公共治理视野下的市场监管边界和监管方式

[摘 要] 市场监管面临监管失灵的窘境，根本的原因在于将市场监管同公共治理对立起来，导致市场监管理念滞后。将公共治理理论引入市场监管领域，就必须调整和重建市场监管的边界，改善市场监管的方式方法，实现市场监管领域的多主体监管、协商式监管、服务式监管和人本化监管。
　　[关键词] 公共治理 市场监管 监管边界 监管方式
　　
　　一、基于现代公共治理视野下的市场监管
　　1.现代公共治理的基本内涵和特征
　　起源于西方的现代公共治理运动，其主要价值取向在于重新审视和调整政府组织与市场和社会的关系，改变政府作为社会惟一权力中心的格局。公共治理理论及其实践活动，不仅反映了20 世纪70 年代以来西方发达国家政治治理和行政管理的新趋势，也反映了发展中国家经济转型和社会超越发展所需要的政治条件,对我国公共事务管理体制的变革和市场监管改革具有重要的理论和现实意义。
　　综观现有的各种公共治理定义，其内涵和基本特征包括：
　　(1)多中心治理。公共治理的主体，不再仅仅是政府和权力机关，而是一个由来自不同领域、不同层级的公私行为体(如个人、组织，公私机构，次国家、国家、超国家,权力机关、非权力机构，社会、市场、国家等)、力量和运动构成的复杂网络结构。公共治理的范围也超越一国治理的范围。
　　(2)治理手段多样化。公共治理的方式，既实行正式的强制管理,又有行为主体之间的民主协商和谈判妥协；既有刚性的制度安排，也有柔性化的非正式的制度安排。
　　(3)治理目标明确。各行为主体在互信、互利、相互依存的基础上进行持续不断的协调谈判，参与合作，求同存异，化解冲突与矛盾，维持社会秩序，在满足各参与行为主体利益的同时，最终实现社会发展和公共利益的最大化。
　　2.市场监管：本质上属于公共治理范畴
　　(1)公共治理视野下政府角色定位。围绕着政府与市场的关系及政府角色的定位，西方发展经济学经历了古典经济学、结构主义、新古典发展经济学、新古典政治经济学等四个阶段，不同阶段对政府与市场关系，以及政府定位都有不同的观点。简要地概括起来，起源于17世纪～18世纪的古典发展经济学主张采取自由放任、反对国家干预的政策措施;二战后发展起来的结构主义发展经济学，强调要政府对经济进行干预;20世纪60年代～70年代期间，以鲍尔、凡纳、哈勃勒尔、舒尔茨等人为代表的新古典发展经济学家反对国家干预，强调实行自由贸易、充分竞争的市场经济；20世纪80年代以后，发展经济学在借鉴新古典经济学和新制度经济学的相关理论和分析方法，形成了新古典政治经济学体系，对政府与市场在经济发展中的作用有了更成熟的认识，纠正了只强调政府力量或市场力量作用的片面性，而是主张发展中国家应该对两者有正确的定位和合理的搭配。
　　西方主流经济学一般是从“市场失灵”去定位政府的角色，“垄断、公共产品、外部效应、不完全信息、不完善市场、经济周期性、失业、通货膨胀和通货紧缩、收入分配不公和非优效品”等因素被认为是导致市场失灵的主要原因。因此，市场失灵是政府干预和实施政府监管的正当理由。新凯恩斯主义的代表人物斯蒂格利茨（Stiglitz，1986）认为，政府拥有市场所不具备的相对优势，正是这些优势使政府能做许多市场不能做的事情。即使存在政府失灵，“政府失灵也不比市场失灵更糟”。马斯格雷夫（Musgrave，1989）也指出，市场机制自身并不足以实现所有的经济职能，离开了政府，市场将无法正常运转。
　　我国学者对政府与市场关系的研究也是以“政府失灵”作为逻辑起点而展开的，试图通过对“政府失灵”的论证，作为推动政府职能改革的理论支撑。国内学者主要观点有：①认识到政府与市场在社会资源的配置中有特定的边界,两者应在特定边界内发挥作用（余立，2004）；政府与市场的特定边界不是一成不变的；政府与市场作用的发挥应体现“凸性组合”与“机制均衡”。②政府与市场的组合模式具有多样性（刘祖云、郭振林，2006）,这种多样性深深地扎根于不同国家的政治、经济与文化背景中，这些模式具有借鉴意义，但不能机械地模仿。③主张构建一个政府与市场共生的模式（徐永贵、后小仙，2004）。④对于政府干预，主张从过度干预转向适度干预，从公共服务的缺少干预转向加强干预。
