重庆市PPP项目新型监管体系研究

提要在重庆市公共事业市场化改革的过程中，各种新型的公私合作方式不断冲击着传统的政府监管制度。本文在分析现行监管体制缺陷的基础上，探索性地提出构建以独立监管机构和社会监管体系为核心的新型监管体系，并以城市供水为例，研究新型监管体系下PPP项目的监管流程。
　　关键词：PPP；独立监管机构；社会监管

　　重庆市经过多年的公共事业市场化改革，公共产品的供给已从国有企业垄断，进入了逐步引入公私合作提供的阶段，但政府对这一领域的监管一直沿用着传统管理国企的机制，直接利用行政措施来进行管理，以致造成多重监管、效率低下等多种影响公私合作健康发展的现象。因此，必须对监管制度进行创新，利用新型的监管手段来解决现行监管中存在的问题，通过建立新型公共项目监管体系以确保监管的有效实施。首先，我们来分析重庆现行监管体系的缺陷。
　　一、重庆市政府监管体系现状及存在的问题
　　（一）重庆市政府监管体系现状。在现有监管体系中，发改委是监管的源头，主要对项目进行立项审批、价格监管以及确定特许经营方式和选择特许经营者，公用事业管理局或市政管理委员会主要对监管立法、执法以及服务质量标准的制定与监督，建设主管部门负责对项目招投标和建设过程进行监管，行业主管部门负责技术标准的制定、特许经营权的授予及对服务质量进行监管，环保部门、安全监督部门、物价部门对各自负责的部分有监管的义务。
　　（二）该监管体系的不足
　　1、政府监管部门的职责边界界定不清晰，监管效率低下。这使得在工作中，各监管部门因某些监管行为无利益可图而出现互相推诿的情况，导致监管效率低下，不能做到有效监管，并且使企业或项目公司负担加大，逐步丧失投资信心。
　　2、监管队伍整体素质不高。公共项目这一概念所涵盖的领域很广，从能源、水利到交通、医疗，覆盖了社会公众生活所必需的大部分行业，由于各行业在技术经济上均有各有的特点，需要监管者既要精通法律法规，又要懂得投资、项目管理及公共管理等各项知识。但是，目前监管的队伍延续自旧的监管体制，没有经过系统培训，技术、经济、管理等知识均十分缺乏，无法在项目运行中对质量、价格等内容进行预见性的监管。
　　3、社会监管体系形同虚设。在实际监管工作中，缺乏公众参与，消费者的心声无法传达。即使有听证制度，也由于社会监督中成员的构成不合理、消费者代表确定方法不科学、政府在听证过程中的强势言论等，使得听证制度流于形式，无法理想地发挥其作用。
　　4、政策法规体系尚未完善。重庆市处于公共事业市场化的初级阶段，旧体制的影响很深，当进行市场化后，随着公共项目公私合作的发展，针对私营投资方的监管制度还没有建立，形成了先改革后立法的局面，监管过程中各监管部门仅凭主观经验进行监管，缺乏监管的法律依据。
　　要解决以上这些问题，必须建立新型的监管体系，从制度上消除问题的根源。那么，这个体系应该怎么建立，它建立的理论依据是什么呢，要回答这些问题，我们先从基础理论入手，探究该体系设计的理论依据。
　　
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二、PPP项目新型监管体系设计思路
　　（一）监管机构设计思路。依据公共利益理论，市场机制自身存在着失灵和无效性，公共事业因为其外部性，如果任由自由市场机制作用，必将损害社会公众利益。政府是公众的代表，并有着强大的权利，因此，政府应该作为监管的主导力量，对公共事业公私合作进行全面监管，保障公共利益。所以，我们在构建管制体系时，必须把监管的权利分配更倾向于政府。
　　在监管体系的设计中，首先要解决的便是机构设置的问题。笔者通过总结国外发达国家的成功经验得出，机构的设置必须满足以下关键要素，才能更好地实现其监管的职能。
　　1、公平。以公平的原则来协调各利益相关者之间的利益冲突。
　　2、专业化。应构建专业化的监管队伍和标准化的程序操作以提高监管效率和减少监管机构和被监管企业之间的信息不对称。
　　3、独立。监管机构必须有相当程度上的独立性，独立于该行业的企业，负责政策的贯彻执行。
　　（二）监管制度设计思路。依据政府监管俘虏理论，企业利益集团对政府监管主体的影响远大于公众利益集团，由于政府监管主体也是“经济人”，有追逐私利的潜在动机，导致政府监管最终被企业利益集团所左右。这即是政府监管俘虏理论，它为引入社会监管，完善监管体系提供了理论依据。所以，在监管制度的设计中应包含以下要素：
　　1、公正、透明。监管的内容、过程和结果必须公开，让消费者享有更多的知情权，同时对于监管的行为也是一种约束。
　　2、一致性。监管的内容和程序一旦确定，就要保持其连续性和一致性，以使得被监管者可以在稳定的监管制度下制定长期的经营策略。
　　3、监管行为的监管。应该对监管者的行为进行严格的程序要求、信息公开以及引入司法审查，以保证监管者不滥用监管权利。
　　三、重庆市PPP项目新型监管体系构建研究
　　（一）监管主体的设想。监管主体由四个部分构成：①政府监管部门；②专业性独立监管机构；③社会监管力量；④司法监管。我们来讨论四个部分的组成和各自的职责：
　　1、划清政府行政监管部门的监管边界，明确监管范围。发改委、建委、市政管理局、财政局、审计局等行政部门在现行监管体系中扮演着非常重要的角色，但也暴露出不少问题，所以，我们在设计中要对其监管边界进行明确划分。政府行政监管更重要的是加强法规、政策和技术规范的管理，重点应放在PPP项目的市场规则的公平、公开和公正的竞争协调，维护公共项目公私合作的政策环境上。发改委是公共项目发起市场的重要监管主体，城乡建委是公共项目建设市场重要的监管主体，财政和审计则是政府投资资金的监管主体。政府应协调各行政监管主体的行为，保证监管效率的实现。

