试论节约型机关构建

　　论文当前我国政府机关在行政过程中浪费现象严重，政府运行成本过高，制约了经济社会发展的进一步发展。由此，建设节约型政府成为社会的共识。在分析我国行政成本现状的基础上，系统的探讨了导致行政成本高居不下的原因，并尝试着探索了构建节约型政府的对策建议。 
　　关键词：节约型政府;行政成本;政府职能;制度建设 
　　目前，政府机关开始了建设节约型政府活动，这是党和国家为推进节约型社会建设解决政府在公共事务管理过程中出现的资源消耗大，行政成本高，浪费现象严重等问题而提出的一项重大举措。建设节约型政府不仅能够提升政府形象，增强政府的合法性，而且能够提高政府工作效率，从而推动社会经济健康持续发展。本文拟就节约型政府建设的相关问题做初步的探讨，以期能服务于节约型政府建设的实践。 
　　1 我国行政成本现状的分析 
　　当前，我国行政机关不但浪费现象严重，行政成本增长的速度也十分惊人。1978年我国的行政管理费仅年支出53亿元，占当年财政支出的4.7%；1999年全国财政行政管理费开支1525亿元，比1978年增长了近29倍，占财政支出的比例为15%。如果包括事业单位财政供给的支出，财政要负担4000亿元，占当年财政支出的40%。绝大多数年份政府运行成本以15%以上的速度增长，远高于GDP的增长率。根据2003年的数据，我国政府行政管理经费占财政支出的比重达到19.03%，而同期日本该比重为2.38%，英国为4.19%，韩国为5.06%，法国为6.5%，加拿大为7.1%，美国为9.9%。 
　　以上数据的统计还仅仅是从经济学的角度进行衡量，如果考虑到隐性成本在内,则我国政府的行政成本会更大。在隐性成本中，决策失误和****造成的损失是惊人的，常常数以亿记,这无疑加深了社会的不公平和不公正,激化了社会矛盾。由此可见，我国的行政成本远远高于欧美发达国家，降低行政成本，建设节约型政府势在必行。 
　　2 我国行政成本过高的原因分析 
　　行政成本居高不下给我国的经济、社会发展造成了惊人损失，就其原因，主要有以下几个方面： 
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第一，行政工作人员不良观念导致浪费。首先，缺乏行政成本的概念。长期以来我国各级政府都缺乏成本意识，政府行为强调提高行政效能，很少提及降低行政成本的要求。其次，行政责任意识不强。在现实活动中，某些高层领导在追求政绩，渴望晋升等种种因素的影响下，片面追求经济增长，忽视了对资源的节约和对生态环境的保护，更忽视了人与社会的协调发展。此外，有的政府部门和公务员本我思想意识严重，首先考虑本地方、本部门和个人的利益，不顾及人民的利益；有的工作人员行政法治意识淡薄，有法不依、执法不严、以权代法、以言压法；还有的行政人员尤其是领导干部行政道德意识弱化，生活****堕落。这些不良思想都使得我国政府的行政成本过高。 
　　第二，行政机构调整失度，编制管理紊乱。在行政管理中，政府的机构体系是十分重要的问题。而目前我国在机构设置及人员编制上存在严重缺陷。我国传统的政府组织是科层制“金字塔”式的垂直结构，极易导致机构庞大臃肿。首先，层级结构不合理。按照法律规定，我国政府组织按5级设置，而实际运作中，各级政府下面又增设了多个准行政层级，众多的行政层级容易出现信息失真和滞后，导致组织协调不畅和反应迟缓；其次，职能结构不合理。机构设置仍然偏多，分设过细，不仅带来机构臃肿、人员杂多，而且造成组织重叠，职能交叉，部门主义相当严重，出现责任不清楚互相推委扯皮。最后，有一些单位因人设事，成立临时机构，导致精简—膨胀—再精简—再膨胀的恶性循环。 
　　第三，行政管理制度不合理，管理方式落后。科学合理的行政管理制度和方式，是建设节约型政府，是建立廉洁、高效、规范的节约型政府的有力保证。结合我国政府管理的现状，会发现目前政府管理制度和方式上存在许多问题：（1）现行人事制度会诱导各级公务员追求政绩，搞短期行为，造成了大量的资源浪费；（2）到目前为止，我国对造成行政成本过高的行为还没有有效的监督和约束机制，行政成本也并不是考核各级政府及部门业绩的主要指标，无形之中纵容了各级政府部门行政成本过高的行为；（3）我国的行政管理费用支出方式大多带有计划经济时期的色彩，行政绩效考核制度不健全，政府浪费的责任主体不明确。（4）政府垄断了公共管理信息，决策制定不公开，缺少公众参与，政府建设不透明。 