　　综合中外学者的基本观点，从公共管理的视角来审视政府角色，不外乎这样几点：一是明确政府的职责是“掌舵而非划桨”(Savas,1987)；二是要调整政府与社会的关系，建设“有限政府”和“责任政府”；三是利用市场和社会的力量，推动公共服务社会化，实现从“政府管理”向“公共治理”的转变；四是借鉴私营部门的管理经验和市场化工具，提高公共治理的效率；五是强调顾客导向和流程再造，提高公共服务的质量等。
　　(2)传统理论和思维对“市场监管”的误解。2002年3月5日，朱镕基总理在九届人大五次会议上的《政府工作报告》中指出：“必须进一步解放思想，彻底摆脱传统计划经济的羁绊，切实把政府职能转到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来。”这是我党文件中首次正式提出“市场监管”的概念，也是 论文检测天使-免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一次正式将“市场监管”与其他三项政府职能并列使用。
　　对“市场监管”的种种误解表现如下：
　　①将“市场监管”理解为政府的经济管理职能。宋晶认为，“市场监管职能已成为我国政府管理经济的一种独立的、重要的职能”，市场监管“是政府管理微观经济的职能”。在此基础上，他把“市场监管”划分为综合性的市场监管和专业性的市场监管两大类(宋晶，2001)。这种观点颇具代表性，成为国内学界主流观点。
　　②将市场监管视为工商行政管理部门的职能，等同于“双生资料”市场管理。长期以来，工商行政管理部门将自己视为“市场监管的主管部门”，或认为“市场监管是本部门的主要职能”，其具体任务就是对生产资料和生活资料市场进行管理。到后来，又有人主张以建立“大部门”体制为契机，以工商行政管理部门为基础，建立综合市场监管体制，“监管社会主义统一大市场”。亦有全国人大代表建议，将工商、质监、药监等部门全部撤消，合并成立中华人民共和国国家市场监督管理部，统一监管市场经济秩序 。
　　③将市场监管理解为刚性的制度安排，在实际工作中将它等同于强制执法或权力的单向行使，把市场监管与“经济发展、社会服务、消费者维权”对立起来。结果便是市场监管的失效和市场秩序持续恶化现象的恶性循环。
　　以上几种观点，笔者以为都是对“市场监管”的误解。根本原因，就是将“市场监管”同公共管理、公共治理对立并割裂开来，将市场监管的职能和作用部门化、具体化、利益化，把市场监管理解为某一个或几个行政部门的一种具体的行政行为，而没有从现代公共管理、公共治理的高度和视角去看待市场监管的职能和作用。
　　(3)从公共治理视角看，市场监管本质上是公共事务治理。什么是市场监管？定义不下百种。市场监管的内容、作用范围等，到目前仍没有统一的认识。国内学术界主流观点认为，市场监管是政府管理经济的一种重要职能，它是政府为弥补市场失灵、维护正常的市场秩序，对市场主体及所从事的市场交易和竞争行为进行的监督和管理（肖兴志、宋晶，2006） 。
　　笔者以为，这样的认识过于狭隘。必须从公共管理和公共治理的视角，重新审视市场监管的职能、作用及监管的方式方法。
　　从公共治理的视角看，市场监管本质上是公共事务的治理。什么是公共事务？“公共事务是随着公共问题的出现和解决而产生的关系到国家、集体、个人共同利益的社会性事务，包括公共物品的生产与提供和公共服务的设立与开展两个方面” 。公共事务的主要特点在于公共性，可以从内容和性质两个方面来分析。从内容看，公共事务指的是公共物品和公共服务的生产与提供，即如何组织公共物品的生产、如何提供公共服务？从性质看，公共事务涉及全体人民的利益，它不是私人事务，而是直接体现公共性质。

　　[8]电大学习网.免费论文网[EB/OL]. /d/file/p/2024/0424/fontbr />市场监管所涉及的事务完全符合公共事务的定义，市场监管的行为涉及到全社会公共利益。
　　各级工商行政管理部门是我国行使市场监管职能职责的重要部门之一。国家工商行政管理总局将该行政机关的职能职责概括为15项，实际上可归结为三大类：
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第一类，市场准入监管。包括市场主体登记注册、监管管理及依法发布相关注册基础信息等；
