浅析平衡计分卡与政府绩效评估

　　【摘要】20世纪80年代以来，政府绩效评估越来越受到公共管理界人士的关注。90年代产生于美国的平衡计分卡首先做为企业绩效评估的一种有效工具，从财务、顾客服务、内部经营过程、学习和成长四个层面对企业的绩效进行了有效的评估，极大地促进了企业的发展。对于政府部门来说，根据自身的特点和实际，将平衡计分卡进行适当的修正，构建出适合于政府绩效评估的框架体系，将会极大地提高政府绩效评估的质量，促进政府绩效评估事业的发展，全面提高政府的执政能力建设。
　　【关键词】平衡计分卡；政府绩效评估；模型

　　诞生于20世纪90年代初的平衡计分卡理论，以其理论的完备性和被应用的广泛性被管理界公认为是本世纪最为全面和科学的管理理论之一。平衡计分卡是由美国哈佛商学院的教授罗伯特.S.卡普兰（Robert.S.Kaplan）和诺兰诺顿研究所的首席执行官戴维.P.普顿（David.P.Norton）共同提出的，是一种绩效评估和管理的工具。自提出以来，普遍应用于西方企业界的绩效评估，并取得了巨大的成功。鉴于平衡计分卡在企业绩效评估中的成功运用，对其作适当的修正与完善，同样适用于非营利事业机关，尤其是政府机关。在政府绩效评估中采用平衡计分卡这一系统，更有利于我国政府贯彻科学发展观及构建和谐社会的伟大实践，提高为社会服务的绩效，全面促进政府执政能力的改进。
       一、平衡计分卡
　　（一）平衡计分卡的提出
　　平衡计分卡（The Balanced Scorecard，BSC），是在美国诺兰诺顿研究所的研究课题“衡量组织的未来绩效”中提出的，此项课题的带头人是美国哈佛商学院的教授罗伯特.S.卡普兰（Robert.S.Kaplan）和诺兰诺顿研究所的首席执行官戴维.P.诺顿（David.P.Norton），他们经过为期一年的研究和讨论，提出了一整套用于企业绩效评估的理论，此理论一改过去企业绩效评估只单纯以财务指标体系为主的评估方法，又加入了完善的非财务指标体系，从而形成了财务与非财务指标体系并驾齐驱的完整绩效评估理论。1992年，卡普兰和诺顿在《哈佛商业评论》杂志上发表了他们的 论文检测天使-免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一篇平衡计分卡的论文《平衡计分卡——绩效驱动指标》，首次提出了平衡计分卡的概念。接着，他们又在《在实践中运用平衡计分卡》和《运用平衡计分卡作为战略管理系统》上对此理论进行了不断的完善，直到 《平衡计分卡：一种革命性的评估和管理系统》和《战略中心型组织》的出版，平衡计分卡已发展为一套十分完备且适用性强的理论。
　　（二）平衡计分卡的一般模型
　　平衡计分卡是从企业发展的战略出发，将企业及其内部各部门的任务和决策转化为多样的、相互联系的目标，然后再把目标分解成由财务状况、顾客服务、内部经营过程、学习和成长在内的多项指标组成的多元素绩效评估系统。（如图1所示）。
　　1．财务方面。企业作为营利性机构，财务方面的指标是用来衡量企业的战略是否为改善最终的经营成果作出贡献的，是其他三个方面的出发点和落脚点，企业在顾客服务方面，内部经营过程方面，学习和成长方面所进行的一系列的努力都是为了增加企业利润，实现财务目标。这一方面的目标是为了解决“股东如何看待我们”这一问题的，具体指标由企业利润、投资回报率、销售增长率和经济增加值（EVA）等。
　　2．顾客服务方面。随着市场竞争的日益加剧，争得顾客即是争得了市场份额。顾客服务方面的具体指标设置有顾客满意度，获取新顾客的能力、挽留老客户的能力、顾客的获利能力以及市场份额等，是为了解决“顾客如何看待我们”这一类问题的。
