关于我国市领导县体制改革的探索与思考

　  摘 要：我国市领导县体制的发展历经曲折反复，从20多年的实践看，市领导县体制的功过得失不能一概而论，决定试行这一体制的初衷是正确的，也与当时的计划经济体制基本相适应，在一定时期、特定区域发挥了积极作用。但进入历史新时期，随着我国社会主义市场经济的逐步建立和完善，这一体制导致行政层级多，行政效率低，不利于县乡经济发展等诸多弊端，已成为了经济发展和行政管理改革的一大制度性障碍。本文从实际出发，对市领导县体制有关问题进行了分析和探讨。
　　关键词：市领导县体制 行政壁垒 层级设置 市县分治
　　
　　一、当前我国市领导县体制的现状与问题
　　所谓市领导县体制，就是由地级市以上的市政府领导周围县级政府的管理体制。它规范了我国直辖市、副省级市、地级市政府与其所管辖的县、县级市的中共党委以及国家机构之间的上下级关系，是我国的行政管理体制在城市中的延伸，也是我国市政体制的重要组成部分。
　　目前，我国实行市领导县的类型，主要有以下四种形式：（1）地市合并型。即将原来具有相当经济实力的省辖地级市与原地区行政公署合并，实行市领导县。（2）划县入市型。即把附近地区一定数量的县划给地级市领导。如长沙、武汉、合肥等市原来不领导县，从周围的县划出若干个归其管辖。（3）撤地设市型。即该地区原来没有市，在将地区行政公署撤销的同时，将某个县升格为地级市，或者在行署机关的基础上组建地级市，并由新建的地级市领导周围的县。（4）升市领导县型。即把县级市升为地级市，再把附近地区行署管辖的县中的若干个，划给地级市领导。
　　
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二、当前我国市领导县体制的现状与问题
　　我国中央政府在上个世纪80年代初，面对改革开放初期，条块经济分割、城乡差距拉大，严重制约了商品经济发展的局面，决定在全国范围内试行市领导县体制，希望通过把中心城市变成商品交换中心，发挥中心城市的优势，以此带动整个区域的经济发展。
　　从当时情况看，中央政府的出发点和思路无疑是正确的，它与当时的计划经济体制基本适应，在一定时期、在某些特定的区域内也发挥了相当积极的作用．
　　因为在传统的计划经济体制下，物资流动基本以计划调拨为主，行政体系之间的各种联系主要发生于上下级的行政区域之间，城市的中心作用局限在纵向系统内，市领导县体制将原来处于相对割裂状态的城市(市)和农村(县)统一在了一个行政区域内，有利于城市政府统一规划和组织整个区域的生产和流通，有利于打破计划经济体制下城市与县域的行政壁垒和二元经济结构，有利于发挥城市的经济中心和辐射功能。有利于解决省领导县存在的管理幅度过大的问题，所以中央提出通过试行市领导县体制来带动周围郊县的经济发展实现城乡的协调运行，这一体制设计的初衷无疑是好的。
　　而且从实践层面看，试行市领导县体制，在部分地市并存的地方对于解决城乡分割、地市之间相互制约的问题起到了积极作用，个别地方通过地市合并大大减少了地级行政区的数量，如江苏省在1983年的时候就将7个地区、7个地级市合并成为了11个地级市，一定程度上大大减少了上级政府的管理幅度。
　　但不可否认，在经济、政治体制改革不断深入、构建服务型政府的职能理念不断深化、市场经济在资源配置中发挥主导性地位日益稳固及大力发展县域经济的今天,市领导县体制产生出的矛盾和问题越来越多，他所带来的消极影响确实在逐渐增加。综合来看，市领导县体制的问题和弊端集中体现在：
　　(1)增加了管理层次，降低了管理效率，提高了管理成本，不利于市、县积极性的发挥。地级市管理层次由虚到实，使县级政府不少权限上收，县级政府被统的过死，自主权大大减少，严重影响了其行政效率和政策执行力，不利于发挥上下两级政府积极性。
