试论山东社会保险制度发展的现状、问题与对策研究

    [论文摘要]现阶段山东社会保险制度发展态势良好，但存在社会保险覆盖面窄、不同社会群体间保障水平差距大，各项社会保险制度不够完善，多层次社会保险体系尚未真正建立，社会保险监管运营体系不健全，社会保险立法相对滞后等突出问题。加快社会保险制度建设需要建立广覆盖、可持续、能衔接的养老保险制度，完善城镇职工基本医疗保险制度，加快完善社会保险法规政策，加强对社会保险基金的运营监管。

　　[关键词]社会保险；养老保险；医疗保险；新型农村合作医疗；农村社会养老保险

　　一、山东社会保险制度的发展现状

　　(一)社会保险制度的覆盖面不断扩大
　　截止2009年底，山东城镇职工基本养老、医疗、失业、工伤和生育保险参保人数分别达到1661．0万人、2540．2万人、899．5万人、1064．6万人和703．0万人，分别比上年末增加95．2万人、686．0万人、35．4万人、199．6万人和65．0万人。城镇居民基本医疗保险制度试点全面推开，参保居民1111．6万人。新型农村合作医疗农民参合率98．6％。2009年山东19个县(市、区)列入国家首批新型农村养老保险试点，139万60岁以上的农民领到基础养老金¨。上世纪90年代初推行的农村社会养老保险即老农保参保农民尚有1000余万人，有70余万人领取保险金。

　　(二)社会保险的保障水平逐步提高
　　近年来，省财政加大了对社会保险的投入力度。社会保险的保障水平有明显提高。企业退休人员月均养老金从2003年的661元增长到2009年的1341元。失业保险金也在不断提高。

　　(三)基本养老、基本医疗保险基金能够做到收支平衡略有节余
　　养老金发放方面，从2002年起，全省已连续多年实现基本养老金发放无当期拖欠。与此同时，社保基金运行状况良好。截至2008年底，全省养老、失业、医疗、工伤、生育五项社会保险基金总收入943．7亿元，基金累计结余1000亿元。

　　
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二、山东社会保险制度发展中存在的主要问题

　　(一)社会保险覆盖面过窄，不同社会群体间保障水平差距大
　　一是大量城镇就业人员未纳入社会保险范围。2009年山东基本养老保险参保人员1661万人，而2007年山东城镇从业人员已达2500万人，参保人员不到城镇从业人员的七成。二是从城镇养老保险参保人员构成看，仍以国有和集体企业为主。2007年山东国有和集体单位就业人员480万人，占全省城镇就业人员的20％，其参保人数占全省企业养老保险总数的56％；非公有制经济就业人员占城镇就业人员60％以上，其参保人数仅占企业养老保险总量的44％。这说明非公经济及非正规就业群体中的相当一部分人没有社会养老保险。三是农村社会保险缺失且保障水平低。目前，农村社会保险主要是近年来推行的新农合制度和新农保制度。新农合制度在全省已建立，但目前新农合的筹资水平不过103元，而城镇职工每人年均医保缴费在1000元以上。新农合与城镇基本医疗保险相比，无论是报销比率，还是享受的医疗服务，差距都很大。农村社会保险方面，1991年，国家在我省乳山等地进行农村社会养老保险制度试点，在该制度下，养老保险基金采用“完全积累制”，政府不拿钱，集体补助又常常落空，所以，在很多地方，社会保险实际上演变为“个人储蓄保险”。再者，由于当时设立的交费标准是每月2 0元不等，所以，参保人员现在领取的养老金数额很低，起不到应有的保障作用。正因如此，老农保推进的意义已不大。近年来，青岛、烟台等地开始探索建立新型农村社会养老保险。2009年10月以来，山东l9个县(市、区)列入国家首批新型农村养老保险试点，但目前参保农民不到200万。四是已被社会保险制度覆盖的人群间保障水平差距大。比如：在养老保险方面，机关、事业单位职工与企业职工的差距就很大。

　　(二)各项社会保险制度还不够完善
　　现行的城镇职工基本医疗保险制度，除了覆盖面窄外，还有一些明显缺陷。比如，由于缺乏制约有力的支付机制，医保基金很容易被浪费，而为了维持医保基金的收支平衡，实践中，只能不断提高参保单位的缴费比例和参保职工医疗费用的自负比例，从而增加了企业和职工的负担，同时加剧了医保扩面难和医疗费用的快速增长，使公立医院的公益性荡然无存，老百姓看病难、看病贵的问题非常突出。