　　3．内部经营过程方面。所谓内部经营过程，就是企业制造并销售产品以及最后提供售后服务满足顾客需求的一系列活动。在这一流程中，企业应善于发现自己的优势或不足，抓住那些对顾客满意度影响较大的组织或业务流程，强化优势，弥补不足，建立起高效率和高质量的组织和流程，以契合顾客对企业的要求，

      设置包括三个方面：创新指标，从新产品研究开发成功率、新产品开发所用时间、比其他企业率先推出新产品的比例等方面来衡量；运营指标，对此方面企业一改过去单纯以成本为主的衡量方法，将衡量指标扩展为三个，即时间、质量、成本。时间的具体衡量指标为产品生产时间和经营周转时间，质量侧重于产品的合格率、次品率以及返工率等，成本则从生产产品和提供服务所耗费的时间和原材料、劳力等指标方面进行衡量；售后服务指标，这主要是衡量企业售出产品或服务后，给顾客提供服务的质量，主要衡量指标有企业对产品故障的反应时间和处理时间、售后服务的一次成功率等。这一方面解决的是“我们的优势是什么”这一类问题。
　　4．学习和成长方面。为了弥补企业现有的生产能力与达到企业目标所要求的生产能力之间的差距，企业要不断地学习，以改善内部经营，为实现长期目标提供保障。企业的学习和成长主要体现在人才、信息系统和组织程序三个方面。人才方面的衡量指标主要是员工满意度、稳定性等；信息系统方面则要求信息传达要及时、准确、有价值等；在组织程序方面，衡量指标为员工所提建议的数量、所采纳建议的数量、个人和部门之间的协作程度等。平衡计分卡运用这些指标，就能够对企业的长期发展能力或创造未来价值的能力加以系统的评估，这方面解决的是“我们是否能继续提高并创造价值”这一类问题。
　　平衡计分卡以发展战略和长远目标为核心，将企业发展战略和长远目标分解为对企业长远发展有重要意义的四个方面，克服了传统的单纯基于财务指标评估体系的缺陷。在这四个方面中，财务评价是最终目的，顾客评价是关键，内部经营过程是重点，学习与成长评价是核心。
　　
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二、平衡计分卡在政府绩效评估中的运用
　　随着经济全球化和知识经济的到来，各国都在进行着一场影响深远的重塑政府改革，而对政府绩效的关注则成为这场改革中的关键之处。如何更有效地对政府绩效进行评估成为了各国政府急需解决的难题，鉴于平衡计分卡在企业绩效评估中的成功运用，结合政府部门自身的实际和特点，将其进行必要的修正和整合，创建一套平衡计分卡式政府绩效评估模型，将会极大地提高政府绩效评估的质量，促进政府绩效评估事业的发展。
　　（一）平衡计分卡自身的特点，决定了其可以作为政府绩效评估的工具
　   1．平衡计分卡关注“平衡”，与政府的业绩评估理念相契合。平衡计分卡基于“平衡”的理念，对于企业绩效的衡量并不局限在财务指标上，又加入了非财务指标体系，更加注重了企业在未来的发展能力。政府绩效评估在科学发展观和正确政绩观的指导下，也关注“平衡”，即短期政绩与长远政绩，发展与稳定等之间的平衡。两者评估理念的契合，决定了可以将平衡计分卡引入到政府绩效评估中。
　　2．平衡计分卡将战略目标转化为绩效评估指标，有利于促进政府绩效评估。平衡计分卡将总战略目标分解为四个方面的衡量指标，每个衡量指标又分别包括不同的具体指标，在战略实施中通过对具体指标的控制与衡量，以促使组织绩效的提高。政府部门可以采纳这种方法，在战略制定和实施的同时进行绩效评估，既有利于政府绩效评估的顺利进行，又有利于政府进行战略管理。