　　第二类，市场竞争监管。指依法规范和维护各类市场经营秩序。监督管理市场交易行为、网络商品交易及有关服务的行为，包括对传销和直销业的监管、不正当竞争行为的监管、经纪人、经纪机构及经纪活动监管等；
　　第三类，市场活动监管。包括食品安全管理、广告管理、合同管理、商标管理、信用管理、消费维权等管理。
　　这三大类监管涉及的都是公共利益和公共事务。因此，我认为，市场监管，本质上属于公共事务的治理，市场监管活动是涉及到公共利益和公共事务的活动，是“市场失灵”条件下或市场机制不起作用的范围内政府和有关部门的监督管理活动。市场监管活动具有公共治理的基本特性：
　　①市场监管活动具有公共品的属性。公共品是指大众共同受益的消费品。它通常具有受益的非相斥性和边际消费成本为零的特性。非相斥性，是指面对同一消费品，一个人的享受不会影响也无法排斥另一个人享受；边际成本为零，是指在一定界限内增加一定数量的消费者享受公共产品的益处，无需增加任何成本。市场监管的实施，保障了社会公平与正义，规范了市场交易秩序，为人民提供良好的公共消费环境和公共消费安全，保障了全体人民的合法消费权利等，使全体人民受益。
　　②市场经营活动、交易行为、竞争行为等具有外部效应。市场经营活动既能满足人们生活的需要，繁荣经济，但同时也会产生巨大的负外部性。如环境恶化、扰乱社会秩序、欺诈、不良商品、过度竞争、不正当竞争、侵害消费者权益等。对这种外部性的治理，市场机制通常会失灵，需要政府或有关部门实施市场监管。
　　③不完善的市场。我国各类商品市场、交易市场很不规范，存在较大的风险。市场监管就是对市场失灵的回应。
　　④信息不对称（不完全信息）。在市场中，生产者和消费者不可能掌握完全信息，不完全信息是市场的常态。这种状况，会加剧市场的风险。
　　因此，市场监管应属于公共管理和服务的范畴。按照王乐夫和陈干全把公共事务划分为“国家公共事务、行政公共事务、社会公共事务和国际公共事务”的分类 ，市场监管的事务应当属于行政公共事务和社会公共事务类别。
　　
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二、公共治理视野下市场监管的边界
　　市场监管边界划分，总的原则是要发挥市场机制的基础性作用，即凡是市场机制能够解决的问题坚决交给市场。政府和有关部门绝不能干预和插手市场经营行为。
　　边界的划分，还应当坚持标准统一、职能归并、界限明晰、着重实效的原则。
　　1.市场监管的垂直边界
　　即按照行政组织功能、体系和架构，市场监管纵向活动的范围。组织中的垂直边界体现为等级制度。等级制度界定了不同地位、权力和权威的下限，各级组织、各个职位都有明确的职责。联结上下级之间的是命令链，以命令自上而下单向传递为特征。如我国省级以下的工商行政管理机关实行垂直管理（下管一级）体制。
　　2.市场监管的水平边界
　　即按照行政组织功能，市场监管活动横向或平面方向上的展开。在任何行政组织内部，都存在职能或功能的水平分工，表现为行政组织内部的各个部门职能的延伸和展开。行政组织内部水平边界模糊，是现阶段制约市场监管效率提高的重要原因。在我国工商管理系统内部各职能部门，就存在对企业（市场）多头检查、重复检查的问题。目前按专业口实行线条管理模式，各自为政，经常出现一种专业执法无法查处另一起违法现象的尴尬局面。
　　3.市场监管的外部边界
　　即不同市场监管主体职能职责划分及相互之间的界限。对任何一个行政组织来讲，外部边界可以理解为组织与公众、社区等外部环境的一层隔膜。在边界以内，组织受制度的约束；在边界以外，组织受交易成本的制约。市场监管的外部边界具有内在的扩张性，这其中，既有市场监管组织的自利倾向，也包括市场监管组织内部制度外部化问题。在我国，不同市场监管主体内部制度外部化、部门利益公共化、外部边界模糊、职能相互交叉等现象较严重，各监管部门对企业(市场)各自收费、各自年检、监管信息相互封闭，“有利的事争着办、无利的事没人管”现象很普遍。
　　4.市场监管的空间边界
　　即市场监管作用的范围和地域。我国市场监管体制是按行政区域划分而建立的，市场监管形成了较严重的条块分割、空间分割、地域分割状况，如各地监管标准不统一、监管方式不尽相同等等。这种状况，如同“铁路警察各管一段”，市场监管的职能被人为割裂，整体职能受到削弱。从全国整体看，这种空间边界的确立、划分和割裂，不符合发展社会主义统一大市场的要求。
