元资金仍无济于事,一周后该城市信用社终因无力支撑而关闭。

(三)体制转型使金融风险显性化

为弥补金融体系的内在缺陷,防范和化解金融风险,金融体制必须创新转型,但与此同时也会使金融风险显性化。据调查,上世纪90年代末,根据国务院《关于金融体制改革的决定》精神,浙江省清理关闭了资不抵债农村合作基金会478家,将565家农村合作基金会的66.70亿元资产负债业务并入农村信用社,增加了农村信用社的风险。同时,在清理城市信用社中,大部分经营业绩一般、资产质量较差的城市信用社并入农村信用社,同样给农村信用社带来了大量的不良资产。到2002年末,全省农村信用社实际资不抵债额75.29亿元。在清理信托投资公司时,全省有14家信托投资公司共认定资产损失33 341万元③。

(四)地方政府与地方金融机构政企难分导致隐性风险

长期以来,金融机构有明确的行政级别,导致其一条腿在市场,一条腿在政府行政序列,政企难分。因此,在现实中,一些地方政府采用种种行政措施对地方金融机构进行干预,要求地方金融机构向一些指定的行业、企业给予贷款支持,形成指令性贷款;而地方金融机构因利益驱动,往往也会看中有政府背景的投资项目,或者直接将贷款发放给承担地方政府融资平台功能的各类建设投资公司。然而,这些地方政府背景的贷款隐藏着较大风险:一是借款主体风险。这类贷款的项目公司一般隶属于政府部门,多数没有营业收入的现金流,不是真正意义上的经营性企业,且法人治理结构不规范。二是政策风险。政府背景的项目大多是公益性的,还本付息来源主要依靠地方政府的土地出让金和财政预算拨款等政府财力的支持,容易受到宏观政策的影响。例如根据《国务院办公厅关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知》(国办发〔2003〕70号)精神,2003年7月到2006年12月期间,浙江省开发区从原来的758个减少到134个,规划面积由4 573.82万平方公里缩小到1 257.06平方公里,撤销的开发区个数和规划面积分别占原来的82.3%和72.5%④。被撤销的开发区和受限制行业的在建项目纷纷停建缓建,给已经发放的贷款带来极大风险。三是法律风险。发放这类地方政府背景的贷款时,大多由当地政府出具担保或者还款承诺,而政府担保不符合《担保法》规定,导致担保无效,形成法律风险。
(五)民间金融活动的影响

据有关部门调查测算,民间融资规模约占同期本外币存贷款规模的10%左右。民间融资为中小企业缓解融资困难提供了一条有效的途径,支持了地方经济的发展,在一些地方,民间融资甚至成为农村资金融通的主要渠道。但是,非法的民间金融活动给社会带来一定的危害,很大程度上成了孕育“地下经济”的温床,容易成为诈骗、洗钱等犯罪活动的工具,对社会稳定和金融安全运行造成了一定的负面影响:一是资金体外循环。民间资金流动的自发性、趋利性,往往流入一些国家限制甚至禁止的产业、行业,一定程度上扰乱了国家金融宏观调控的部署,影响和削弱了宏观政策的调控效果。二是规范化程度低。民间金融活动是在亲情、乡情、友情的基础上发展起来的,资金运作的规范化程度低,风险控制手段薄弱,容易为一些不法分子进行诈骗敛财、洗钱活动提供可乘之机。三是影响社会稳定和金融安全。如丽水市“小姑娘杜益敏案”非法向社会公众集资两亿余元,涉及众多公务员、农民、无业人员和金融机构⑤。


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[1]电大学习网.免费论文网[EB/OL]. /d/file/p/2024/0424/fontbr二、防范和化解地方金融风险的政府责任br />
美国经济学家金德尔伯格在详尽研究欧洲金融史后曾指出:不管宏观金融风险还是重大金融危机产生的原因如何,不管倒闭的金融机构属于谁,宏观金融风险或重大金融危机的最后损失总是由政府来“兜底”。即:金融风险最终会转化为财政风险,特别是金融风险蔓延成影响经济发展和社会稳定的系统性风险时,政府就必须出面处置和救助。因此,地方政府在防范和化解金融风险方面的职责不断加重,而财政作为政府的公共经济管理部门,在这一领域的职责也将越来越重要。

(一)地方政府(财政)作为地方金融机构出资人应承担的风险处置责任

随着地方金融机构投资主体的多元化,地方政府(财政)是地方金融的重要出资人,政府(财政)既要进一步强化国有资本出资人职责,完善地方金融资产财务管理制度和监管体制,加强地方金融资产协调和监管,全面、准确地掌握地方金融资产家底和财务信息,提高地方金融资产的监管效率,确保地方金融资产的保值增值,又要进一步拓宽地方金融资产监管范围,重视提高整体金融资产质量,有效监控金融风险,维护金融稳定与金融安全。

