浅谈基于战略管理的我国证券监管分析

  　论文关键词：战略管理  证券市场  证券监管 
　　摘要：证券市场是我国经济生活中最受人瞩目的市场，对证券市场监管的分析很多。本文试图从战略管理的角度对我国的证券监管进行一些分析，为提高证券监管水平，实施证券市场的市场化战略提出新的思路。
　　 l、引言
　　从动态角度理解，战略是一个过程，称战略管理。完整的战略管理活动一般包括战略制定、战略实施和战略评价三个阶段。其三个阶段的主要内涵是：1．战略制定。主要是确定组织任务，认定组织的外部机会与威胁，认定组织的内部优势与劣势，建立组织的长期目标，制定可供选择的战略，以及造反特定的实施战略。2．战略实施。主要是要求组织确立年度目标，制定政策，激励雇员和配置资源，以确保选定的战略能够贯彻执行。3．战略评价。主要是对战略实施过程进行监控，并根据变化的内外部环境不断调整和修改战略。其中战略制定是整个战略管理活动的起点，它的决定将持久地影响一个组织的发展，决定一个组织的兴衰，所以在战略制定过程中需要正确地确定组织的任务，正确地分析和评价组织的外部机会与威胁，以及组织的内部优势和弱点。一个组织的资源是有限的，制定正确的战略将会使这些有限的资源发挥充分作用，以达到组织目标利益最大化的效果。
　　战略管理中的一个至关重要的媒介是战略管理小组(StrategicManagementGroups，SMG)，SMG一般是由组织内外利益相关和权力中心的人构成，其主要任务不仅在于确定组织的战略定位，而且还要使战略的制定、实施和评价各阶段都能得到组织成员的认同和支持，为正确战略的成功实施提供指导和保证。不管战略制定得如何完善，如果没有组织成员及其他利益相关者的支持，战略的实施不可能取得预期效果。
　　战略管理能使企业更积极地适应未来发展趋势，使企业能掌握自己的命运。这种益处不仅为CEO、总裁以及众多的盈利组织的管理者所理解、体会和接受，而且也为非盈利组织的管理者所认识、理解和实践，同时战略管理的观念13益广泛地被政府机构采用，使得政府机构有更高的工作效率和更好的工作效果。
　　与企业的战略管理活动相比，政府公共部门或机构的战略管理活动有其特别之处，表现在：一是政府机构在进行战略管理方面的自主性较小；二是立法者和政治家们对重要的决策和资源往往进行直接或问接的控制，很多战略问题往往被政治化，导致可选择战略的减少。尽管如此，战略管理的基本思路及其产生的作用却是没有区别和差异，我们仍然可以运用战略管理的一般原则和方法来完成政府公共部门或机构的战略分析，指导这些部门或机构正确高效地履行自己的社会经济管理职能。下面笔者运用战略管理的理论来分析我国证券市场的证券监管。
　　
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二、证券监管的战略制定
　　对于公共部门而言，在运用战略管理的方法确定组织的战略任务时，如同企业运用战略管理一样需要充分分析外部环境对组织职能的要求，分析组织的SWOT(Strength、Weak、Opportunities、Threats)。
　　证券监管的战略目标如果不明确，则往往会导致监管政策的模糊、矛盾、摇摆甚至是失误，向证券市场传达令人难以理解的信息，招致市场利益相关者对监管部门的指责和批评，结果是造成监管的效率低下、达不到预期的监管效果，与监管的最终使命背道而驰，因此，证券监管部门有必要借助战略管理的基本理念和方法来指导自己制定其战略目标。由于证券市场对社会经济活动影响的广度和深度，结合证券监管的实际情况，笔者的战略定位分析将更多地着眼于政治、经济等社会深层环境因素的关注，这是与企业战略管理的环境分析存在的重要区别之一。对于一个公共部门，政治、经济因素才是其环境因素中的“关键影响因素”(cirticalsuccessfactors)。
　　目前我国正处在进行社会主义市场经济建设阶段，处于从计划经济转向市场经济转轨的特定历史时期，这个历史时期是我们现实经济生活无法回避的阶段。处于这样一个特定历史时期的证券监管，就是要对市场的参与者或者说是利益相关者建立激励与约束的规则和习惯，监督规则和习惯的遵守和执行，让遵守者得利，让违规者受惩。当然，这个历史时期还要求我们还必须认识到，由于转轨时期市场发育不健全，证券监管部门有时需按政府的要求部分地实行对证券市场的直接干预，替市场来完成一部分基础性资源配置任务，但这并不意味着证券监管部门的调配工作就能不依市场经济的内在规律运作，不依据市场经济规律的要求行事。监管部门不仅要依市场经济规律行事，更重要的是要在行事中逐步培育完善市场的功能，逐步让位于市场，让市场发挥作用，在条件具备时退出这些领域而完全让市场来完成相关资源配置。这说明证券监管部门在现阶段有比直接干预更重要的任务，那就是要成为新制度的供应者，新制度的执行者和维护者，在转轨期间通过宏观纲领、计划、政策和法律等手段，保证新制度的逐步建设和功效发挥，为顺利过渡创造和提供各种有利条件。