　　3．平衡计分卡定量为主、定性为辅、两者结合的评估途径，迎合了政府的绩效评估方法。平衡计分卡在财务方面进行定量的评估，在非财务指标方面则定性与定量相结合，使评估过程变得既清晰又较易操作。政府部门绩效评估是定性评估与定量评估的综合运用，将此科学算法引入到政府部门，给政府提供一种定量分析的途径，将极大地促进政府评估事业的发展。

　　[8]电大学习网.免费论文网[EB/OL]. /d/file/p/2024/0424/fontbr />　　（二）政府绩效评估平衡计分卡模型
　　将适用于企业的绩效评估工具平衡计分卡进行必要的修正，根据政府部门的内在属性和自身绩效评估的特殊要求来构建科学的政府绩效评估模型，可帮助政府建立一个全新的绩效评估系统。此模型也包括四个层面：
　　1．财务方面。企业所采用的指标是为其盈利服务的，而政府作为非盈利性组织，可以将指标设置成政府成本，包括非财务指标和财务指标。非财务指标为政治成本，即政府如何提供高质量的公共产品来满足群众即顾客日益增长的需求，以此来获得群众对政府的支持和信任，支持率高，信任度广，就说明政府以较少的成本获得了较大的收益。财务指标为经济成本，即政府的行政行为所消耗的一切经济支出。政府应该以最低的成本或最高的效率来为群众提供高质量的服务，以此来达到“节流”的目的。主要衡量指标有行政成本降低率、预算节约率等。
　　2．顾客方面。政府的顾客分为两部分，即政府所服务的公众和与政府有业务往来的个人或组织。对政府所服务的公众而言，政府应尽量满足他们的需求，改善他们的生活环境，提高他们的生活水平，充实他们的物质和精神生活，以此来获取公众对政府的满意。主要衡量指标有公众需求满意度、对政府的支持率、公共安全感等。与政府有业务往来的个人和组织包括各类投资者和企业，他们的投资对当地的发展起着积极的推动作用。加强与投资者和企业的长期合作，可以为政府争取到更多的资金支持，从而确保政府各项行政事务的有效开展。所以政府必须通过“顾客”的反馈信息来了解外部环境的动态因素和发展情况，了解外部环境对政府行为的要求，从质量、服务、成本三方面关注顾客的需求和满意度。相应的指标设置有客户满意度、客户印象、新客户需求、客户盈利能力和合同履行的准时率等。
　　3．内部流程方面。改善政府的内部流程必能提高政府所提供的产品和服务质量，高质量的产品和服务才能最大限度地满足公众的需求，增加公众对政府的满意度和信任度，因此，政府的内部流程是建立在关注客户满意度和政府财务目标完成基础上的具有重大影响力的流程。政府的内部流程既包括那些能满足顾客需求并最终实现使命的流程，又包括政府的内部管理流程。政府可从公众中广泛搜集信息和反馈意见，并结合本地区的实际情况，制定出能够吸引顾客，满足顾客需求的政策，同时根据内、外环境的变化而不断调整，在不断的创新中为顾客谋福利。政府的内部流程衡量指标同企业一样，也包括三个方面，即创新指标、运营指标与售后服务指标。创新指标的具体设置为新政策推出率、新政策取得效果率等，运营指标可以从政策酝酿和实施所用时间、政策推行成功率和失败率、政策实施所消耗的人力和物力等方面进行衡量，售后服务指标的具体设置则为公众上访率、对公众上访的反应时间和处理时间等。