(二)地方政府作为经济主体应承担的风险处置责任

地方政府作为经济主体,会给金融机构带来一定的金融风险。 论文检测天使-免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一,地方政府往往是担保主体。在经济生活中,地方政府出于支持当地经济社会发展的目的,会对某些领域的经济活动提供贷款担保(如城建项目担保贷款等),使其从金融机构获得贷款。而一旦贷款难以偿还,其所提供的担保就需要承担相应的经济责任。第二,地方政府往往是金融活动的干预者,特别是在财力拮据、过度追求GDP的情况下,极易发生直接或间接干预金融机构贷款投向的行为。第三,地方政府有时候做了应该由金融机构来做的事情,往往形成与防范化解金融风险相悖。地方政府对微观过程的过度“重视”和“关照”,反过来使金融机构对地方政府的过高期待,弱化了金融机构自身防范风险的动机和能力⑥。因此,地方政府(财政)需要承担地方政府作为经济主体所产生的金融风险。

(三)地方政府作为公共主体应承担的风险处置责任

作为公共管理者的地方政府对本辖区负有促进经济发展和维护社会稳定的重要职责,因此,也始终具有防范和化解金融风险的职责。根据国务院授权,财政部要求地方财政部门依法对地方金融国有资产进行监管,并相继制定了《金融企业财务规则》等一系列金融企业资产财务管理制度。特别是农村合作金融机构监管职能下放省级政府后,要求各级财政加强对地方金融企业资产财务管理,规范金融企业资产财务行为,防范金融风险,维护经济社会和金融秩序。近年来,事实也证明,地方政府运用财政手段来化解金融风险,除了履行金融机构所有者职责外,更多的是履行维护社会稳定、保证人民安居乐业等公共管理者的职责。

三、防范和化解地方金融风险的对策建议

(一)加强领导,统筹协调,做强做大地方金融业

1.切实加强对地方金融工作的组织领导。根据中央和地方党委、政府关于金融工作的决策部署,围绕“保障、创新、防范”三大重点,准确把握地方金融工作的定位和方向,科学推进金融生态环境建设,培育区域信用文化,完善社会信用体系,切实推进“信用”建设。努力构筑经济金融良性互动平台,加强对地方产业政策、财政政策与货币信贷政策的协调与配合,重视研究地方金融改革与发展问题,坚持把地方金融改革力度、发展速度和经济社会可承受的程度统一起来。针对地方金融业发展现状和存在的问题,加强研究制定促进地方金融业发展的政策措施,激发金融机构的积极性和创造性,促进金融资源的集聚,增强其发展能力。取消对地方金融机构的限制性政策和规定,为地方金融业的快速、持续、稳定发展营造公平、有序、优良的竞争环境。严禁非法金融活动,加大对逃废金融债务、洗钱等金融犯罪活动的打击力度,加强对民间金融活动的监测和引导。

2.统筹协调各方,建立和完善金融监管体系和机制。(1)明确财政、税务、人行、金融监管、公安等相关部门在防范和化解地方金融风险中的职责,建立包括金融风险评估、金融监管协调和金融危机处理的金融联合监管协调机制;(2)按照防范胜于救险的原则,建立地方金融风险预警机制;(3)完善地方金融机构信息公开披露制度,建立地方金融机构主要负责人防范金融风险工作的定期汇报制度和责任追究制度;(4)提高内控管理水平,加强行业自律、实行地方金融机构重大经营事项以及地方金融发展环境报告制度和风险报告制度,下级政府要定期向上一级政府汇报辖内地方金融业发展和金融风险情况,及时掌握辖内金融运行情况和突出的问题;(5)增强金融信息的分析和处理能力,对金融运行过程中可能出现的金融资产损失或金融体系遭到破坏的可能性进行分析、预警,并予以果断处置,最大程度地预防和减少重大金融突发事件对社会造成的危害和损失,维护金融和社会稳定。
3.做大做强地方金融业。建立健全法人治理结构和激励约束机制,优化地方金融企业的股权结构,加快商业银行、证券保险公司、信托租赁公司和城乡信用社产权制度的改革步伐,建立规范的资本补充渠道,增强资本实力。选择信用良好、业绩优良、运行稳健、发展前景广阔的民营企业、上市公司参股地方金融业。有序推进金融业开放,大力支持金融创新,积极推动地方金融业引进利用国际先进的金融管理理念和金融管理模式,鼓励地方金融机构开展在资本运作、管理技术等方面深层次的国际合作。