　　目前城镇养老保险制度是比较成型的，但并未完全定型。比如，虽然它确立了责任分担机制，但有关各方的责任是没有划分清楚的。比如，政府、市场、社会、家庭、单位的责任没有明确，政府感觉到责任越来越大，而市场机制包括商业保险公司的作用却发挥不够，家庭保障如何巩固也未有相应的政策。

　　(三)多层次社会保险体系尚未真正建立
　　目前发达国家社会保险改革的趋势是从完全依赖政府提供养老保障，转变为政府、企业和个人三方共同养老。在发达国家多层次的养老保险体系中，由企业自愿举办的企业年金和个人商业保险都有着十分重要的作用。从我省情况看，补充保障发展滞后。如2004年启动企业年金制以来，办理企业年金的企业“大部分为国企或事业单位”，从行业看，大多集中在电信、矿产、钢铁、金融等几个领域。可以说，在社会养老保险体系中，至今仍是国家基本养老保障在唱独角戏。

　　(四)社会保险监管运营体系不健全，隐含着巨大的支付危机
　　就基金管理而言，现在社会保险基金纳入财政专户，实行收支两条线管理。但由于相应的内、外部监督缺失，资金在管理和运用中仍有不规范的问题。另外，山东社会保险的统筹层次还比较低，养老保险刚进入省级统筹，而医疗、失业、工伤和生育保险尚处于市级甚至县级统筹，这就特别不利于资金的管理、运营。此外，山东社会保险基金筹集和支出间存在巨大的缺口。

　　(五)社会保险立法相对滞后
　　在我国，社会保险制度已实施多年，却没有一部专门的综合性法律加以规范，与社会保险相关的行政法规又不够健全，从而影响到制度的完善。比如，由于法规、政策对企业和个人的约束力不强，随意停保的情况很多。目前，山东非公经济从业人员退保停保占全部参保人员的10％以上，社会保险各项欠费达30亿元。另外，由于法规、政策对政府的约束力差，使地方政府对社会保障的投入严重不足。

　　三、加快社会保险制度建设的对策措施

　　(一)建立广覆盖、可持续、能衔接的养老保险制度
　　1．进一步扩大社会保险的覆盖面。尽快将非公有制企业、城镇个体工商户和灵活就业人员纳入城镇基本养老保险覆盖范围。为加强养老保险扩面征缴工作，山东成立由省政府l3个部门参加的扩面征缴联席会议制度，形成政府领导，部门联动、齐抓共管的工作机制。但要从根本上解决扩面征缴问题，需在全国范围内征收社会保障税。

　　加快解决农民工的参保问题。目前我省有农民工约1500万，现行制度下，能参加城镇职工基本养老保险的，一般是那些长期在外打工、工作稳定的农民工。大部分农民工由于收入不高，流动性强，很难参加城镇基本养老保险。要通过降低费率和累计缴费等制度调整，解决农民工的参保问题。

　　2．做实养老保险个人账户和实现养老金的保值增值。个人账户空账以及养老金保值增值能力差，直接影响着养老保险制度的可持续发展。山东是国务院确定的做实个人账户试点省份，做实个人账户从2007年的3％起步，最后达到8％，所需资金中央财政会补助一部分，但主要是靠地方筹集，因此政府必须从不同渠道加大投入。

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　　从长远看，实现养老保险制度的可持续发展，还要重视社保基金的运营，而提高社保基金的统筹层次是对其科学运营的前提。国家提出2年内在全国范围内实现省级统筹，山东省自2009年10月1日起，企业职工基本养老保险实行省级统筹，在此基础上，实现全国统筹。

　　3．实现机关、事业单位与企业养老保险制度的合理衔接。我省有企业离退休人员230万人，目前人均月养老金1341元，与机关事业单位有较大差距。当前要尽快提高企业退休人员工资，以缩小企业与机关事业单位退休金的差距。从长远看，机关、事业单位要仿照企业的方式，实行养老保险国家、单位、个人三方共担模式，以便与企业养老保险制度相衔接。山东有些地市已经推行。

　　4．抓好新型农村养老保险试点。近几年，我省些地方开展了新农保试点。各地采取的模式和具体办法不相同，但共同之处是对老农保的筹资方式行调整，即改变过去政府不拿钱的政策，实行“个人缴费、集体补助、政府补贴相结合”，以提高农民参保积极性。目前，全省有19个县(市、区)在国家政策指导下开展试点，参保农民139万人，力争到2012年适龄农民养老保险参保率达70％以上。