　　市场监管边界需要调整和重建。在垂直边界上，要加强垂直机构上下联系（上级机构的指导与下级机构的反馈）；在水平边界上，要明晰监管组织的职能，形成市场监管的合力；在外部边界上，要清理、调整、归并不同主体的职能职责，规范市场监管行政执法权力；在空间边界上，要统一各地区市场监管职能职责和方式方法，加强市场监管协作。
　　三、公共治理视野下市场监管的方式
　　1. 从集权到分权：公共治理主体多元化的趋势要求实现市场监管领域的“多主体监管”
　　政府是公共事务和公共服务供给的主体，但并非所有的公共事务都由政府来提供。传统管理观念认为，市场监管就是政府唯一责任，政府是市场监管的惟一承担者。而在治理机制中，政府不会扮演唯一的公共管理者角色，公共部门不再排斥非公共部门参与治理。现代公共治理强调多元主体治理、多中心治理，从根本上改变了政府对市场监管的垄断甚至独占的做法，通过授权和分权，将第三部门中的非政府组织、非营利组织和公民自主组织等多中心的组织制度安排,引入到公共物品和公共服务的提供与生产之中,使它们与政府组织共同承担起市场监管和社会公共事务管理的责任。
　　因此，现代市场监管需要由政府单一主体向政府、行业、企业、舆论、公众等多元主体的监管体系转变，即建立行政执法、行业自律、舆论监督、群众参与相结合的、四位一体的市场监管体系，发挥多元主体监管市场的整体效能，达到不断提高市场监管的效果。
　　2.从垄断到开放：公共治理过程中权力开放的趋势要求实现市场监管领域的“协商式监管”
　　现代公共治理发展的一个趋势就是权力从垄断走向开放，治理过程本身就是一个公共权力重新配置的过程。在市场监管执法权的分担上，政府与其他公共事务承担主体之间不是统治与被统治的关系，而应该是建立在合理分工基础上的伙伴式的协商关系,与其他社会主体合作，共同分担社会公共事务,在多主体合作的基础上实现有效率的公共事务管理。
　　我国目前市场监管主体众多，监管权力过于分散，这并不是公共权力开放的结果，也不是市场监管改革的方向，而是传统体制所致。因此，在我国当前监管主体众多、职能分散的情况下，要协调工商行政管理、技术监督、商品检验、物价管理、商务管理、证券管理、金融管理等主体的职能职责和执法行为，共同合作监管市场，实行协商式监管。即便是将来过于分散的市场监管执法权适当归并后,为避免各执法主体职能交叉、重复执法，促进市场监管行为统一、规范、高效地开展，更需要实行协商式监管。
　　3.从管制到服务：公共治理服务化本质的要求实现市场监管领域的“服务式监管”
　　现代公共治理采取“顾客导向”，把权力中心主义转变为服务中心主义，实现了从管制到服务的转变。公共权力社会化，公共管理变成为公众服务，服务成为政府公共管理的主题。因此，市场监管方式也需要改革，要在执法过程中体现服务，将服务寓于管理的全过程。市场监管部门不仅仅是执法，还要建立健全重要商品的查询、分析、评估、跟踪、预警等信息服务体系，法律政策支持服务体系，市场管理监督检查体系，市场运行监测体系等，为社会（市场）提供高效、便捷和多样化的服务。努力做到监管与发展、监管与服务、监管与维权、监管与执法的统一, 建立监管者与被监管者和谐融洽的新型关系。
　　4.从法治到善治：公共治理人性化的趋势要求实现市场监管领域的“人本化监管”
　　“善治”就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征就是在于它是政府与公民对社会生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新型的关系，是两者结合的最佳状态。它具有六个特性，即合法性、透明性、责任性、法治、回应、有效。合法性要求市场监管机构最大限度的协调各种公民之间,以及公民与政府之间的利益矛盾，以便市场监管活动取得公民最大限度的同意和认可；透明性要求和公民利益相关的各种市场监管的信息能够及时告知公民；责任性与回应性共同要求运用法律和道义的双重手段，增大市场监管机构的责任；法治则要求将市场监管活动置于法制监督之下；有效性则在于强调政府与公民之间应建立良好合作的关系。善治的基本特性即人性化和以人为本，在市场监管领域要实现人本化的管理。
　　参考文献：
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