(二)制定应对金融风险的财政应急预案

1.将金融风险纳入财政风险管理框架。财政部门作为突发公共事件财政应急保障综合协调部门,应将金融风险纳入财政风险管理框架,更多地考虑金融风险对财政整体状况的影响。因此,财政部门要及时了解金融风险的进展情况,对不同层次、不同类别的金融机构和金融市场进行动态监测,提前进入“角色”,加强对金融风险的前瞻性研究,设计合理的财政风险管理程序,规范财政部门对金融体系的负债和其他风险的控制。

2.建立财政应对金融突发事件应急预案。强化对金融风险的前瞻性研究,防止出现只有等到金融风险到来时才仓促出台应对措施的情况,要迅速有效地采取措施处置金融突发事件,最大限度地预防和减少金融突发事件对社会造成的危害和损失,降低财政化解金融风险的成本,维护金融和社会稳定,保障国家经济安全。要健全应急组织体系,明确职责分工。财政系统的金融监管职能部门要针对地方财政金融风险中的重要问题、敏感问题,建立相应的预警监测指标体系,并加强跟踪、监测和分析。在特别重大的地方金融突发事件发生后,要及时掌握情况,迅速上报上级部门,同金融监管部门沟通、协调与配合,研究提出财政应急保障政策措施与建议。

3.及时做好后期救助工作。财政作为“兜底”者,要明确承担金融风险的责任边界,对处置金融突发事件是否需要动用财政资金作出判断。只有当市场自身已无法吸收金融风险,且风险可能对社会造成巨大危害和严重经济损失的情况下才能动用财政资金进行救助。确需财政出资救助时,要通过加强沟通、协调,确定资金的救助对象、救助方式,切实保证救助资金的及时足额到位,满足风险处置的需要,保证资金使用效率。

(三)强化地方金融资产财务监管,完善财政政策措施

1.加强地方政府债务管理。建立平衡稳固的地方财政是防范和化解地方金融风险的前提条件,也是地方政府能够从容应对金融风险的有效手段。作为公共风险的“兜底”者,只有保证雄厚的财政实力,才能尽快克服金融风险的冲击。反之,如果财政实力薄弱,防范和应对金融风险的能力就会大打折扣。因此,要积极推进公共财政体制改革,促进地方政府财力的可持续增长,做大做强地方财政收入“蛋糕”。同时要按照“适度举债、讲求效益、加强管理、规避风险”的管理思路,贯彻落实政府债务管理的各项具体措施和办法,切实加强政府债务借、用、还全过程监管,把握政府债务规模,优化债务结构,建立政府债务预警机制,防范和化解债务风险。

2.强化地方金融企业资产财务监管。按照国家现行有关政策,财政部门要从规范内部工作程序,强化金融国有资产产权登记、资产评估、产权转让审批、金融国有资产统计报表,加强档案管理等基础性工作入手,真正做好地方金融资产监管工作。财政部门既要履行国有资本出资人职责,又要履行社会监管者职责,确保国有资产保值增值,防范金融国有资产流失。要尽快建立金融企业国有资本收益预算管理制度,将国有金融资本收益纳入政府预算管理体系,规范国有金融资本收益分配秩序。

同时,有条件的地方,财政部门可以向地方金融机构派驻联络员,切实加强地方金融机构内部资产财务监控,建立健全有利于增强金融服务的资产、财务、会计和税收等法规制度,强化事前、事中监督,委托中介机构定期或不定期地对地方金融机构资产财务管理制度的执行情况进行检查,提高财务会计信息的真实性,并对检查出来的问题进行及时处理。加强地方金融机构呆账准备提取的监管工作,对金融机构不能根据资产的风险程度及时、足额提取呆账准备的行为及时进行制止和纠正,以准确核算损益,防范经营风险,增强金融机构抵御风险能力。加强对金融机构股东的监督管理,规范和约束股东行为,制止股东间不正当关联交易,防止大股东或内部人员侵害金融机构和中小股东利益。

3.完善地方金融业的财政政策措施。积极发挥财政职能作用,综合运用财政贴息、税收减免、风险补偿等地方财政政策工具,加大不良资产处置力度和政策引导。鼓励地方金融机构通过整体拍卖、股权质押、项目转让、保全盘活、债务转移、委托代理和集中拍卖等方式清收不良贷款;鼓励金融企业通过增资扩股、利润消化、兼并重组或探索运用资产证券化方式来加快处置金融机构转轨期间所形成的和历史遗留的包袱;进一步改进地方金融企业呆账核销制度,对历史上积累下来各类呆坏账进行实事求是的处置,甚至放宽条件允许金融企业自主核销呆坏账;地方政府可以探索设立为地方金融企业处置不良资产的资产管理公司,接受当地金融企业的委托,加快处置地方金融机构的不良资产,提高处置效率,降低处置成本,并在地方金融不良资产处置中,给予必要的政策扶持;进一步完善小企业贷款风险补偿、农业贷款风险补偿和信用担保机构风险补偿三项风险补偿制度。