　　我国当前的地方行政建制实行省—市--县--乡四级制，是世界上地方行政层级设置最多的国家。甚至西部有些少数边远山区，在县与乡镇之间还设有县的派出机构——区公所，东中部地区的一些乡镇则在乡镇与村之间设置了管理区或办事处，形成五个管理层。而国外大多数国家的地方行政体制实行两级制，即省（或译为郡、州）→县，县以下为地方自治组织。我国的四级制和五级制，管理层次明显太多。管理层次越多，管理成本越高，而管理效率却越低。所以市领导县体制导致部门林立、机构臃肿、人浮于事、公务人员急剧增加的现象，无形中加大了管理成本和社会负担，不利于提高管理效益和降低管理成本。而且在市领导县体制下，过分倚重行政力量还容易导致资源配置效益的降低。
　　（2）不公平竞争加剧了市县的经济利益矛盾，市县争利问题突出。市领导县体制在实际运行中经常存在着城区侵占县域和农村利益的现象。
　　在市领导县体制下，城市工业发展到一定水平后，并没有自觉地将资本和技术反哺给农业，而是投向了城市的基础设施和第三产业，以满足城市的高档消费和生活需要，或将工业资本转变为金融资本以谋取更多的利润。这样一来，城乡差距不但没有缩小，反而进一步拉大了。而且市县财政体制相对独立，市与县是两个相对独立的发展主体，行政管理的上下级关系和经济发展的竞争关系难免滋生矛盾。
　　再次，当前市领导县体制主要是为市区服务的，地级市的工作重心主要放在市区、郊区和开发区，对所辖县的县城建设和经济发展不够关注。很多城市常通过行政手段将截留的审批指标、财政资金、工程项目给市区，为了市区发展而损害所辖县利益，导致所谓的“市压县”、“市卡县”、“市挤县”或“市刮县”等现象非常突出。
　　当然另一方面我们也要看到，随着发达地区县级市经济实力的不断增强，它也会要求扩大城市规模和更新基础设施，而地级市为维护自身的经济利益和行政地位常常会对此要求进行压制，无疑也会导致两者之间的行政掣肘和利益矛盾的加剧。
　　（3）地级市对县域经济的辐射能力有限。有些地级市的经济实力不够雄厚，难以带动周边县域经济发展和促进城乡一体化。
　　有些城市管辖县的数量多、人口多、面积大，市对县的发展带不动，对县的经济社会发展难以有大的倾斜、扶持和援助，相反甚至要依靠县的“贡献”来投入市区建设，因而在财税分成、基建投资、开辟新的生产项目等方面，市里常常优先考虑市区，甚至每年还要县里上交一定数量的市政建设经费，用于市政府所在地的中心城市建设。这样不仅没有起到带动作用反而增加县城经济负担。像我国中西部地区的许多地级市，自身的经济实力和发展潜力本身就不强，即使在经济发达的东南沿海地区，辐射和带动作用也不是很明显。
　　市的辐射能力是有限度的，市对县域经济的辐射效果与市领导县的数量多少密切相关，超出限度就容易产生矛盾。现实中，因为经济实力强的市多分布在经济发达的东部地区，这里城市密集、数量众多，周边需要领导的县数量较少，甚至无县可“领”。而经济不发达的中西部地区，中心城市数量少、功能差、辐射能力弱，但周边比较贫困落后的县却很多。这样就出现了所谓的“大马拉小车”与“小马拉大车”的问题。
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　　（4）城乡合治不利于提高农村公共产品的供给效率。城市和农村是两种不同的地方治理区域，在人口结构和流动性、生产要素、产业结构、社会组织结构等方面，都有着极大的差异性。市领导县体制不利于针对城乡的各自特点进行分类管理。在市领导县体制下，城市政府必须处理许多自身并不熟悉的农业和农村事务。结果是，市政府优先提供城市公共产品和服务，而对农村公共产品和服务的供给滞后。

　　(5)不利于完善市场经济体制。“市”和“县”是两种不同的经济体系，各自的经济发展原则不同，用工业理念抓农业生产，通过行政手段将农民变成市民，不符合城乡各自的发展规律。只有市县分治，使两者处在相对平等的地位上，才能真正谈得上城乡协调发展。