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　　2、可设立综合性独立监管机构。由于PPP项目公私合作涉及政府公共项目管理体制及运行机制的创新与改革，依据公共管理体制集约管理、提高公共项目管理效率出发，可创新新型的监管机构。借鉴香港模式，由市政府成立独立于传统行政监管部门的公共事业监管局（笔者暂定名），属于政府监管机构。局长由市政府提名，由市人大投票选举，尽量选择党外人士。局内下属各行业监管办公室，工作人员由各公共事业部门抽调技术骨干以及由社会知名技术、经济、法律等专家组成。该局拥有的权限包括准立法权和行政权，它能够在市政府授权下制定各项监管的规章制度，并有权执行各项规章制度，还可以对传统行政监管部门的监管行为是否合理进行监督。
　　3、设立社会监管体系。社会监管体系的建立，对于PPP项目模式是非常重要的，它不但体现了公众参与的公平、公正性，更是公共项目监管机制良性发展和构建和谐社会的必然需要。社会监管体系的建立主要由以下两部分组成：
　　（1）建立公众投诉及建议平台。公共事业的受众群体十分庞大，远大于一般商品的交易，但是消费者对于普通商品交易和使用中所出现的问题，可以在消协处投诉以保护其利益，而公共产品和服务却没有这样的平台，使得消费者得不到应有的保护。笔者认为，应借鉴国外发达国家的做法，并结合重庆市特点，创新式地建立这样的平台。该平台由两部分构成： 论文检测天使-免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一，成立专业组织。在消协中成立一个专门的公共事业投诉建议部门，由经济、法律方面的人员任职，并使用独立的举报电话；第二，建立网络投诉平台。在重庆市公共事业监管局的网站上（需要向公众进行告知）或者主流网络媒体（如华龙网、大渝网等）的网页上建立投诉及建议平台。通过这些平台的建立，公共服务中一些影响范围小的不足之处可以及时地调整，而影响较大的缺陷需要进行法规、制度改变的，则进行听证。
2）健全听证会制度。现阶段重庆普遍实行的听证会制度有不少缺陷。首先，大部分听证会人员由政府主管部门指定，缺乏广泛代表性；其二，听证会大多不够公开，大多公众并不知情；其三，一个决议的听证会只开一次就早早定出结果，并非多次讨论，博采众长。所以，要健全听证会制度首先就是要建立听证人员甄选制度，公正广泛地选取听证成员；其次，听证的主要议题应在媒体上公示，并开放实时网络讨论，经由听证现场的媒体工作人员实时向听证主持方通告，真正做到公众参与。
　　4、司法监管。司法监管的设立主要是对独立监管机构监管行为的合法性进行审查，并裁决独立监管机构与被监管对象之间的重大分歧。被监管企业如果不同意独立监管机构的决议，有权向法院上诉，由法院进行裁决。
　　（二）监管体系及监管流程设计。根据上述分析以及重庆市城市供水PPP项目的运行特点，重庆市PPP项目监管体系及监管流程设计如下：
　　1、项目规划立项阶段。在“重庆模式”（对重庆市成立八大投资集团垄断公共项目经营的模式的简称）中，城市供水项目的发起人可以是市政管理局、市发改委还可以是重庆水务集团。发改委负责对项目的可研方案、合作方式以及合作者进行行政审查，财政局负责对项目的资金使用计划进行审查，国土局、环保局等对项目的各项条件是否符合标准进行审查。公共事业监管局全程监督，对合作者准入条件、协议内容等进行监管，并向发改委、财政局等部门提供专业建议，项目通过审查后，向私营企业方授予特许经营权，并把项目基本信息公示，之后进入建设阶段。
　　2、项目建设阶段。项目招投标由市建委进行初审，公共事业监管局终审，项目的设计方案由市政管理局、水务集团和财政局审查，建设过程由建委监管，资金的使用由审计局审查，公共事业监管局对招投标及建设过程实施全面监管，对行政监管部门的行为进行监督，并对相关信息进行公示。
　　3、项目运营阶段。重庆公共事业监督局对产品和服务的质量、价格以及企业市场行为进行全面监管，审计局负责对企业提供的成本信息进行审查，重庆水务集团作为政府企业，虽无监管职能，但政府应赋予其供水质量义务监督的责任。公众对自来水供水服务的各种意见可以在公共事业监管局网站进行投诉和提出建议，监督局对反映比较集中的问题进行整理，制定相应的规章制度并进行听证讨论，不断完善监管。
　　4、推出移交阶段。重庆公共事业监督局负责对合作企业按协议内容应该提交的各种资料进行完整性监管，对项目进行临时接管，并重新开始新合作者的选择。审计局与国资委对移交资产进行审查，查看是否有国有资产流失的情况。公共事业监管局还要对移交的条件和程序是否合法进行监管，对项目进行后评价并将评价结果予以公示。
　　四、结束语
　　总之，新型监管体系的建立，使多年以来政府监管部门多重监管、权责不明、效率低下等问题由更具专业性的独立监管机构和社会监管力量共同监管得以逐步解决。它更加注重公平与效率，是公共事业市场化改革中的创新制度设计。

　　主要参考文献：
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