深化县域中小学内部管理体制改革的策略研究

　　【摘 要】我国中小学内部管理体制改革进行二十多年，经历了探索、发展、深化三个阶段，积累了不少成功的经验，取得了明显的效果。本文试图把县域这个相对封闭的，能独立完成学校内部管理体制改革的最小系统作为研究单元，根据我国“以县为主”的教育管理体制，以“坚持科学发展观，构建和谐校园，以人为本，统筹城乡教育均衡发展，实现教育公平”为指导思想，分析了影响县域中小学内部体制改革的因素，提出了进一步深化县域中小学内部管理体制改革的策略。
　　【关键词】县域 中小学 内部管理体制改革 策略
　　
　　回顾我国中小学内部管理体制改革走过的二十多年的历程，它经历了探索、发展、深化三个阶段，虽然取得了一定的成效，积累了一些成功经验，但实践中遇到障碍重重，甚至出现了“高原现象”、“瓶颈”问题。从地域层次上来看，大中城市和发达地区比县级城镇、农村和欠发达地区推行内部管理体制改革深入。特别是2001年5月，国务院颁布《关于基础教育改革和发展的决定》，明确了“以县为主”的义务教育管理体制，这是新形势下我国基础教育体制的重大调整和改革，它要求中小学内部管理体制改革必须与时俱进，在县域这个相对封闭的系统内，形成一个良好的教育运行体制来统筹城乡教育协调发展，做到以人为本，促进教育公平。基于这个原因，本人试图利用系统论的观点，把一个县域作为相对封闭的母系统，采取文献研究法和个案研究法，根据教育管理理论中学校内部管理体制改革的相关知识和台儿庄区施行学校内部管理体制改革的实际情况，对当前县域中小学内部管理体制改革进行研究分析，提出自己关于完善和深化县域学校内部管理体制改革的策略来，以期起到抛砖引玉之效，更好更快地实现党的十七大工作报告中关于“优先发展教育，建设人才资源强国”教育目标。
　　
　　一、中小学内部管理体制改革的历史回顾
　　
　　党的十一届三中全会以来，我国的中小学内部管理体制改革走过了一段不平凡的艰难历程。大致经历了探索、发展、深化三个阶段。从1979年到1985年中共中央《关于教育体制改革的决定》颁布之前是改革的探索、初创的时期，这个时期的标志是北京、天津、上海、江苏等地都开始实行校长负责制的试点。从1985年到1992年邓小平同志发表南巡讲话之前是《关于教育体制改革的决定》颁布之后，促进了学校内部管理体制由点到面迅速发展。全国各地普遍试行学校内部管理体制改革，有的是单项改革，有的是区域性改革，有的是整体改革。此后，学校内部管理体制改革进入发展、不断完善阶段，其主要标志是1993年2月《中国教育改革和发展纲要》和《中国教育改革和发展纲要实施意见》的出台，针对我国学校内部的管理体制改革的不足，提出了改革的基本思路，指导改革沿着正确方面不断推进。
　　台儿庄区是山东省的南大门，苏鲁接壤地，在山东省一百多个县级行政单位中，人口、土地面积都是较小的。全区现有中学14所，小学60所，学生36345人，教师2967人。从台儿庄区中小学内部管理体制改革的历程来看，改革起步较迟，大致经历了三个阶段。1999年12月之前改革动作不明显，属于观望阶段。1999年到2001年底，全区实行了以校长负责制、教师聘任制、岗位责任制、校内结构工资制等“四制”为主要内容的学校内部管理体制改革，整个改革以提高学校办学效益为根本目的，以人事制度和分配制度为突破口，抓住扩大学校的办学自主权和建立竞争激励机制两个中心环节，打破了学校管理和教师队伍建设的僵化局面。全区的教育质量逐年稳步提高，师资队伍的整体素质得到提高，全区教育呈现出一片生机勃勃的景象。这两年是大动作、快发展的阶段。2001年以后，改革出现了“高原”现象，突出表现在编制卡死，人员紧张，难以流动，落聘人员难以交流，甚至出现了落聘人员离开了责任重、待遇低的教师岗位，却进了责任轻、待遇高的机关单位。在一些学校严重缺编，学校自聘一些师范类毕业生，既增加了学校的经济负担，又不利于调动这部分人员的工作积极性，制约了教育教学质量的提高。
　　
　　