　　（6）市领导县体制缺乏宪法依据，容易导致城乡统计混乱。我国《宪法》规定，地方行政区域划分为省（自治区、直辖市）--县--乡（镇）三级。《宪法》只对直辖市和较大的市管辖县有所规定，而一般的地级市管县，则法律依据不足。目前，许多城市的所谓“市民”仍在从事从业活动，这与城市的概念和功能不符，也会造成城乡统计和比较研究的混乱局面。
　　三、我国市领导县体制改革的路径选择及对策建议
　　改革市领导县体制对于提高效率、精简机构具有看得见、摸得着的重大现实意义，对整个国家的经济发展和长治久安具有深远的历史意义。市领导县体制只是一种过渡性的行政体制，因为城市对农村的经济辐射和带动作用，并不必然要求城市政府在行政上对农村实行全面领导。城乡分治、市县分治，这是发达国家地方治理的基本发展规律。
　　在吸收借鉴国外地方治理经验的基础上我国改革市领导县体制的基本思路是，逐步把地级市的行政和经济管理权进行上收下放，逐渐实现城乡分治、市县分治，即地级市政府只管城市和郊区，县改由省政府直接领导。在这一体制安排下，市和县在法律上处于平等地位，没有领导与被领导关系。一方面对中心城市有解脱作用，不再需要把大量精力用在农村区域管理上；对县域经济和社会发展有松绑的作用，县级政府将拥有更大的自主权。
　　市场经济体制下的城乡分治，不同于计划经济体制下的城乡分治。传统体制下的城乡分治不允许人口和职业的自由流动，实行严格的身份制度和户籍管制。而市场经济体制下，在拆除户籍管制及相关福利壁垒之后，城乡人口可以自由流动，人们有权自由选择职业和居住地域。
　　地方政府的使命在于执行地方公共意志，行使地方公共权力，制定地方公共政策，管理地方公共事务，提供地方公共产品和服务，满足本地居民的公共需求。实行市县分治以后，市政府专门负责城区和近郊的治理，县直接掌握着县域公共事务管理权，专门负责农村区域的治理，把握着地方经济和社会发展自主权。两者居于平等的行政地位，有利于城乡发挥各自的优势，有利于区域治理的和谐发展。
　　我国地方行政层级将从四级减为三级，即实行省---县（市）---乡三级。它有利于减少行政成本，节约公共财政支出，优化地方行政管理体制，理顺地方政府间关系。
　　当然，随着市域经济的集聚发展和城市规模的不断扩大，一些大都市也可以兼并周围的县，将其变为“市”管理的“区”。同时，有些县随着经济发展和城镇化水平的提高也可以“撤县设市”；一些经济和人口规模较大的建制镇，随着基础设施和城市功能的不断完善，也可以升格为“县级市”。
　　地级市不领导县但还要领导市辖区，所以取消市领导县体制不等于撤消地级市。市辖区作为市的二级行政区划建制不可能由省直接领导，只能由市领导。
　　与此同时也需要相应改革一些单项管理体制，如司法体制、金融体制等。就司法体制而言，在撤消地级管理层后，为解决两级终审制的问题，可以在省高级法院、省检察院之下设立派出机构，负责几个县（市）的案件复审复查工作。另外，国外一些国家的巡回法厅制也有可取之处。
　　改革市领导县体制面临的更重要问题是，如何安排和消化地级市党政机构中的大量干部。可行的思路是，现行“市”的行政级别可以暂时保持不变，原地级市可继续保留行政级别，虽然在法律上与县平行，但在职能、职权、机构、编制、干部待遇等方面应与县有所不同，这样可以避免因体制改革引起个人利益的重大变化，有利于体制改革过程中的稳定，更主要的是有利于中心城市的发展。
　　改革市领导县体制，需要对现行行政区划进行重大调整，涉及政治、经济、行政管理等多个方面，应坚持全面规划、积极稳妥、稳步推进的工作原则。鉴于市领导县体制改革涉及面广，可以先行试点，根据试点发现的问题完善方案，取得一定经验以后在全面推广。
　　
　　参考文献：
　　[1]杨宏山.市政管理学[M].北京：中国人民大学出版社，2009（4）
　　[2]赵世磊，李卷.中国实行省直管县的可行性分析．理论与当代．2007（8）
　　[3]谢庆魁、杨宏山.对我国地方行政层级设置的思考.红旗文稿.2008（4）

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