发达国家食品安全监管体系及其启示

　　内容提要：食品安全是关系到人们生命健康的重要问题，近期“毒奶粉”、“瘦肉精”、“地沟油”、“彩色馒头”等恶性事件频发暴露出我国食品安全监管体系中存在的严重漏洞。

　　本文对发达国家食品监管体系的特点以及在该领域的成功经验进行了分析，对我国食品安全监管体系存在的问题进行了归纳，并提出了建设我国食品安全监管体系的具体思路。

　　关键词：食品安全　发达国家　安全监管　体系建设

　　食品安全是事关人民群众切身利益的大事，为保证食品安全，保障公众身体健康和生命安全，2009年以来，我国出台了《食品安全法》，并进行了食品安全监管体制改革。但由于多方面的原因，食品安全监管工作在机构改革中出现了监管不到位或监管缺位的现象，致使恶性事件频频出现。

　　“毒奶粉”惊魂未定，“瘦肉精”尘埃未落，“染色馒头”、“回炉面包”、“牛肉膏”又接踵而来。食品安全屏障为何屡屡被突破？监管到底缺失在哪儿？我们又该如何去重建消费者对食品安全的信心？本文拟从对发达国家食品安全监管体系分析入手，研究我国食品安全监管体系存在的问题，进而提出相关的政策建议。

　　一、发达国家食品安全监管体系的分析食品安全问题不仅是中国现阶段的焦点问题，同时也是长期以来世界各国广泛关注的问题。

　　总的说来，发达国家食品监管体系具有如下特点：（一）系统的食品安全法律法规体制目前，发达国家之所以能够在食品安全方面取得公众的认可，最重要的莫过于其都建立了一个系统的食品安全法律法规体制。在欧盟的成员国中，德国的食品安全法律兼顾了综合性与具体性。

　　其关于食品安全的法规共有4部：《食品卫生管理条例》、《HACCP方案》、《食品和日用品管理法》以及《指导性政策》，这4项法律法规成为德国的食品安全的基础与支柱；此外，德国还专门制定了具体的实施法规以保证食品安全，如《畜肉管理条例》、《禽肉管理条例》、《残留物最高限量管理条例》、《基因技术法》、《含转基因成分的食品严格标签的法案》、《禽肉卫生法》、《鱼卫生条例》等。

　　美国在保障食品安全方面有一个十分强大的体系，有完备的法律法规、遍及全国的食品安全监管体系以及应对特殊领域的特殊做法等。通过立法来防止食品污染、保障消费者健康权益已成为美国食品安全监管的主要特点。目前，美国关于食品安全的法律法规非常繁多，既有综合性的条款，也有极详尽的规定。美国有关食品安全的主要大法包括：联邦食品、药物和化妆品法（FFD-CA）、联邦肉类检验法（FMIA）、禽肉制品检验法（PPIA）、蛋制品检验法（EPIA）、食品质量保护法（FQPA）和公共健康服务法（PHSA）等。2010年11月30日，美国参议院通过了《食品安全现代化法案》，这一法律使美国的食品与药品管理局进一步拥有了更多的权力，例如，召回具有安全问题的食品，要求食品厂商向公众解释其产品的潜在危害等。

　　确的监管体制与主体对于发达国家而言，其在进行食品安全管理之前，往往会制定明确的监管体制、确定监管的主体。虽然欧美等发达国家在进行食品安全监管时具有不同的特点，但是均存在一个共同点：食品安全管理的监管主体与体制非常健全。因此，各相关管理部门能够明确分工、积极配合，最终达到到位的监管。欧盟的管理体系由政府或组织间的纵向和横向管理监控体系构成：其中纵向的是指由欧盟委员会成立食品安全的最高管理机构及其下属的分布在各个成员国内部的各个专业管理委员会；横向的管理体系是指由若干专业委员会构成的覆盖全面的网络体系，如植物健康常务委员会、兽医常务委员会等。这两个体系各部门互相监督、互相影响，构成一个保护欧盟居民免受污染食品（农产品）侵害的网络体系。为了统一协调，统一管理，2002年组建、2005年正式成立的欧洲食品安全管理局（EFSA），统一负责欧盟境内所有食品的相关事宜，负责监督整个食品链的安全运行，根据科学证据做出食品危机风险评估。