　　4．学习和成长方面。我国政府肩负着贯彻科学发展观和构建和谐社会的重任，所以政府必须加强学习能力和提高应对变化的能力，以提高自己的执政能力。从人员方面看，政府要不断地加强对成员的培训，同时以一些激励性措施来调动成员的积极性与创新性，从而为企业发展不断注入新的活力，具体指标为成员培训率、人均培训时间、成员满意度、成员的稳定性与创新性等；在信息方面，政府不但要及时地从其所服务的公众中了解信息，同时还要在内部人员中互相沟通，从信息交流中不断学习与成长；在政府组织程序方面，政府要时刻听取成员意见，对于有价值的意见要予以采纳，以及时地弥补组织程序所存在的不足。根据设置的四个方面的衡量指标，我们可以设计出基于平衡计分卡的政府绩效评估模型。
      三、在政府绩效评估中需要注意的问题
　　平衡计分卡自问世以来，就被国外大部分知名企业所采用并取得了巨大的成功。但将其进行修正和整合运用于政府绩效评估中的例子并不是很多，只是在西方少数国家政府中有所运用，尤其在我国还尚未开展。如今在谋求可持续发展和建立和谐社会的形势要求下，我国更应快速提高政府工作绩效，加快政府执政能力的建设。所以我国政府绩效评估应考虑引进平衡计分卡这一工具。在参考企业以及国外政府部门在平衡计分卡应用上的一些经验的同时，还应该考虑到将平衡计分卡引入到政府绩效评估中需要注意的问题。
　　（一）不能照搬企业的具体模式，应当根据政府部门的特点，对其进行必要的修正与整合
　　平衡计分卡最初是在企业中推广应用的，已经形成了较为完善的模型结构，各种衡量指标的设置都是基于企业的赢利性这一根本属性的，而政府作为非营利组织，其根本目标与企业的截然不同，所以应当根据政府部门的属性特点，来设置各个层面的衡量指标。
　　（二）各地区一定要根据自身实际与特点来引入平衡计分卡
　　要通过详细的调查，收集政府工作的各种相关信息资料，对政府工作的内外部环境和条件以及现状进行全面而深入的分析，掌握本地区政治、经济、文化发展的具体而充实的情况，明确本地区现有的发展水平、所处的发展阶段以及所具备的发展条件。只有在此基础上，才能进一步设计出适合本地区发展的政府战略规划、战略目标以及绩效评估指标体系等。
　　（三）根据政府内外环境变化以及不同的发展阶段，适时地调整平衡计分卡
　　政府平衡计分卡确立以后并不是一成不变的，在实际的实施过程中，可能会出现与政府的内外环境或不同的发展阶段不太适应的情况，这时政府要及时地做出反应并对其进行必要的修正和调整。
　　（四）政府要努力塑造一种利于平衡计分卡实施的组织文化
　　在政府中引入平衡计分卡，将建立全新的公务人员评价标准，新型的评估方法冲击着以往的旧体制，要求政府要建立一种新型的组织文化来适应这种变化。对政府人员学习的强调、对顾客指标的重视以及对组织流程的重新设计，都是政府新型文化的努力方向。在塑造新型组织文化的过程中，政府应明确界定自己的顾客群体，倡导“顾客导向”与积极回应顾客多样化服务需求的理念；应注重团队合作与人员学习，使各部门互通有无，加强合作，彼此学习，同时尽量为公务人员建立各种有利于其学习和发展的条件。
　　（五）在绩效评估中应注意引入人员激励机制
　　政府要时刻采用激励性措施，以促使个人提高自身的知识水平和能力建设，不断学习、不断创新，以更大的热情投入到工作中，提高政府工作绩效。
　　四、结论
      新时期党和政府提出了可持续发展和建设和谐社会的新要求，我国政府更应积极尝试利用平衡计分卡理论来建立更为有效的政府绩效评估机制，以提升我国各级政府的治理能力。在引入平衡计分卡的过程中，我国政府要细心学习此体系中的“平衡”理念，在技术层面上更要积极主动地学习新的评估技术，在科学发展观和正确政绩观的指导下，建立合理、完善的平衡计分卡式政府绩效评估体系，以促进政府执政能力的提高，加快和谐社会的构建步伐。

参考文献
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