试论国外农村社会养老保障的实践比较与启示

　　论文关健词:农村社会养老保障　制度建设　启示
　　摘要:国外许多国家都建立起了农村社会养老保障制度，我国也在研究和探讨这一制度的建设。借鉴当前国外三种农村社会养老保阵制度模式，通过对其制度产生的社会经济环境和人口特征环境的分析，作为借鉴来建立我国转型时期农村社会养老保障制度，以期从根本上解决我国农村的养老问题。
    农村养老是我国社会发展中的重要问题，尤其是我国有近70%的人口生活在农村，探讨农村养老实现方式，建立符合中国实际的农村养老保险制度，从根本上解决农村老年人的养老问题，是中国农村经济社会发展和人口老龄化进程中函待解决的重大课题。
    从养老资源供给的来源看，农村养老主要存在三种基本方式，即家庭养老、社会养老和自我养老。其中家庭养老、社会养老是主要方式。随着我国经济体制的转型、农村工业化和城镇化的发展，家庭养老面临冲击，农民日益要求农村传统的家庭养老向社会养老转型。然而随着我国经济体制的转型，我国农村应建立什么样的社会养老保障制度及模式，我国理论界对这一问题的研究还不充分。通过对国外农村社会养老保障制度模式及其制度环境的全面分析，寻求其制度建设及模式变迁特性，对于我国这一制度的建设将具有重要的启示意义。
　　一、国外农村社会养老保障模式比较
    从养老保险资金的筹集、管理、发放方式以及各种保障的性质划分，国外农村社会养老保障制度基本上可归纳为以下三种模式:
    (一)社会保险型
    社会保险型养老制度属于当前世界上农村社会化养老的主流模式，在欧洲国家和一些发达国家盛行，以德国、日本、美国、韩国等为典型代表。其实现形式主要有两种:一种是针对农村人口开设独立的养老制度，另一种是直接将其城市制度向农村延伸，即属于国民年金型。该模式坚持“援助自助者”原则，强调养老的“个人责任”，普遍实行现收现付与积累制相结合的资金筹集与计发模式。养老保险待遇与个人收人、缴费年限相联系，即农民养老首先是个人的义务，然后才是国家和社会的义务。不过政府都给予了较大程度的补贴，如德国政府补贴占到总保险费的70 %，日本政府补贴占到总保险费的1 /3。韩国在吸收和借鉴他国经验的基础上，政府实行有限补贴，旨在引导农民参加保险，不过其补贴额度也占到了总保险费的2/3。在这些国家，农村劳动力通常被区分为农业工人和农业主。农业工人是指在农业企业中被雇佣的人员，政府常常强制他们参加工人养老保险或职员养老保险。农业主是指拥有土地所有权的地主及其家庭成员，是真正意义上的农民，可以自愿参加农村社会养老保障或国民年金(杨翠迎，2003)。
    (二)福利保险型
    福利保险型模式按实施范围的大小一般分全民型和特殊群体型两种，其中实行全民福利保险型模式的国家有英国、瑞典、加拿大等。该模式是“福利国家”借助于财经政策的调节作用，来保障老年人晚年生活，缓解社会矛盾的一项重要措施。这种养老保险模式贯彻“普遍性”原则，保障水平也较高。在养老金来源上，主要来自国家税收，保险基金实行“现收现付”办法，没有积累，国家担负着重要的责任。特殊群体福利保险型模式主要盛行于发展中和不发达国家，如斯里兰卡和南非等。由于其经济条件有限，难以实施全民型的社会养老制度，因此通过实行特殊群体养老金救助制度，确保生活特别困难的农村老年人享有基本养老保障。由于要受救助主体即政府财力的限制，仅能提供最低程度的保障。
    (三)储蓄保险型
    储蓄保险型也叫强制储蓄型模式。目前世界上只有少数亚非国家的农民实行这一模式的社会养老保障制度，实行结果比较成功的国家是新加坡与智利。这种养老保险模式强调以家庭为中心维持社会稳定和经济发展，其保险基金来源于雇主和雇员按照工资收人的一定比例所缴的保险费、独立劳动者或自雇者按照个人收人的一定比例所缴的保险费，国家不进行投保资助，不负担保险费。仅给予一定的政策性优惠。政府虽然不负担保险费，但政府承担了最低养老金和养老金投资最低回报率补贴(杨翠迎，2003)。