　　美国的食品安全监管体系与其他国家存在较大差异，它将政府的安全监管职能与企业的食品安全保障体系紧密结合。美国食品安全监管体系主要由多个政府部门和其他民间机构组成，各部门分工明确、相互协调，形成联邦、州、地方三级监管网络。联邦政府负责食品安全的主要职能部门有7个，例如，卫生部（HHS）的食品和药品管理局（FDA）和疾病预防控制中心（CDC）、美国农业部（USDA）的食品安全和检验局（FSIS）和动植物健康检验局（APHIS）、环境保护局（EPA）等。这些联邦机构在制定食品安全标准、实施食品安全监管、进行食品安全教育等方面各司其职，形成了一个食品卫生监管体系。三级监管机构的许多部门都聘用流行病学专家、微生物学家和食品科研专家等人员，采取专业人员进驻食品加工厂、饲养场等方式，从原料采集、生产、流通、销售和售后等各个环节进行全方位监管，构成了覆盖全国的立体监管网络。

　　（三）完善的食品安全标准

　　欧美等发达国家还制定了较为完善的食品安全标准，对具体的食品安全细则进行规范与界定，从而进一步保证了食品安全法律法规的有效实施。早在1980年欧盟就颁布实施了《欧盟食品安全卫生制度》；2000年欧盟又颁布了《食品安全白皮书》，要求制定以控制“从农场到餐桌”全过程为基础的食品安全法规体系，从而将现行各类法规、法律和标准加以体系化。在强调食品生产者对食品安全所负职责的基础上，引进HACCP体系，要求所有的食品和食品成分具有可追溯性。近年来又陆续制定了《通用食品法》、《食品卫生法》等20多部食品安全方面的法规，形成强大的法律体系。

　　2006年1月颁布实施的《新欧盟食品及饲料安全管理法规》更是涵盖了“从农场到餐桌”的整个食物供应链，实现了从初级原料、生产加工环节、终端上市产品到售后质量反馈的无缝隙衔接，对食品添加剂、动物饲料、植物卫生、食品链污染和动物卫生等易发生食品安全问题的薄弱环节进行了重点监督，大大强化了召回制和市场准入资格。

　　与此同时，日本也制定了严格的食品安全标准。《食品卫生法》是日本控制食品质量安全与卫生的最重要法典，而且随着时间的推移，该法又进行了多次的修订。该法规定使用以HACCP（危害分析与关键控制）为基础的食品安全管理控制系统，强调了食品安全事故之后的风险管理和食品安全对健康影响的预测能力，目的是保护人们远离由于饮食导致的健康危险，并帮助改善和促进公众的健康。《食品安全基本法》则确立了“消费者至上”、“科学的风险评估”和“从农场到餐桌全程监控”的食品安全理念；要求在国内和从国外进口的食品供应链的每一环节确保食品安全并允许预防性进口禁运。该法的出台，表明日本迅速地接受了欧盟首先倡导的在整个食品链上保证食品安全的理念，也就是要建立这样一种食品安全控制系统，保证食品从生产到消费、“从农场到餐桌”全过程的安全的食品安全检测与预警系统欧美等国家还建立起统一的食品安全检测与预警系统，从而对食品的安全进行有力的保障。

　　在众多的经济组织与国家中，欧盟与美国的食品安全检测与预警系统所发挥的良好效果值得关注。

　　欧盟建立起的完善的食品安全法律体系，涵盖了“从农田到餐桌”的整个产业链。2000年1月12日欧盟发表“食品安全白皮书”，进一步提出并完善了欧盟“从农田到餐桌”一系列食品安全保证措施。与此同时，2002年欧盟对原有的预警系统也做了大幅调整，实施了欧盟食品和饲料快速预警系统（Rapid Alert System for Food and Feed，RASFF）。它是一个连接欧盟委员会、欧洲食品安全局以及各成员国食品与饲料安全主管机构的网络，其功能是为欧盟各成员国食品与饲料安全主管机构提供有效的途径，交换有关信息，并采取措施确保食品安全。RASFF对欧盟市场内和市场外的食品和饲料的安全性进行监控，每周发布一次预警及信息通报。

