科技金融发展的保障机制

　　摘要：制度安排对科技金融发展具有弥补市场机制不足、促进资源与要素有效整合、推进科技企业发展壮大、推动经济跨越式发展等功能。目前我国科技金融发展的保障机制还存在制度系统性差、层级较低、法律不完善等不足之处。科技金融要得以快速、稳定发展，需突破一些不利于创新的政策性和制度性障碍，建立有效的保障机制，如出台《促进科技金融发展条例》、完善风险投资法律制度等。

　　关键词：科技金融；保障机制；风险投资；制度

　　一、引言

　　“科技金融”一词在我国最早是出现在改革开放的前沿阵地——深圳，1993年，深圳市科技局首次提出科技金融携手合作扶持高新技术发展，其实际上是科技与金融的合称。为了在理论研究和实践中促进科技与金融的结合，于1992年11月10日中国科技金融促进会成立。1993年7月，《科学技术进步法》颁布，推动科学技术进步的事业成为了国家的一项重要任务。 由于国家在全方位对促进科学技术发展的规划和重视，“科技金融”的提法在政府部门频繁使用，促进科技金融发展也就成为建设创新型国家的重要组成部分。在《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》（简称《十二五规划》）第（28）节“完善科技创新体制机制”中，载明“强化支持企业创新和科研成果产业化的财税金融政策，加大政府对基础研究的投入，推进重大科技基础设施建设和开放共享，促进科技和金融结合”的现实规划。这进一步凸显了科技金融发展对当前我国促进科技开发、推动自主创新、加速科技成果转化、培育新型战略性产业和转变经济发展方式、建设创新型国家、提高国际竞争力有着重大而深远的意义。

　　尽管科技金融在国家层面早已备受重视，现实中也有一些试点，但理论上的研究还较为薄弱。科技金融要取得发展，“首先必须建立比较系统完整的理论体系，虽然理论的价值与力量需要通过实践才能体现出来，但如果没有理论的指导和支撑，科技金融的工作就会缺乏长期可持续发展的基础。” 目前，国内系统研究科技金融的著作是赵昌文等教授2009年出版的《科技金融》，在书中，他们对科技金融做这样的阐释，即“科技金融是促进科技开发、成果转化和高新技术产业发展的一系列金融工具、金融制度、金融政策与金融服务的系统性、创新性安排，是由向科学与技术创新活动提供金融资源的政府、企业、市场、社会中介机构等各种主体及其在科技创新融资过程中的行业活动共同组成的一个体系。” 科技金融并非单纯的科技产业或金融业分支，而是科技资源与金融资源的有机结合，很大程度上，金融促进科技创新、发展的同时，自身也得到创新，因为科技创新需要金融资金的支持，而金融要能有效地参与科技，就需创新传统的金融工具、金融产品，才能满足高科技发展的需求，两者是相辅相成的关系。然而，我国金融支持科技创新发展的现实并不乐观，科技型企业融资困难、科技成果转化不畅等问题是当前科技金融发展面临的困境。这些困境的解决，在制度保障机制的层面看，目前促进金融支持科技的文件大多停留在政策的指引上，很少有稳定的制度予以保障，相关机制也并不健全。致使科技企业与金融机构的联动显得较为冷淡。换言之，以科技创新为风标的企业，由于创新活动的不确定性、风险性未能有效地获得金融的支持；而考虑资金盈利性、安全性、流动性的金融金融机构投入科技企业的热情不高。为此，有必要从制度机制的层面保障科技金融的长足发展，使作为市场主体的科技企业和金融机构都在国家的合理干预下进行活动，朝向有利于国家整体利益的方向（建设创新型国家）迈进，让科技企业和金融机构真正回归到市场主体的本质上去，即，科技企业通过有力的金融支持获得成果的财富化、资产化，金融机构通过参与科技创新和发展实现更广阔的利润空间，最终都使自身利益最大化得以实现，符合市场主体“经济人”的特质。

　　刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0424/fontbr />二、制度保障科技金融发展的功能

　　科学技术是生产力，这是马克思主义历来的观点。邓小平早在1975年主持各条战线的整顿时，就指导起草了《关于中国科学院工作的汇报提纲》，针对文革中对经济和科技的破坏，以马克思“生产力中包括科学”的论述为依据，指出科学技术是生产力。1977年邓小平复出后，立即提出，实现现代化关键是科学技术要能上去。1978年在全国科学大会上，他重申“科学技术是生产力”这个马克思主义论点，并阐述道：“现代科学技术正在经历着一场伟大的革命。近三十年来，现代科学技术不只是在个别的科学理论上、个别的生产技术上获得了发展，也不只是有了一般意义上的进步和改革，而是几乎各门科学技术领域都发生了深刻的变化，出现了新的飞跃，产生了并且正在继续产生一系列新兴科学技术。现代科学为生产技术的进步开辟道路，决定它的发展方向。” 1988年邓小平在同捷克斯洛伐克总统胡萨克谈话时进一步提出“科学技术是 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一生产力”的论断。如今，面对现代科学技术新的发展形势，我国要实现经济的跨越式发展，必须把科学技术创新作为战略重点和放在突出的位置上，只有坚定地推动高科技创新，才能在激烈的世界竞争中取得主动。

　　金融是现代经济的血液。金融体系最主要的功能是在一个不确定的环境中，为资源在时间和空间上的配置提供便利。只有金融运行正常、有效，货币资金的筹集、融通和充分使用则有效，社会资源的配置也才合理，对社会经济走向良性循环所起的作用也才明显。现代经济是由市场机制对资源配置起基础性作用的经济，货币资金作为重要的经济资源和财富，对社会经济各部门、各行业起着命脉作用。科学技术作为现代经济发展的重要基础，需要金融资金的有力支持。科技与金融的有机结合也就成为实施自主创新战略的主要支撑，可以培育起战略性新兴产业，能促进科技成果的有效转化。加强科技金融合作，引导和支持创新要素向企业集聚，促进企业自主创新，是转变经济发展方式、调整产业结构、建设创新型国家的重中之重。