    从实施的结果看，福利保险型模式重视公平，体现了“福利国家”给全体国民的福利待遇，能最大限度地扩大社会保障覆盖面，防止了老年贫困，其缺陷是轻视财政资金的使用效率，易于诱发人们个人责任感缺失等，保险开支在国民生产总值中所占比重随着人口老龄化的加剧逐年上升，从而导致用于生产的财力减少，政府负担加重，影响国民经济的发展，是一种较为缺乏效率的养老保障方式;储蓄保险型养老制度模式实行个人完全积累的筹资模式，受人口老龄化的影响比较小，对国家财政的压力小，支持并帮助了国家的经济发展。其缺陷就在于受保人之间，不存在收人再分配，这种家庭内部互济在其互济范围和数量上都十分有限，与社会保险型的共济互助差距很大，不能共担风险，而且储蓄基金额易受通货膨胀的影响，难以保值与增值;社会保险型养老制度模式的优点在于其保险资金来源广泛，实现了农村养老保障的社会化目标。同时实行现收现付，增强了社会保险基金的互济性，其保障水平和保障程度普遍较高。通过政府补贴，真正使农民分享到了工业化和城市化的成果。该模式的正常运转是以个人和雇主有较强的缴费能力、政府则以坚实的财政后盾为担保，因而要求有一定的社会经济发展水平和经济实力作后盾。
　　
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二、国外农村养老保障模式建立的制度环境
    (一)社会经济水平与结构环境
    世界各国或同一国家城乡之间在社会养老保障模式方面的差异，虽然具体原因有所不同，但归根结底是由各国或同一国家城乡之间经济发展水平的不同所决定的。从国外经验看，各国建立农村社会养老保障制度的目的是把它作为在农村面临着严峻的经济、社会间题的情况下的一种社会保障措施。从城市化、工业化发展阶段看，各国这一制度的建立基本上是在工业化发展水平相对较高的阶段完成的。1941年，日本建立了城市工人的社会养老保障制度，1958年则建立了农业工人的社会养老保障制度，1971年，日本政府才将农业主纳人了社会养老保障制度的范围，此时，日本的人均国内生产总值已达2 519美元(杨翠迎，2003)。
    在众多西方民族国家的工业化初期，各国工业化的快速发展无不是以牺牲广大农民的利益和农业为代价的，这就使农业发展陷人了艰难境地。作为最早建立起农村社会养老保障的国家，1957年，西德的农业在国内生产总值中的产值份额仅为5.7%，农业劳动力占总劳动力的比重为13.7%(杨翠迎，2003)。很显然，其建立的农村社会养老保障制度是由于农业经济的萧条使得农村社会矛盾丛生，在已成为工业化、城市化道路的障碍的背景下，而实施的一项社会保障措施。依世界各国的经验，在工业剩余反哺农业的初期，一般所采取的措施都是进行农业价格保护，进行农业投资，之后，才是进行农村社会保障(杨翠迎、度国柱，1997)。因此建立农村社会养老保障被这些国家看作是通过工业剩余反哺农业解决农民、农村、农业间题的一项重要措施。
    (二)社会人口结构与分布环境
    国外各国在建立农村社会养老保障时人口结构面临的特点是:农业人口锐减、农村人口比重较低、人口老龄化严重0 1958年日本的农村人口占总人口的比重为43.7%，农业人口占总人口的比重为40% ,农业劳动力占总劳动力的比重为37.1%，此时的日本已经为农业工人建立了养老保险制度。到1971年，农业人口占总人口的比重已下降到19.7%，此时，日本的农业主社会养老保障制度就得以产生。韩国的农村社会养老保障制度的产生历程和日本极为相似。1988年韩国将农业工人纳人到国民年金的保障范围之中。韩国在工业化进程中的重要失策是农业衰退，在工业迅速发展的同时，未能及时保护农业，农业结构和规模未能予以调整，致使农业发展滞后而日趋衰退。根据韩国农林水产部的调查显示，农业产值占国民经济总产值的比例由1962年的43.3%下降到1992年的7.7%，农业劳动人口占全国经济活动人口的比例由1983年的29.7%下降到1992年的16%，农业人口趋于老龄化非常严重(1994年，50岁以上的农业人口占总农业人口的43.50Io)(姚传德，2002)。这些数据表明，韩国农业地位的下降和农业人口的流失使其农业人口急剧减少并呈高龄化趋势，多数年轻人对农业不感兴趣，弃农离乡者众。’由此韩国政府从1994年开始将国民年金制度再一次扩大到农业主。人口老龄化压力是逼迫韩国的社会养老保障覆盖到农村的一个重要因素。