　　5．推进城乡养老保险制度的衔接。从目前看，城乡养老保险仍然是分离的。而随着城市化的推进，实现城乡两种制度的衔接是必然的。可以考虑建立全国统一使用的社会保障个人专户，用现行的身份证号码作为个人的社会保障账号，个人账户的缴费年限可以累加。农民离开土地，可以携带个人账户基金及一定比例的统筹基金转入城市社会保障系统。

　　(二)完善城镇职工基本医疗保险制度
　　1．完善城镇职工基本医疗保险制度。首先，要进一步扩大覆盖面，尽快将混合所有制、非公有制组织从业人员、灵活就业人员以及部分农民工尽快纳入城镇职工基本医疗保险。其次，城镇职工基本医疗保险制度本身也需进一步调整和完善，比如：要考虑一些具体的办法降低个人账户的管理成本；要通过提高报销比例和报销范围使统筹基金发挥更大作用；要建立制约有力的支付机制，等等。

　　2．推进城镇居民基本医疗保险试点。2007年，国务院启动城镇居民基本医疗保险制度试点，重点是解决老年人、中小学生、少年儿童、残疾人等无工资收入的群体看病就医问题。它的主要政策内涵是，由政府和个人共同筹资，以大病统筹为主，解决参保居民的住院和门诊大病医疗支出问题。这项制度2009年已在山东全省推开，参保居民达1111．6万人，今后应从提升筹资水平、方便群众就医和加强对报销程序的监管等方面加以完善。

　　3．完善农村新型合作医疗制度。目前，新农合制度在我省已基本建立，全省农民参合率98．6％，今后完善薪农合制度的重点：一是根据经济社会发展情况，逐步提高筹资标准；二是继续加强以乡镇卫生院为重点的农村卫生基础设施建设，健全农村三级医疗卫生服务和医疗救助体系；三是完善新农合统筹模式，提高统筹层次；四是推进新农合与城镇居民基本医疗保险制度的衔接。

　　需要说明的是，由于我国医疗卫生体制和医药体制都存在问题，因此，医保制度建设必须和医疗卫生体制及医药体制改革同步推行。2009年4月出台的新医改方案提出，2009-2011年重点推进基本医疗保障制度建设、建立国家基本药物制度、完善基层医疗卫生服务体系，实现基本公共卫生服务均等化和推进公立医院改革。山东医保制度建设将从上述五方面配合新医改方案的实施加速推进。

　　4．大力推动企业补充保险、商业保险的发展。企业补充保险由企业和个人自愿建立。在成熟市场经济国家，它具有十分重要的作用，自2008年1月1日起，我国企业可根据国家有关政策规定，为在本企业任职或者受雇的全体员工支付的补充养老保险费、补充医疗保险费，在不超过职工工资总额5％标准内的部分，允许税前列支。今后，还应在立法、监督和税收优惠政策上更多体现对补充保障的支持。

　　商业保险能够满足人们更高层次和多样化的社会保障需求，慈善事业属于国民收入第三次分配，是社会保障体系的重要补充，政府应通过税收优惠等政策，鼓励社会成员进行商业投保和慈善捐助。

　　(三)加快完善社会保险法规政策
　　纵观世界各国社会保障制度的建立和发展，无一例不是立法先行。从国家层次看，《社会保险法》等已列人了全国人大近年的立法规划。社会保障基金管理条例、企业年金条例等配套法规，也在积极研究之中。这两年我省先后出台了《山东省失业保险规定》、《山东省城镇企业职工生育保险规定》等地方法规、政策。今后，还要加快有关农民社会保险方面的立法。由此形成基本法律、行政法规和政策措施相结合的政策法规体系，为社会保险事业发展提供法律依据。

　　(四)加强对社会保险基金的运营监管
　　2008年山东5项保险总计节余达1000亿以上，这些钱如简单地放在银行或只用来购买国债，就必然会贬值。应遵循国际惯例，在有效监管的情况下，将一定比例的社保基金投入资本市场进行运营。目前我国对社保基金的监管以行政监管为主，各级劳动保障系统的基金监管机构和财政部门的社保业务管理机构是负责社保基金监管的部门。这些机构本身是劳动保障和财政系统的业务部门，所以这类监管实际上是“自己监管自己”。从理论上讲，应通过成立权威性的独立于社会保险主管部门之外的社保基金监督管理委员会，同时发挥审计监管和人大、政协、工会方面的作用，加强对社保基金的监管。

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