　　美国也十分强调食品安全的风险分析评估。食品安全风险分析是美国制定食品安全管理法律的基础，也是美国食品安全监管工作的重点。食品安全的风险分析包括风险评估、风险管理和风险交流3个部分，通过采用合理的经济和技术手段，主动地、有目的地、有计划地对食品风险加以处理，以期达到使消费者得到高水平保护的目的。

　　（五）有效的消费者食品安全意识

　　更值得一提的是，民间的消费者保护团体也成为欧美等发达国家食品安全监管中的重要力量。

　　一个值得关注的例子是欧美发达国家的消费者反对反式脂肪酸的问题。反式脂肪酸可以优化食品的口感、延长保持期，但其能够导致心血管疾病等问题。因此，在消费者的力促下，2003年丹麦的消费者率先在全球范围内反对反式脂肪酸，并迫使相关部门发出限令：禁止出售反式脂肪酸超过2%的产品。与此同时，2005年美国消费者也加入到反对反式脂肪酸的行列中，旧金山的消费者甚至在当地律师的带领下起诉麦当劳未及时改用含反式脂肪酸量较低的食用油。

　　值得注意的是，很多发达国家都设立了食品安全的相关课程对消费者进行教育。例如1960年日本政府专门设立了消费者教育的国民生活中心，并且食品安全教育的相关课程也深入到中小学生的教育中。同时，1994年起，美国政府还将每年的9月定为“国家食品安全教育月”，以提高消费者对食品安全的认识。在这个过程中，美国政府以及相应的民间团体还会不断地开展一系列的培训活动，进一步宣传食品安全的有关知识，从而充分地保证了消费者对于食品安全问题的获知。

　　此外，发达国家一旦被查出食品安全有问题，食品供应商和销售商将面临严厉的处罚和数目惊人的巨额罚款。百密一疏，万一食品安全出现问题，召回制度就会发挥作用。

　　刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0424/fontbr />二、我国食品安全监管体系的主要问题食品安全事故频发，人们不禁要问，我国食品安全监管体系到底存在什么问题？（一）食品安全法律法规不系统，难以实施有效监管在我国，涉及食品安全的法律法规有多部，如《食品卫生法》、《卫生检疫法》、《消费者权益保护法》、《产品质量法》、《农业法》、《动物检疫法》等。但是，食品安全法律体系仍不完善，系统性、协调性差，缺少一部针对包括生产、运输、保存、销售、经营、监督在内的整个食品运作的大法来统一协调，这也是我国《食品安全法》应重点强调之处。

　　（二）食品安全多家监管，主体与权责不到位近年来，我国不断调整食品安全监管体系，食品卫生监管从卫生部门一家独管，增加到食品药品综合协调，质检、工商、卫生、农业、城管、出入境检疫等多个部门分段监管，以此来加大食品安全监管力度，但是仍屡次出现重大食品安全问题，这不能不让人们认为我国食品安全监管体系存在硬932011年第7期　监管部门为什么没有加强反而是一定程度上削弱了食品安全体系呢？有学者一针见血地指出，这是由于权力部门存在“两化”（即利益部门化、权力利益化）问题。关于利益部门化，就是有利可图的事，各部门抢着做，而对于责大于利的事则相互推诿扯皮，不仅在具体监管中出现缺位、错位和越位，还易造成管理的真空地带。一旦发生食品安全质量问题则相互推责，食品安全监管责任追究也难以实施。

