摘要:宏观服务型绩效审计模式是浙江绩效审计实践和理论的重要创新成果。本文探讨服务型政府与宏观服务型绩效审计之间的关系,指出宏观服务型绩效审计的精神实质及其指导意义,最后,概括总结浙江绩效审计的先进性表现在两个方面,一是理论先进性,二是实践先进性。
关键词:宏观服务型;绩效审计;先进性
随着我国经济社会的不断发展,大力开展绩效审计已经成为各级审计机关的共识。虽然各级审计机关对绩效审计进行了积极的探索,但我国绩效审计发展仍然处于起步阶段,理论研究尚未突破、实践经验不足是我国绩效审计的现状。
现代审计发展的规律表明,人均GDP3000-5000美元的发展阶段是审计转型的战略机遇期。目前浙江人均GDP达到了5000美元,并且在2005年人均就已经突破了3000美元,正是处于审计工作的转型期。为此,浙江省审计厅及时提出由传统审计向现代审计转型的思路,开始探索宏观服务型绩效审计模式。
1服务型政府与宏观服务型绩效审计之间的关系
美国行政学家B·盖伊·彼得斯所指出:“政府行政体制改革是一个持续不断的过程,而且几乎可以肯定的是,只要政府存在,这一过程就永远不会停止。”随着经济条件的变化,社会发展阶段的演进,我国政府所面对的主要矛盾、管理环境等都会随之变化,这就要求政府职能与时俱进。从党的十七大看,我国的政府职能最终选择了服务职能,实现了过去重管理控制轻服务及“以政府为中心”到开始注重公共服务、“以满足人民的需求为中心”转变。所谓服务型政府,就是政府以公民利益为本位,以公共需求为尺度,尽最大可能地、公正、有效地为公民提供满意的、高质量的公共产品和公共服务。提供公共服务是服务型政府的重要职责,它包括为各种市场主体提供良好的发展环境与平等竞争的条件,为社会提供安全和公共产品,为劳动者提供就业机会和社会保障服务等方面。
政府审计代表国家行使审计监督权,是完善国家政治体制、强化国家经济管理的一个重要组成部分。25年的审计发展史说明:经济越发展,审计越重要;经济越发展,审计越需要改革。伴随着政府职能的发展变化,其内涵也在不断充实、丰富和发展。刘家义审计长把审计本质定位为国家经济社会运行的“免疫系统”, 要求提高主动性,发挥建设性,坚持开放性,其中建设性是全面发挥审计免疫功能的体现。浙江为顺应并服务于政府职能的转变,率先提出宏观服务型绩效审计模式。所谓宏观服务型绩效审计,就是以围绕中心、服务大局为基本取向,是成果导向型的审计形式,也就是以成果利用、并以解决体制、机制和管理方面问题为主要目标的审计。相对于传统的财务收支审计模式而言,宏观服务型绩效审计模式能够更好地适应经济社会发展对审计工作的阶段性需求,也符合国家审计的本质要求和发展趋势。
宏观服务型绩效审计与服务型政府两者密不可分,相互促进,相互依存。宏观服务型绩效审计是服务型政府经济监督职能的载体,有什么样的政府职能必须有相应的政府审计与之相适应。我国自1982年实行审计监督制度以来,审计监督在维护财经秩序,加强廉政建设,完善宏观调控,促进改革和经济发展等方面发挥了重要作用,审计是“政府和民众的眼睛”已日益为政府和公众所认识与肯定。服务型政府能够促进宏观服务型绩效审计理论的完善,理论来源于实践,服务型政府的实践有利于提升我国绩效审计理论研究。从国家政治经济发展大局来看,政府绩效审计还存在诸多与经济、社会发展不协调、不配套、不适应的地方,面对新形势,政府绩效审计必须进行针对性的变革,努力探索为改革和经济建设服务的新途径,并在这个过程中实现自身的创新与发展。
2浙江宏观服务型绩效审计的精神实质及其指导意义
作为浙江绩效审计实践和理论的重要创新成果,宏观服务型绩效审计模式创造性地回答了政府审计在转型过程中为谁审,审什么以及怎样审等关键问题,就是对政府审计的服务对象、目标、内容等审计要素作出了全面阐述,对以改革政府审计管理体系作出了明确要求。
在政府审计的服务对象上,从面向被审计单位的行政执法型审计,向面向成果使用者的服务性审计转变。自十六大以来,我国经济体制改革和政治体制改革全面推进,公众参政议政意识不断增强,政府的责任和绩效成为全社会共同关注和研究的对象,客观上对审计检查评估政府部门的经济责任和工作绩效提出了需求,并且这种需求也越来越明确、越来越具体。
