浅析新型农村社会养老保险基金筹集机制创新研究——基

    论文关键词:城市化　新农保　农保基金　筹集机制　创新研究
    摘要:“新农保”之所以“新”是缘于其确立了“个人缴费、集体补助和地方财政补贴”三方分担保险费的筹资机制。农保资金作为农村养老保险制度的“命脉”，制约着该制度的全面覆盖和高效开展。因此，拓展筹资渠道、增强筹资能力是现阶段“新农保”关注的重点。在金寨县城市化进程的背景下，以农保资金筹集为出发点，将征地补偿费部分转入农保基金将是一条新型有效地融资渠道，同时也是对“新农保”基金筹集机制的一项创新研究。
    建立新型农村社会养老保险制度，是加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系的重要组成部分，对确保农村居民基本生活，推动农村减贫和逐步缩小城乡差距，维护农村社会稳定意义重大，同时对促进农村地区消费，拉动内需也具有重要意义。相比较而言，过去的老农保主要是农民自己缴费，实际上是自我储蓄的模式，而新农保具有个人缴费、集体补助和政府补贴相结合的鲜明特点。它是继取消农业税、农业直补、新型农村合作医疗等一系列惠农政策之后的又一项重大的惠农政策。
　　一、新型农村养老保险开展现状
    (一)积极筹备试点推广工作
    金寨县自2003年起便开始筹划县城新区建设工程，至今累计完成了20多项市政工程建设。近三年来，县城新区累计征地2 590亩，先后出让经营性用地284亩，获收益3 365万元。大规模的城区建设，征用了大量农田和山地，导致了失地农民不断增加。就在探索建立失地农民安置保障的长效机制和途径的同时，国务院开展了“新农保”的试点工作，金寨县也被划人了试点县的行列，为确保惠农政策尽快落到实处，真正实现农村老年居民“老有所养”，促进社会和谐。金寨县积极筹划安排推进“新农保”的试点推广工作。“新农保”是惠及全县农村群众的“惠民工程”，是解决农民群众最关心、最直接、最现实的养老保险问题的重要举措。当务之急则是结合当前城市化、老龄化现状研究讨论具体融资方案，以确保“新农保”制度顺利推行。
    (二)开拓多元化的投融资渠道
    新农保制度建设的速度和保障水平取决于社会保障资金的筹集渠道与方式。金寨县“新农保”基金主要来源于政府和农民两个方面。为了实现新型农保制度的跨越式发展，县社保局正在通过理论、政策和制度的创新，积极探索建立多元化的筹资机制。比如，将政府和农民潜在的社会保障资源激活为现实的社会保障资源，以形成稳定的政策和资金保障。
    农保基金作为退休农民的“保命钱”，应通过管理程序的科学设置，防止保险基金的流失，确保基金的保值增值。而实现农保基金的保值增值正是农村社会养老保险可持续发展的关键所在。金寨县新型农保基金的投资运营的范围目前仅限于银行存款、买卖国债。随着全国社保基金的投资范围从最初只限于国内银行存款、股票、国债等几个品种，到开始实业投资和股权投资，金寨县社保局也正致力于开拓多元化的农保基金融资渠道。
　　
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二、征地补偿融入基金筹集机制
    (一)创新机制的提出
    1.土地补偿发放随意性较大。按照金寨县现行发放办法，是由村委会召开村民大会，讨论通过分配方案，最终按照分配方案直接发放。而这样做会使补偿金完全分流到每个农户手中，同时也会将每次的补偿金分光发尽。如此下去，则会对失地农民未来的生活构成巨大威胁，极易催生社会不稳定因素。因此，对于土地补偿这类共有的资金，应当提留一部分用于公共福利和公共设施开支。而从当前新型农村养老保险的资金筹集不足而言，从失地农民的土地补偿金中拿出一部分用于农民的养老保险不失为一种可行有效的方式
    2.科学合理的征地补偿是前提。中国社会科学院的一项研究表明，在失地农民中，生活水平下降的占60%以上，生活水平较征地前提高的不到10%。这说明政府应对失地农民的社会保障问题引起足够的重视，要建立合理有效的失地农民补偿机制和补偿标准，同时也要引导失地农民对土地补偿进行科学有效的运用从而使其享受到经济发展过程中的共同成果。科学的补偿标准由国家及地方政府根据实际国情民情而定，而征地补偿的有效运用却可以由地方各级政府灵活掌握。事实上，对于征地补偿是否得到有效运用，各级政府并未给予太大关注，或者有所关注也仅是孤立的看待。本文参照金寨县“新农保”资金筹集运作中出现的资金筹集不足、覆盖面不广、保值增值困难等问题，同时结合一些学者专家的观点和金寨县城市化进程中土地补偿金使用发放随意性较大的现状，提出了一条新的规范化融资渠道—将城市化进程产生的征地补偿费部分转入“新农保”基金社会统筹账户，由全县农民共享这一统筹基金。
　　[8]电大学习网.免费论文网[EB/OL]. /d/file/p/2024/0424/fontbr />   (二)创新机制形成机理分析