　　结合外部环境分析的结果，可以对证券监管的战略定位作出如下描述：
　　1．证券监管部门是证券行业的监管部门，而不是宏观管理部门。按照市场经济的内在要求，履行宏观经济管理职能的部门应是央行和财政部，它们通过货币政策和财政政策影响和调节社会的各种总供给和总需求。所以，证券监管部门在为证券市场提供新制度时、新政策时不能以此为目标，而应在各方达成一致的情况下为宏观政策的有效执行，结合证券市场的实际情况，制定相关的政策和制度并监督执行，否则“越俎代庖”制定的监管活动一方面会难以与其他宏观管理部门协调，另一方面会损害监管的公正性和权威性，导致政策和制度的执行达不到预期效果。
　　2．证券监管部门是证券市场新制度的提供者和制度执行的监督者，而不是制度的执行者。这个战略分析的结果远比我们对监管部门常用的“裁判一运动员”的说法准确得多，更符合证券监管的现状。因为裁判只管裁决与判断，不管比赛规则的制定，如果裁判一边制定规则，一边执行规则去评判运动员的所作所为，难免会为了照顾运动员的旧伤故疾而制定比赛规则或在裁决时修改比赛规则，甚至干点“吹黑哨”的事，所以从严格意义上讲，证券监管部门也不应是制度提供者。按照现代法学理论，制定规则是公众自身的事情，民众决定规则是现代民主社会的基本内容。对于政府，其功能仅仅是监督人们执行公众所制定的规则，一旦规则的制定交由部门制定，部门制定出的规则不可避免地偏向或有利于本部门利益，即所谓的“国家利益部门化”。但由于在现阶段，证券监管部门还必须担当新制度建设者的角色，所以证券监管部门在这一阶段建设新制度时应该花更多的精力有意识有目的地在听取证券市场各方呈述的意见的基础上建立起证券市场所有利益相关者之间的制衡制度，保证公平、公正基本准则得到实践，例如投资者对公司和中介机构欺诈行为的诉讼赔偿制度、公司和中介机构对监管部门的不作为或不当行为的诉讼、监管部门对公司和中介机构违规行为的调查和处罚等等，相互监督，相互制衡；对于涉及证券市场利益格局变化的制度更应在充分听取和吸收所有证券市场利益相关者的意见和要求的基础上透明操作，谨慎制定，否则证券监管部门一旦卷人众多的利益集团的错综复杂的利益冲突和协调之中，监管的效率、效果以及监管的权威性将大打折扣。
　　证券监管有所为和有所不为正是提高监管效果，树立市场监管权威的必然选择，也是进行证券监管战略分析的必然结果。
　　三、证券监管战略实施
　　对战略实施而言，最重要的问题是要明确短期目标，制定政策，配置资源，调整现行组织结构，避免或减少实施过程中的阻力。“哪里有公共性，哪里就有约束、政治影响、权力限制、公众审查和无所不在的公众所有权”，这些都迫使证券监管部门必须更仔细地考虑战略实施的程序。为达到减少阻力的目的SMG必须在实施过程中注意利益相关者管理和监管资源管理这两个重要环节。公共部门的战略实施之所以比公司战略实施显得困难得多，就是因为公司可以很少考虑外部利益相关者，在获取和配置所需资源时也少有约束。
　　对证券监管这样的公共部门而言，每个人都是潜在的利益相关者，证券监管部门必须对来自外部的利益相关者阻碍战略实施的动机和能力进行详细的评估，这是与公司战略实施存在的一个重要差别。“时间和资源的有限性要求我们找出特别需要优先考虑的利益相关者。”战略管理小组(SMG)在进行战略管理过程中要列出拟定中的战略的利益相关者，按照他们对战略成功实施的态度和影响力，分为战略的支持者、中立者和对立者，对不同类别的利益相关者则分别采取不同的管理策略(见表1)，在战略管理过程中，我们不能忽视对利益相关者的管理认真考虑这些因素才能保证战略实施的基础。
　　证券市场是一个纯粹利益关系的市场，巨大的利益冲突使证券监管活动的实施存在根深蒂固的障碍，因此在证券监管过程中，证券监管部门除了以法律和法规所赋予的权利强制推行所制定的政策和规定外，有时还“必须以政治手腕代替权力策略才能应对利益相关者”，采取间接策略以达到实施战略的目的。