　　（三）食品安全卫生标准与国际标准存在较大差距在我国，食品安全的卫生标准与国际标准尚存在很大的差距，这种差距进一步导致了我国食品安全监管问题的发生，这主要表现在：（1）我国目前的食品安全卫生标准仍然偏少。例如在国际食品法典CAC法中制定蔬菜农药残留限量指标827项，涉及农药种类146个，我国蔬菜农残限量指标只是CAC的7%，涉及的农药种类只是CAC的35·6%.（2）标准偏低。长期以来，我国的食品标准体系主要是围绕解决食物供应数量而建立起来的，对于食品安全要求不够。（3）相关标准缺失。我国缺少加工过程中的质量安全监控标准，而CAC自成立以来已建立了41个卫生、安全技术法规，1005个食品添加剂和54个兽药及25个食品污染物的评估标准。（4）标准交叉、矛盾或重复。国家标准、行业标准和地方标准之间存在着交叉、矛盾或重复，部分企业标准远远低于相应的国家标准或行业标准。

　　（四）食品安全监管流程不合理

　　在食品整个供应链上，任何一点安全风险都会顺着食品供应链传递下去，因此食品安全管理与控制应该涵盖“从农田到餐桌”食品供应链的所有方面。而现行的监管流程是分段监管，即整个食品监管工作被划分为生产、流通、餐饮消费三段，仍然分别由不同的主管部门进行监管，这样就很可能出现监管职能范围的灰色地带或是重叠以及责任不清的问题，而这往往是食品安全最易出现问题的地方。

　　（五）预警惩处机制不完善

　　当出现问题后，问题往往被隐瞒、压制，直到纸包不住火了，才开始道歉，撤职，原本能够减少公众受害程度的，却因为滞后的危机管理机制而造成更严重的危机。惩处机制的不完善，主要表现在对不法个人和厂商的惩罚不够，从而没有能够有效解决外部性的问题。《中华人民共和国食品卫生法》规定对不法食品生产经营者最多罚款5万元人民币，这与其不法收入明显不相称；《中华人民共和国刑法》规定对生产、销售伪劣、有毒、有害食品按照销售金额以及对社会造成的影响来进行处罚，而事实上，制假售假者不会提供真实销售金额，很多销售过程没有开销售凭证，执法机构对销售金额无法得知。这样的处罚力度和赔偿规定客观上纵容了不法商人，不能有效打击违法者，更不能对违法人员形成有效震慑。

　　（六）消费者食品安全意识不强

　　目前，我国的消费者的食品安全意识并不强，很多城镇居民对食品安全，如绿色食品、有机食品等的认识都比较肤浅。很多消费者对目前食品安全的形势持相对悲观的态度，而当遇到食品安全问题时，绝大多数并不向消费者协会或者相关的监管部门进行投诉。我国政府也并未充分地发挥其在食品安全方面的宣传作用，有关的卫生监督部门也未对《食品安全法》进行有力的宣传，这使得我国的消费者群体总体食品安全意识不强。

　　三、加强我国食品安全监管体系建设的思考借鉴发达国家的食品安全监管经验，针对我国目前存在的问题，笔者认为可在以下几个方面着手以加强我国食品安全监管体系的建设。

       善食品安全法律体系我国应继续对现有法律法规以及配套规章制度进行补充完善、修改和整合。必须完善以《食品安全法》为主，其他法规相配套，包括食品安全技术规章和标准要求在内的食品安全法律制度。要多研究世界粮农组织、世界卫生组织、国际标准化组织等国际组织的食品安全法规、技术规范、指南和准则，参照发达国家的食品安全法规和先进标准，进一步健全我国的食品安全法规、条例、标准和管理办法，完善与国际接轨的中国食品安全法律法规体系。

　　（二）建立食品安全综合监管体系

　　国家应该建立一个高效、协调、统一的食品安全监管体系以消除近10个部门多头执法、责任不清的弊端。通过我国《食品安全法》，整个食品安全监管的链条和体系已清晰可见，即卫生部将承担食品安全综合协调职责，质检、工商、食品药品监管部门分别对食品生产、流通、餐饮服务活动实施监管。同时《食品安全法》规定，国务院设立食品安全委员会，该委员会作为高层次的议事协调机构，对食品安全监管工作进行协调和指导。在具体执行中，要健全部门间协调配合机制，规范垂直管理部门和地方政府的关系。不论食品哪个环节出现问题，都能追究相应部门的责任，而这个部门只有主动出击，尽可能地将各个环节的食品安全问题全部扼杀在萌芽状态，才能最大限度地保护其部门的利益，才能达到最终保障全体消费者利益的目的。