在政府审计的审计目标上,从以查处问题为目的的审计,向从根本上解决体制、机制和管理等相对宏观层面突出问题为目的的建设性审计转变。大量审计实践证明,审计发现的多数违纪违规行为,背后都有体制、机制和管理问题,如果审计目标仅限于就事论事地解决发现的违纪违规问题,就无法摆脱“屡审屡犯”的怪圈。只有将审计目标从具体单位的微观个体问题转向相对宏观的体制、机制和管理问题,坚持宏观着眼、微观入手,国家审计才能真正贯彻围绕中心、服务大局的方针,才能满足公众的需求,也才能真正发挥好审计的建设性作用并实现审计自身价值的最大化。 在政府审计的审计内容上,从主要关注财务收支真实合法向主要关注体制和制度的效率、政府管理的效能、资金的使用效益、工作的成效和效果以及政策的效用转变。根据审计署2008至2012年审计工作发展规划精神,力争到2012年每年所有的审计项目都开展绩效审计。在揭示和查处由于决策失误、管理不善造成的损失浪费问题的同时,重点关注政府责任、资金绩效、质量效益、节能降耗、环境保护等问题。
宏观服务型绩效审计模式是在我国全面推进经济体制改革和行政体制改革的大环境下提出的,对于我国由传统审计向现代审计转型具有重要的指导意义。从国际审计发展历史看,人均GDP3000美元正是西方发达国家绩效审计快速发展的阶段。目前我国人均GDP已经突破2500美元,正处于审计工作转型的机遇期。宏观服务型绩效审计作为浙江绩效审计实践和理论的重要创新成果,为全国其他省份开展绩效审计提供了一定的参考,对加快我国审计工作的转型具有重要的理论意义和实践意义。
3浙江绩效审计的先进性
从全国范围看,浙江对绩效审计的探索和实践是走在前列的。2005年以来浙江省绩效审计工作取得了较大发展,在理论研究和实践创新领域取得了丰富成果,初步搭建了具有中国特色的绩效审计模式。
3.1浙江绩效审计理论先进性。浙江将现阶段的绩效审计定位为宏观服务型绩效审计,这种绩效审计强调面向成果使用者、一结果为导向、以解决体制、机制和管理等宏观层面问题为目的,在理论上摆脱了西方强调对微观层面的3E进行评价评估的审计模式的束缚。这样的定位并不表示对经济性、效率性和效果性的否定,而是根据浙江现阶段经济社会发展的特点所做出的阶段性选择。我国经济社会正处在重要的转轨时期,法律法规不够健全,经济领域的真实、合法性问题还大量存在,解决财务收支的真实合法性问题仍是当前的重要任务。要在每个具体绩效审计项目上量化地反映出经济性、效率性和效果性,并期望有一个公认的、科学的评价标准进行分析判断,显然与现阶段我国发展的实际脱节。
3.2浙江绩效审计实践先进性。2005年以来,浙江深入贯彻《积极探索浙江绩效审计模式的指导意见》,各级审计机关积极创新和探索了全部政府性资金审计、政策评价审计、民生民本审计、专项审计及调查、经济责任审计和国家建设项目绩效审计等有中国特色的绩效审计种类,并在实践领域取得了较大的突破。通过全部政府性资金审计,基本摸清全省全部政府性资金总量规模和收支结构,为各级政府聚财理财用财和完善、规范预算管理制度打下了基础。通过政策评价审计,对本身存在漏洞的政策,促进其改革与完善;对时过境迁,与其运行环境已不相适应的政策,指出政策终止或改进的建议;对政策执行不力、钻政策空子问题,提出建议,促进政策的有效执行。通过民生民本审计,促进改善民生和社会和谐,切实维护了群众利益。通过开展的政府性负债专项资金审计及调查,不仅摸清了负债规模,还揭露了政府性负债存在的各种风险,并且在全国率先出台了规范政府负债管理文件。通过经济责任审计,浙江已初步形成了具有特色的经济责任审计框架,建立了从乡镇长到市县长,从国有企业领导人到厅局长的省市县三级领导干部经济责任审计制度,研究确定了以“五审五评”为核心的市县长绩效评价体系框架,构建起了以全部政府性资金审计为主线的乡镇党政领导干部经济责任审计模式。通过国家建设项目绩效审计,加强对建设领域体制、机制和管理层面突出问题的专项审计调查,在促进提高建设资金管理水平和使用效益,促进投资领域制度的完善和规范上发挥了重要作用。
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