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二、深化县域中小学内部管理体制改革的意义
　　
　　1．适应经济体制改革深化的需要
　　由于我国旧的人事制度，主要是在计划经济体制下建立起来的，在当时的历史条件下，适应并有利于当时的计划经济的发展，但与今天日益发展的市场经济已不再相适应。主要表现在人员任用及工资分配等领域没有建立起有效的激励机制和自我约束机制，长期套用行政机关的管理办法，致使事业单位缺乏应有的活力。在各项体制改革不断深化的今天，及时进行中小学内部管理体制改革，建立与社会主义市场经济相适应的中小学内部管理体制，有利于教育事业的发展。
　　2．适应教育管理体制改革的需要
　　从上世纪80年代开始的“由地方负责，分级管理”到2001年重新确立的“基础教育管理体制在国务院领导下，由地方政府负责，分级管理，以县为主”的体制，我国的教育管理体制发生了深刻的变化。而中小学内部管理体制的改革在县域内还没有跟上教育管理体制改革的步伐，相对滞后，突出表现在教师的流动上仍以镇为单元，镇内流动畅通，镇与镇之间缺乏交流；县（市、区）直与乡镇不存在交流。另一个比较突出的表现是同一个县域内工资标准不一致，乡镇工资低于县（市、区）直的工资，福利待遇也不相同，挫伤了乡镇教师的积极性。
　　3．实现教育公平的需要
　　党的十七大报告中提出：“教育是民族振兴的基石，教育公平是社会公平的重要基础”。公平教育的强调，呼唤着义务教育应该从目前的乡镇一级的基本公平，加快向县（市、区）一级的基本公平过渡。实行“以县为主”的义务教育管理体制，是新形势下我国基础教育体制的重大调整和改革，是促进县域义务教育持续健康发展的治本之策，是实现县域教育公平的根本保证。而深化县域中小学内部管理体制的改革，是全面实现教育公平的前提和基础，没有师资的均衡就谈不上教育的公平，而师资的均衡是不能靠行政命令来解决的，必须靠一套有活力的竞争机制和激励手段产生。这就需要在县域形成一个优胜劣汰，优劳优酬，城乡交流，落聘培训，上岗竞争等一系列的用人机制来促进县域师资的均衡。
　　4．构建和谐社会的需要
　　党的十六届六中全会提出了构建和谐社会的目标；党的十七大报告中提出了办人民满意的教育。当前我国普及义务教育的力度之大是空前的。义务教育阶段免除杂费和书本费，基本实现了真正意义的义务教育，中央和省财政投入极大。这是经济上的惠民，而办人民满意的教育，更侧重于教育教学质量，能不能提供优质的教育，特别是在县域内能不能让城乡的孩子都享受到优质的教育才是人民满意不满意之所在。在教育观念不断更新，教学内容、招生考试制度、评价制度不断改革的今天，深化县域中小学内部管理体制改革是构建和谐社会，实现办人民满意教育的必然需要。
　　5．应对国际竞争的需要
　　随着我国加入WTO，我国教育面临着国际化、现代化的考验。我国的教育观念、教育体制和办学模式如何与世界接轨，我国的教育资源如何进一步提升，配置和使用，如何适应国际化的教育对人才培养目标来重新制订教育的质量标准和运行规划等许多方面都需要进一步深化中小学内部管理体制改革。为了应对国际竞争的需要，迎接世界教育改革潮流，在新一轮赶超中，实现跨越式发展，我们必须进一步深化中小学内部管理体制改革。我国县级行政区域内的基础教育是我国基础教育的重头戏，人财物的配置、管理自成系统。因此，深化县域中小学内部管理体制改革是基础之基础。
　　[8]电大学习网.免费论文网[EB/OL]. /d/file/p/2024/0424/fontbr />　　三、影响县域中小学内部管理体制改革深化的原因分析
　　
　　1．学校内部管理体制改革的理论不足