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　　第四，政府职能转变滞后，权力控制失范。行政职能是指国家行政机关，依法对国家和社会公共事务进行管理时应承担的职责和所具有的功能。现阶段我国政府高成本运转，其根本原因就是政府未能真正转变职能，导致政府职能庞大和权力膨胀。由于职能转变滞后，各级政府仍对微观经济活动的各个方面进行直接干预，政府职能过于宽泛，界限不清，社会生活国家化，经济活动政治化，大大降低了政府对社会的调控能力和动员能力。政府职能的缺位、越位和错位，造成了行政领域的“重复投资”、“重复建设”，职能不清，权限不明，严重阻碍了市场经济的发展，同时也直接导致了政府行政成本的上升，影响了行政效率。 
　　3 控制行政成本建立节约型政府的对策思路 
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第一,注重行政成本宣传，培养政府官员的成本意识。观念是行动的先导，树立良好的节约意识是建设节约型政府的前提条件。各级政府及其工作人员必须认真对待节能问题，切实开展好节约意识的宣传与教育活动，增强资源节约的紧迫感和责任感，养成浪费可耻、节约光荣的良好风尚。 
　　第二,转变政府职能，推进政府机构改革。 
　　转变政府职能是建立节约型政府的最核心的一个环节。转变政府职能，必须要明确政府部门的职能定位，将其真正转到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来，逐步实现从“全能政府”向“有限政府”转变，从“管制政府”向“服务政府”转变。唯有转变政府职能，合理规范政府权力，才能从根本上避免不必要的行政资源的浪费，变粗放型的政府为集约型的节约型政府。 
　　在转变政府职能的同时，还要精简机构、精简人员，推进政府机构改革。按照精简、统一、效能的原则，进一步理顺部门职责关系，完善政府机构设置；精简和规范行政审批，精官简政，精兵简政，严格控制各级党政机关人员编制及领导职数配备。 
　　第三,建设科学合理的管理方式和管理制度，促使政府运行高效。就目前而言，构建节约型政府在以下几方面的管理方式和制度上取得创新：（1）健全行政成本监督制度。在行政系统内，改变传统的对下不对上的监督机制，建立横向的监督体系，使监察、审计等监督部门真正具有足够的权力独立行使监督职能。在行政系统以外，建立包括有执政党、国家权力机关、司法机关、各民主党派和社会团体、工人农民知识分子等最广泛的人民群众、新闻媒体等在内的多层次、多渠道、网络式的监督结构，发挥监督的整体效应。（2）完善预算管理制度，强化公共财政预算约束。一方面要建立健全财务预算管理组织体系，改革预算编制方法，科学界定各种经费支出的范围和标准。另一方面，要严格预算管理，规范财政开支，要将预算外资金和制度外资金还所有权于政府，逐渐取消制度外资金。（3）建立科学的绩效评估制度。改变政府的行政管理理念，改革传统的政府绩效考核方式，强化成本意识和效率意识，把成本和效率、投入和产出作为政府绩效考核的重要内容。（4）建立科学完善的决策机制，提高政府决策的科学性与正确性。首先，要强化决策机制的监督，坚持民主集中制原则，努力使决策科学化、民主化、程序化。其次，应用现代行政管理方法，采用先进技术，提高行政效率，实现政府管理绩效的最大化。再次，要建立和完善社情民意反映机制，增强决策的公开性和透明度。最后，要建立并不断完善政府决策失误追究制度，力争把决策失误造成的损失和浪费降到最低水平。（5）推行电子政务，节约行政成本。电子政务能够快速、系统、定量、客观地传输、加工和保存信息，不仅在节约行政成本方面发挥出重大作用，而且将大大提高了政府的应变和反应能力，增强了政务的公开性和政府的透明度。因此，应在政府管理中积极引入信息和计算机等相关技术，创新管理手段，提高行政效率，降低行政成本，推动节约型政府的建设。 
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　　第四，强化节约资源的法制建设。我国浪费的空前普遍性决定了其解决方式的复杂性。仅靠道德自觉、制度设计难以达成构建节约型政府的目标。因此，必须从法律高度制止浪费、推行节约。政府应进一步加强节约资源立法，为节约型政府的构建提供法律依据，同时加大资源保护和节约的执法力度，提高资源的利用效率。

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