　　（三）统一完善食品安全标准

　　为了缩小与国际食品安全标准体系的差距，我们应加强对国际食品法典委员会（CAC）、国际标准化技术委员会（ISO/TC34）等国际标准化组织在食品安全方面的规定、指南的研究，并尽快完善我国的标准，以提高整个食品行业的标准化水平。同时还要在企业层面上大力推广，使之真正落到实处。完善我国的食品安全标准体系，应对现有的食品安全标准进行清理，修正完善，以避免出现标准交叉、重复和矛盾的现象，尽快建立科学、统一、权威的食品安全标准体系，杜绝各个执法部门各自为政的现象。统一的标准体系应借鉴发达国家的经验，覆盖整个供应链并充分考虑风险评估结果。同时，食品安全标准的制定与实施要同食品安全监管部门的整合与调整相一致。

　　（四）实现“从农场到餐桌”的全程监管食品原料的采购、运输、储藏、加工、投放市场直至进入消费者的餐桌是一个不可分割的链条，现在被分为4个孤立的阶段，由不同部门负责不同的环节，容易出现责任不清的弊端。因此，应打破当前公共事务管理中条块分割的模式，整合现有监管资源，理顺食品安全的管理体制。借鉴美国食品安全监管的有益经验，紧紧围绕净化产地环境、保证投入品质量、规范生产行为、强化监测预警、严格市场准入等关键环节，通过建立统一、完善的食品安全标准体系，建立与国际接轨的食品安全检测监测体系，建立健全食品安全的市场准入制度、食品销售环节的追溯制度、食品安全质量承诺和召回制度、食品安全社会信用体系，从而对食品的生产、加工、包装、运输、储存、销售以及进出口等所有与食品有关的环节进行监管，覆盖从“农田到餐桌”食品链的所有方面，通过完善的“从农田到餐桌”的全程控制体系来确保食品安全。

　　（五）加大预警机制与违法行为的惩处力度借鉴欧盟的做法，在食品安全标准体系监管中引入风险管理和预防措施，应把科学风险分析作为食品安全政策制定的基础。整个食品安全监管系统要自上而下建立健全风险管理预案，当潜在风险发生或遇到突发事件时，要在 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一时间通过权威渠道向公众发布，以最大程度减小损失，同时也避免信息不明造成的恐慌。应探讨建立对违法经营者和监管人员的惩处细则，预防为主，防治结合。如建立企业信用记录制度，对有不良记录的，应采取取缔直至禁止进入此行业的严厉措施；

　　对侵犯消费者利益的，应支付高额的惩罚性赔偿，以起到规范行业秩序、净化行业环境的目的。

　　2011年第7期　视消费者与市场的力量中国以往的监管模式往往是行政主管部门坐在办公室等着被管理的企业前来汇报情况，然后再根据情况决定是否行动；而市场监管主体则要求更为主动，一发现问题就需要及时加以处理，同时监管主体本身也必须接受监督。在市场经济中，政府在市场失灵情况发生时为了市场的整体效率和公平而进行的干预，主要表现为监督与管理。市场监管更多的是对市场失灵和市场缺陷、弊端进行监管，如解决信息不对称、市场竞争不公平等，是以维护整个市场的利益为宗旨的。一个完善的监管机制，必须对监管者给予再监管，监管者本身也要接受各方监督。这种监督来自另一个最广大同时也是基础最深厚的监督主体，即由消费者、市场、社会本身构成的权利式监督。这也正是为什么在许多市场发达成熟的国家，包括产品服务质量在内的企业信誉信用评价，均由来自市场、社会本身的民间、中介机构来进行，而并非政府部门的道理所在。

　　危机是一种危险，但同时又孕育着机会，但危险不会自动转化为机会。本文希望由“瘦肉精”等事件引起的危机，能够成为提升我国食品安全监管体系建设的一次机会。危机的转化需要时间，信心的重建也需要时间。千里之行始于足下，让我们从监管体系建设开始，重新建立起消费者对食品安全的信心。

作者简介：李先国，中国人民大学商学院副教授、博士，100872.