    三、国外农村养老保险制度实践对我国的政策启示
    当前，我国政府日益重视农村社会化养老的研究和探索，并进行了大量的试点工作。目前，涉及农村社会养老制度的形式主要有:“五保”供养制度、优待抚恤制度、农民退休养老制度、养老储蓄或商业养老保险、农村社会养老保障等。这些试点已经取得了一些成绩，但也存在明显不足，如保富不保贫、覆盖面低、保障水平低、制度不稳等(林闽钢，2003)。国外农村社会养老保障制度建设的实践为我国提供了重要的政策启示。

    (一)综合化的模式选择
    建立适合农民这个特殊群体现实要求和实际情形的相对独立的社会养老保障制度，是发达国家实践的基本经验。通过对国外农村社会养老保障三种制度模式的分析，根据我国的具体国情特征，应当实行综合化的模式选择。
    首先，负担沉重的农村人口压力特征。2000年我国第五次全国人口普查显示，农村人口达80 739万，占总人口的比重为63.78%，而农业劳动力占到总劳动力比重为51.41 %，农村人口数量与农业劳动力规模的庞大，决定了我们无法照搬欧盟和日本等国的政府高补贴性社会养老保障制度模式，同时也不能直接采用英国和瑞典等贯彻“普遍性”原则的全民福利型模式或采用斯里兰卡和南非等通过实行特殊群体养老金救助制度，确保生活特别困难的农村二老年人享有基本养老保障的特殊群体型模式来替代我国需要建立的农村全面的社会养老保障制度。
    其次，农村土地保障的非现实性。我国的土地仅具有部分养老保障功能，由于农业人口不断增加，土地非农化趋势严重，人均耕地从1952年的0.188公顷下降到2003年的0.078公顷。而且由于现行土地制度的缺陷，农业基础设施脆弱，及近年来农业成本不断上升，当承包责任制的改革效力完全释放之后，中国的农业便始终处于徘徊乃至回落状态。绝大多数以农业为主要收人来源的农户(占农村总户数的77.5%)的人均纯收人实际上处于负增长(经庭如、华黎，2005)。加之土地收人在农户家庭收人中比重逐年下降，因而土地作为生产资料实际承担的经济保障功能弱化。
　　[8]电大学习网.免费论文网[EB/OL]. /d/file/p/2024/0424/fontbr />    此外，农村家庭养老保障面临挑战。家庭养老保障这种方式源于以自然经济为特征的农业社会且一直延续至今，有着广泛影响并曾发挥重要作用。但随着时代的进步和社会经济的发展，工业化、城市化进程的加快，农村社会经济及家庭结构、传统文化、社会需求等都处在变革之中，家庭保障面临严重挑战，其功能渐趋弱化，难以继续胜任农村保障的主导地位(经庭如、华黎，2005)。所以决不能将农村居民的养老全部寄托于家庭成员。
    因此，依据国外农村社会养老保障的实践经验，结合我国当前的社会经济及人口特特征，建立土地、家庭及社会相结合的具有中国特色的农村社会养老保障制度，应是目前我国农村社会的最佳选择，建立一种“政府扶持的储蓄积累型养老保险制度”综合型模式，比较符合我国当前农村的实际情况。
    (二)循序渐进的覆盖方式
    在选择农村社会保障制度模式问题上，打破城乡二元社会保障结构势在必行，即农村应该实行与城镇一样的社会养老保障制度，建立城乡一体化的统一模式。但城乡社会养老保障制度除在养老保障需求、基本原则等方面存在共同之处外，在目前我国的社会经济发展水平条件下，还有许多方面难以实现城乡全面接轨。
    有着“福利国家之父”之称的贝弗里奇，早在1942年就提出了社会保险的“全面普遍原则”和“区别对待原则”，即要求社会保障要覆盖全体国民，但应根据不同的社会成员采用不同的社会保障模式，制定不同的社会保险标准。我国目前正处在农村产业经济结构和社会转型的特殊阶段，农民分化的速度很快，这就要借鉴国外的经验，在逐步完善职工养老保险制度的基础上，创造条件逐渐吸收不同农民进人社会养老保障制度。就全国而言，我国的农村社会养老保障应当有“进”有“退”:发达地区应积极推进，尽快建立起城乡一体化的统一社会养老保障模式;在欠发达地区则逐步推行，首先建立项目齐全、形式多样、覆盖面广、标准适当的多层次养老保障体系，同时不断提高社会化程度，最终建立起城乡一体化的、统一的社会保障体系(何文炯、金皓等，2001) 。