　　首先是学校内部管理体制改革本身的理论不成熟。纵观学校内部管理体制改革理论的研究成果，至今还没有对校长负责制做出十分科学的界定和表述。还有一系列问题有待明确。如学校实行校长负责制以后，校长的职责是什么？校长的待遇怎么定？校长应该具备哪些任职条件？校长的任职期限怎么定？校长与党支部、教代会、校务委员会之间是什么关系？怎样评价校长的工作才是科学合理的？如实行教师聘任制和结构工资制度以后，怎样才能保证教师的合法权益？这些问题给改革实践带来困难。其次，在一个县域中小学校长理论水平参差不齐，很多校长理论学习也不足，无法深刻理解改革理论、政策，管理能力水平有限，无法驾驭改革的方向，有的裹足不前，有的偏离了方向，甚至进入了死胡同，失去了改革应有的效果。有的校长和中层管理干部为了赢得群众的支持，放弃原则，不敢管理，虽然表面上全校很团结，实际学校内部山头林立，广大教职工的工作积极性得不到充分发挥，使改革未能达到预期目标。这影响了县域中小学内部管理体制改革的深化和发展。
　　2．缺少改革配套措施，整个改革难以推进
　　县域中小学内部管理体制改革难以深化的一个重要原因就是缺少改革配套措施，具体如下：一是社会保障体系不完善，对于落聘、转岗人员流动没有相应配套政策和渠道。在目前社会就业的大环境下，落聘的教职工还不能直接面向社会，由市场调剂，只能由教育部门内部调剂消化。二是没有建立起县级教育人才市场，没能实现教育人才资源优化配置。中小学教师难以在本系统内真正自由流动。学校也无办法在不受编制限制的情况下，高薪聘请优秀教师来校任教，教育人才来源渠道无法拓宽。三是教育法律法规不够完善，教师聘任制实施缺少足够法律依据。四是其他行政事业单位的改革相对滞后。很多县级政府下属的其他事业单位改革缓慢，仍然在吃“大锅饭”，而且国家有关实行聘任制的文件都还没有出台，导致部分教师产生了对改革的抵触情绪，这给改革带来了一定的压力。
　　3．县级财政紧张，难以实行结构工资制
　　由于目前实行的分税制财政体制，财力越来越向上一级财政集中，县级财力越来越薄弱，但县级政府承担的教育事权反而有所加强。2000年，县级财政收入占全国总收入的22%，但承担着87%的义务教育投入。目前，很多县级财政就是吃饭财政，不可能拿出多余的资金来补贴教师的效益工资。中小学内部管理体制改革的一个重要方面就是结构工资制，即由基本工资、等级工资、效益工资三部分组成。目前，台儿庄区实行的结构工资，实际上就是把财政发的工资拿出一部分作为效益工资，期末按照量化成绩的权重集中分配，俗称“啃膀子”，干得好的拿得不多，干孬的拿不回自己的工资，
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总之都不满意，挫伤了教职工的积极性。因此说，县级财力不足，在某种程度上影响了中小学内部管理体制改革的深化。
　　4．改革的领导主体不明确
　　在实行中小学内部管理体制改革的过程中，改革的领导主体不明确，也使得县域学校内部管理体制改革进行困难重重。笔者试以台儿庄区2006年学校内部人事制度改革为例，加以说明。改革的文件是由区委、区政府联合下发的，区长任领导小组组长，分管教育的副区长担任副组长，其成员由财政、监察、人事、审计和教育部门的负责人组成；领导小组下设的办公室设在区教育局。区教育局作为区政府的教育管理职能部门负责此次中小学校人事制度改革，具体负责改革工作，这应当是比较恰当的。但是，文件中还规定，区直中小学在区教育局领导下组织实施改革，而镇（街）却在当地镇（街）政府领导下组织实施。这就意味着，此次台儿庄区中小学人事制度改革的领导权被分为两部分了，区政府只负责区直七所学校的改革，而绝大部分学校和老师在镇政府的领导下进行改革。究其原因，还是受分级办学的教育管理体制惯性影响。虽然从2001年起，国家就有了新的规定，明确了“以县为主”的义务教育管理体制，台儿庄区政府也把镇（街）的教师工资由区统一发放，但农村教职工的工资仍然算在镇街财政包干的基数内，并没有实行真正意义上的县级财政统筹，基于这个原因，区直学校的教职工和镇街学校的教职工无法交流。由于改革的领导主体不明确，影响了县域中小学内部管理体制改革的深化，使改革陷入尴尬的境界。
　　5．城乡联动，全县一盘棋的改革局面还没形成
　　当前县域中小学内部管理体制改革虽然进行一、二十年了，但是缺少统一的布署和全局观念。例如：台儿庄区从全区来看教职工是超编的，但具体到某些学校，特别是区直学校却严重缺编。这种情况下，要深化学校内部管理体制改革，实行优胜劣汰、优劳优酬、竞争上岗的教职工管理体制就很难顺利进行。只有打破城乡界限，全县一盘棋，合理优化师资资源，才能盘活学校内部管理体制改革这盘棋。