    1.构建长效保障机制的内在驱动。城市化的加快发展导致了失地农民的大量增加，金寨县县政府为了保障新区建设下失地农民的正常生活和确保城市化的顺利推进，向失地农民发放一次性的土地补偿费和安置费。短期内，一次性的补偿有利于减轻政府的负担，但从长远来看，由于失地农民受教育水平低，失去土地后缺乏再就业技能，再就业比较困难。这种补偿办法只是侧重考虑失地农民暂时性的生活问题，并不能对失地农民形成长久的保障机制，失地农民普遍出现了坐吃山空的境地，这么一来土地补偿也就违背了其保障农民生活的初衷。因此，对土地补偿费加以合理利用，采取从政府、征地单位、农村集体、农民个人获取的补偿费中各划出一部分资金转入“新农保”基金的办法，将会较好实现失地农民的长效的社会保障机制。但值得注意的是，该机制的资金划转对象是征地补偿费和安置费，但并不能就此将划转的资金全部用于为失地农民建立农保基金。如果认为是谁失地得补偿谁受益的话，则会产生新的不公平现象。因此，征地补偿转人农保基金的部分应为全体农民共同分享，应有利于构建惠及全县农民的长效保障机制。
    2.缓解政府财政负担，扩大惠及范围的迫切要求。当前正值金寨县“新农保”推广时期，建立农村社会养老保险制度对农民来讲是一件大好事，但政府财政资金不足是最大问题。由于“新农保”的资金需求呈刚性发展趋势，地方政府的财政在维持其他公共事业方面支持较大，因此政府对农村养老保险的支撑便显得力不从心。虽然新的养老制度需要让政府承担一部分责任，但不能据此完全指望政府。在此背景下，如果不切实际地大包大揽，最后则只能是好心办坏事，或者好心办不成事。因此，结合当地县情设计出灵活实用的农村养老保险制度，积极探索新的融资渠道对于缓解地方政府的财政负担以及提高“新农保”的保障水平具有现实意义。
    据了解，目前广东中山的三角镇在土地征用过程用土地补偿金为被征地农户购买农村基本养老保险。而在此之前的征地补偿金除了发放给村民之外，还会按照比例提留一部分作为集体资金，这部分资金一般不发给村民。而新模式实行后，村集体拿出部分提留资金给征地农户购买农保。征地户土地补偿金与农村基本养老保险的有机结合虽然有利于减轻失地农民的负担，但这只是出于对失地农民的单方面的考虑，并且筹集的资金极其有限。将村集体留存资金和政府单位获得的土地流转资金、失地农民个人获得的部分汇聚起来按一定比例提取并转人“新农保”社会统筹基金，能够有效缓解政府财政负担、扩大惠及范围，并最终形成让全体农民受益的长效保障机制。
    3.促进农村居民广泛参保，提升保障水平的有效途径。《金寨县新农保实施办法》规定:年满60周岁未享受城镇职工基本养老保险待遇的农村居民，不用缴费，每人每月可享受国家给予的55元基础养老金。这里的基础养老金由政府全额承担，是新农保资金的主要组成部分，即使已经年满60岁的老人和没有全部或只有部分缴费能力的居民，都可领到这部分适时调整的基础养老金。这项规定，使得新农保吸纳了绝大多数农村老人参与积极投保。基于此项规定，探索将征地补偿金划转入“新农保”基金社会统筹账户将是增强吸引力的又一举措。
    在发达地区集体经济力量较雄厚，集体补助是农民缴费的巨大支持，永久计人个人账户则给农民吃了定心丸。相对较落后且城市化进程比较快的农村地区，集体补助力度较小，但集体可支配的征地补偿金数目较大，将这部分资金划人农保账户则能很好提升农民参保的积极性。但如若将补偿金按照相对发达地区的经验永久计人个人账户则会产生如前文所述的不公平现象。而将其转入社会统筹部分则能从筹资机制上为覆盖人群最大化提供保障。这将很好解决不公平问题，同时也能促进农村居民广泛参保，提升保障水平。
    4.农村地区社会公平的呼声。目前金寨县新县城建设征用农用地的过程中，对应的征地收人比例大致为:农民个人5%一15%，农村集体25%-30%，政府机构得60%—70%。这表明，农民的土地被征用后，只能得到政府和征地单位支付的数额不多的土地补偿费和安置费。而政府及其机构通过招商引资等获得的补偿低则是农民获得补偿的7倍，高则达到14倍。而创新机制基于社会公平的角度，要求对农民自身、集体及政府机构获得的补偿进行划转时的比率实行差异化界定。同时将资金划人社会统筹账户为全体农民共享，因此在一定程度上实现了社会公平和对农民的充分保障。
　　三、基金筹集创新机制前景展望
    农保基金是参保农民日后养老的“保命钱”，是农村社会养老保险事业运行的基石，其管理和运营的质量直接关系到这项事业的成败。当前城镇化进程的迅速加快，对农保基金拓展筹资渠道、增强筹资能力提出了迫切要求。众所周知，城市化是中国农村地区的必经阶段，将土地补偿划人“新农保”社会统筹基金正是基于这一国情提出来的。城市化进程的必然性和长期性，造就了该基金筹集机制的可行性。同时，前文对其形成机理的详细阐述，预示着该机制将为当前新农保基金账户开辟一项新的资金来源渠道。相信本次基于“新农保”基金筹集机制上的创新探索能给中国的新型农村养老事业注人新鲜血液。
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