    此外，在保障水平和保障程度上，应有一个高低、强弱的多层次体系。考虑到我国是发展中国家，虽然近些年国民经济有较快的增长，但是生产力水平仍然不高，加上农村人口众多，社会保障水平和保障程度一定要适应生产力发展水平，建立城乡统一的社会养老保障模式应“区别对待”。在发达地区，农村社会养老保障水平标准可以适当提高。而在欠发达地区，目前农村社会养老保障水平标准不宜制定过高，而应有一个渐进的过程。
    (三)制度的建立与国家公共财政的支持密不可分
    农村人口萎缩以及老龄化的发展态势，决定了政府对农村社会养老保障必须承担更大的责任，这也是发达国家为我们建立农村社会养老保障制度提供的经验。正如温克勒(Winkler)在研究欧盟国家农民养老金的财政状况时说的:“没有一个社会保障机构能光依靠所缴费用来承担农民养老金的支出。它们都需要依赖政府补助和其他方式来补贴。”(度国柱、朱俊生，2004)。
    从公共财政的角度来看，在农村社会保障范围中，属于纯公共品包括社会救济、社会福利优抚安置、农村最低生括保障等。农村纯公共品的提供同其他纯公共品的提供一样应由政府免费供应。属于准公共品范围的主要是指农民养老保险等。但是由于农业本身具有基础性和效益的外溢性特征及农民对社会的贡献和现实收人水平制约等，政府也应该在这些公共产品的提供中承担责任。但长期以来，公共财政对农村社会养老保障缺乏足够的重视与资金投人。国家财政对农村社会保障的投人“仅仅局限于每年200多亿元的扶贫开发基金和用于‘五保户’、最低生活补助和救灾救济的资金”(度国柱、朱俊生，2004)。为此，“必须强调国家公共财政在解决农民养老保障问题上的支出比重，政府必须在农民社会养老保障的制度设计和财政投人方面，采取更加积极的态度和措施。首先，政府应稳定对农村养老保障的政策，减少相关政策之间的摩擦成本。其次，政府必须加大对农村养老保障的投人。最后，加强管理，提高农村养老保障机构的组织和制度效率”(度国柱、朱俊生，2004)。但考虑到我国人口众多，政府财力还相对不足，因而为了避免养老金人不敷出导致财政负担过重的窘况，要通过提高个人在养老保险中的缴费比例，逐渐提高个人在养老保障中的责任。这样做，一方面体现了我国的国情特点，另一方面也避免了发达国家养老保障中的弊端。
    (四)充分发挥农村土地和家庭所应有的养老保障辅助功能
    土地保障的存在直接决定着农村社会养老保障制度完善程度，这也是发达国家为我们建立农村社会养老保障制度提供的启示。我国政府对土地承包期为30年的规定，在一定程度上保障了土地养老的契约性和可靠性。土地承包的长期性决定了土地作为部分农民养老保障的长期性是必然的。但在发达地区，农村居民的绝大部分收人来自农业以外。因此，土地的收人功能降低，土地保障变得越来越弱，越来越次要，在很多地方甚至出现了土地抛荒现象。来自土地的农业收人已难以保证农民的基本生活，使之养老更是奢望。加之我国农民不拥有土地的完整财产权或相对完整的财产权，这一方面使土地让渡难以顺畅进行，另一方面又会使土地的让渡价格远远背离土地的实际价值(经庭如、华黎，2005)。因此我国的土地保障更加需要一份社会保险保障配合，才能起到真正养老作用。同样，家庭养老始终在农民养老保障上发挥着重要的作用，而且随着社会经济发展所带来的家庭收人的提高也为家庭养老提供了初质保障。家庭养老保障是现代社会养老保障制度的补充，应充分认识、坚持并加以积极发挥其基础性的养老保障作用，以实现与社会养老保障的统筹、协调发展和整体协同推进。
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