　　四、深化县域中小学内部管理体制改革的基本策略
　　1．正确解读国家有关法律、法规、文件规定，为改革提供有力的支撑
　　各级教育管理人员，特别是中小学校长作为中小学内部管理体制改革的实践者、推动者、领导者，要能正确解决国家的有关法律、法规、文件规定，这是十分重要的，也是十分必要的，是指引改革朝着正确的方向不断前进的保障。法律、法规、文件规定为改革提供了理论依据和法理支持，也为校长分析解决改革中出现的新问题提供判断的依据和解决的方法。作为基层中小学校长不能头脑空空，唯上锋指令，要用国家的法律法规来武装自己的头脑，深化自己学校的内部管理体制的改革。
　　2．建立运转高效的学校内部管理体制改革的配套系统
　　一是县域建立健全教育人才交流中心，储备一定数量的师资，数量可以按现有编制的一定比例设置。这部分师资和下岗落聘教职工一起作为调剂人员，以补充进修、休假、退休、转岗人员。二是按编制补充齐师资或实行工资包干，让校长负责制真正实现，校长有人可调，有钱可聘人。三是县域内教职工工资统一标准，统一发放。四是给边远农村教职工补助。五是建立城乡师资定期交流机制。六是实行校长职级制，实行职级工资，把校长职业化。七是建立科学合理的校长考评机制和奖惩机制。
　　3．筹措资金，财政倾斜，增加义务教育经费的投入
　　义务教育阶段教育经费的投入主要靠县级财政，同时国家也加大了对义务教育经费的投入。当前义务教育阶段的学校运转基本能得到保障，但如何能进一步深化内部管理体制改革，激活教职工日趋倦怠的精神呢？这需要从生活上关心教职工，工作上支持教职工，经济待遇上实惠教职工。要做到这些需要我们做校长的想法筹措资金，争取财政倾斜，要会提项目，会凝聚人心。
　　4．落实“以县为主”的管理体制，明确各级政府管理职能，打破城乡界限，统筹教育资源
　　落实“以县为主”的管理体制，并不是说镇级政府就一点责任没有了，镇政府还应当协助县级政府对本镇内的中小学的校产进行管理，“以县为主”的管理，并不是全部的管理，学校的修改、扩建，镇政府要积极参与，镇级财政要拿出相应的预算来，余下的县级财政来平衡。对于人权要统一在县级政府，由县级的教育主管部统一调配，搞好师资的均衡配置和县域内的定期交流。对撤并和新建校的师资要统筹兼顾，面向全县域来调配。
　　5．坚持科学发展观，以人为本，构建高质量义务教育评价指标体系
　　评价一所学校，一个校长，一个教师，一个学生一定要用发展的眼光来审视，落实到人的成长上来。一个学校构成了一个系统，又可分许多子系统。要想正确评价一所学校，单从某一个方面，用某一个指标来衡量，都是片面的，不真实的。评价一个校长的工作，一个教师的工作也是如此。笔者认为，高质量的义务教育评价指标体系应包含以下四个方面：一是学校的发展方向；二是校长的办学思想；三是教师的专业成长；四是学生的个性张扬。具体来说就是学校坚持科学发展观，在一个良性轨道上快速发展着；校长具有较高的素质和内涵，能站在较高的平台上思考教育教学，有独立的人格和办学思想，能结合本校实际不断规划学校；教师群体积极向上，乐于读书学习，善于思考，热爱学生，对教师职业有难以割舍情愫；学生能得到全面发展，受到平等的教育，身心健康，对学校生活充满着喜爱，个性得到充分的张扬。
　　
　　五、结束语
　　
　　国中小学内部管理体制改革走过了二十年的历程，取得的成果是巨大的，学校办学效益和水平都得到了较大的提高。但由于教育事业在不断发展，改革中必然存在一些问题和困惑。我们应该清楚的知道、任何改革都是动态探索的过程。学校内部管理体制改革也不可能一蹴而就。它需要逐步推进，不断深化。在改革中，我们要善于学习，善于总结，不断探索新情况，研究新问题，及时采取措施加以解决和完善。
　　
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