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　　在战略实施过程中，对监管资源的配置也是不容忽视的环节。可用于证券监管的资源有内部监管资源和外部监管资源，内部监管资源主要是《证券法》等法律法规授予的监管权力资源以及相应执行监管的人力资源；外部监管资源主要是交易所、证券业协会等行业的自律性组织、其他外部利益相关者也是某种意义上的潜在的可用于战略实施的资源，如央行、财政部等。资源表现形式可以是资金，也可以是知识、经验、认可监管战略的态度，按资源对实施战略的重要性可以分为核心、支持和辅助三个等级。在进行战略资源的管理时，有一点必须清楚地认识到，资源是有限的。证券市场上任何监管政策的实施都涉及到众多的利益相关者，有限的监管资源必须进行清理、评估和分级，争取核心资源，利用和保持支持性资源与辅助性资源，这样才可着手实施战略(见表2)。这种资源的分级管理和对外部资源的充分关注与依赖是一般公司战略管理活动中所不具有的。

　　四、证券监管战略评价

　　战略管理决策对任何一个组织的影响都是显著和持久的，对证券监管部门而言，有违市场环境的战略决策虽然不会给自己带来直接经济利益的损失，但对监管权威性的伤害是不可低估的，对监管部门、对证券市场乃至对整个社会经济的负面影响将是长期的。战略的及时评价可以使SMG通过考察组织战略的内在基础、预期与实际的对比分析，及时地采取矫正措施对潜在的问题防患于未然，保证行动与计划的一致。尽管战略管理的评价只是整个战略管理活动的最后阶段，但其作用也是不能忽视的，战略评价是保证实现既定目标的必要条件。

　　事实上，证券监管部门目前被迫承担或是主动承担了许多根本不可能实现的责任和义务，远远超出了自己的监管资源能支持的范围，为了实现这些任务也因此广泛地介人了具体的市场运行，进而干扰市场机制的正常运作。这种对证券市场过于深人具体的介人，一方面使市场的参与者永远没有机会培养自我约束机制，拓展自身的发展空间，另一方面向市场发出了错误的监管信号，使市场的参与者、利益相关者形成了对监管部门扮演“市场超人”的角色期待，监管部门成为了市场的“大管家”。证券监管部门的工作从微观层面的公司质量、发展前景、治理结构、甚至利润分配到宏观层面的国有资产保值增值、国有企业脱贫解困、社保基金的筹集与投资、甚至GDP的增长速度；从注册会计师的工作底稿到公司募集资金的指定银行专户存储、使用，监管内容的横向之广，纵向之深恐怕是现有的监管资源所无法承受的，结果无论市场出现的问题是否与监管部门有关，市场参与者必将矛头指向监管部门，监管工作也难免会顾此失彼。而证券监管的定位一旦不符合监管者的基本职责和当前的监管环境，有限的监管资源分配到太多的具体审核审批及职责之外的活动中，必然无法集中有限的资源进行制度制定，无法采取有力的手段保证制度的贯彻执行，树立监管的权威性，“监管力度不够”将是不可避免的。

　　因此，战略评价对证券监管部门来说，如何利用有限的监管资源达到监管效率最大化是非常重要的。

　　五、结语

　　中国已经加人了WTO，而WTO给我们带来的变化不仅仅是产品、服务、资金、技术的冲击，政府及其公共管理部门的经济治理功能也会受到它的挑战，公众和市场对公共部门的管理职能强于其行政职能的现实要求将日益强烈，更何况在当前成熟的市场经济国家，渗透着战略管理的新公共管理思想已广泛为人们所接受。如果希望中国证券市场在经济全球化进程中能成长为一个世界级的资本市场，那么证券监管部门的监管能力必将是取得这项成功的重要保证。因此，证券监管部门在运用战略管理理论来加强监管不仅十分迫切，而且十分必要。证券监管部门在监管市场化过程中运用战略管理思想和方法，“市场化”的阐释将会更准确、更具体，“市场化”的思路将会更能在实际工作中得到贯彻，“市场化”的结果将会更有助于建立起监管的权威，更好地确保我国证券市场的平稳运行。

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