　　科技金融是现代科技和现代金融发展的新兴产物，原有经济体制下建立起来的制度规范在一定程度上难以保障科技金融的长足发展。而单凭政府拍“脑袋式”的发文予以指引，不免存在领导更替的不连贯、执行效力的低下、责任落实的不到位等问题。稳定的制度规范才是科技金融发展的有效保障机制。制度就是规范，包括正式和非正式两种。前者包括宪法、法律、法规、规章，以及由官僚机构等类似组织实施的管理条例等等。后者一般指价值、意识形态和习惯等。现代社会，制度与经济发展有着密切联系，制度深刻影响着经济的发展，在这层意义上，正式的制度所起的作用是显性的，而非正式制度往往是隐性的。本文所讨论的主要是正式的制度安排对科技金融发展的作用。在科技金融发展中，制度提供一种结构和一套行为规则，通过创设一定的平台和机制，为科技金融的所涉主体获得一种合作的契机，或提供一种能影响各主体行为发生改变的机制。制度具有根本性、全局性、稳定性和长期性的特点，在保障科技金融发展方面，充分发挥制度的重要作用实属必要，“有效的制度安排可以在科技创新投入体系中起到积极的引导、激励和保障作用”。 具体而言，制度保障科技金融发展的功能体现在如下几个方面：

　　（一）弥补市场机制之不足

　　现代市场经济条件下，未来具有不确定性，市场上的每一主体由于自身的禀赋差异，掌握的信息不完全、不充分，这对彼此寻找交易方、合作对象来说，需要大量的时间和物质成本。市场机制的运行模式无法促成主体之间实现“帕累托最优”。在科技金融领域，处于高科技创新的企业主体，对技术产品的未来所期待的价值，与不懂技术的金融机构所了解的信息肯定存在巨大的差异。如此一来，需要资金投入的企业一方很难获得提供资金的金融机构的信任，合作也就无法达成或只是试探性地合作，其结果实际上不利于实现双方的意愿。正是由于市场机制不能自动调节科技资源、金融资源的有效配置，“就需要一种力量来代表市场所不能代表的利益，引导市场体系的运行去实现自身所不能实现的目标。” 这个责任毫无疑问就落在政府肩上。而“政府”只是一个抽象的范畴，具体手段的实施最终是活生生的人来达成，不免会出现贯彻中的扯皮、推诿等问题。要保证所采取的手段、机制长效、稳定，需将分散、灵活的相关政策、通知、讲话等制度化、正式化，为政府相关部门、科技企业、金融机构提供具有执行效力的规范性文件，使金融支持科技发展有正式的制度指引和可供操作的机制模式。

　　（二）促进资源与要素的有效整合

　　在发达国家，科技成果转化率高，科技进步对经济增长的贡献率大，而我国科技成果转化少，科技对经济增长的贡献远远落后于发达国家。当前《十二五规划》提出“加快经济发展转变增长方式、开创科学发展新局面”的要求，就需通过在制度、机制的层面将金融支持科技放在更高、更远的战略层面，促进高科技资源与金融资源的融合，建立起促进科技金融长足发展的综合服务平台，才能有效将科技资源与金融服务、科技企业与金融机构有效整合，实现共赢，进而符合我国发展高科技、提升民族拥有自主知识产权的兴国战略要求。

　　（三）推进科技企业发展壮大

　　科技企业所经营的内容主要是高科技产品，具有开发周期长、开发成本高、开发风险大的特点。在高科技产品研发中，需要大量的高、尖端研发设备和高素质研发技术队伍。这一切集中反映在一个核心问题上，就是资金问题。而科技企业与传统行业相比，又很少有固定、可供抵押的资产，融资难就是一个普遍的问题。加之，科技企业由于研发设备、人才的高昂，对资金的需求更大，且风险远大于传统行业，使得其融资难更为突出。面对此种困境，只有通过建构一定的保障机制来引导、扶植。不管是政府资金的注入，还是通过创新金融服务方式，抑或是搭建综合的联动平台，等等，都需要以制度的形式固定下来。使金融资源能有效为科技创新服务，从而化解资金瓶颈，使更多的科技企业跨过发展初期的“死亡谷”，使其有能力深入研发，增强产业链条，企业进而迅速茁壮成长。

　　（四）推动经济跨越式发展

　　制度、机制的创设与完善是针对科技金融发展和融合中存在的问题进行的，由于缺少资金支持而导致的科技创新不足，严重地影响经济社会的快速发展，拉大与世界其他国家发展的差距。可以说，现代社会飞速发展的引擎源于科技创新的程度。当前，科技与金融有效结合不足的解决，需要国家从战略高度通过制度引领、制度保障的形式来完成。以使不同发展阶段的科技型企业有不同的金融产品供给，如债权融资、股权融资、上市融资等模式，助推更多的科技企业很好地解决融资难题，帮助企业做大做强。从而加快经济增长方式的转变，推动经济进入创新驱动、内生增长的发展轨道，实现以科技创新驱动金融创新，以金融服务提速产业、经济发展。

　　三、科技金融发展保障机制的现状

　　随着我国科技创新观念的深入，科技创新体系已初步建立，科技和金融的结合也在不断深化。为营造激励自主创新的环境，推动建设创新型国家，促进科技金融的发展，相关部门从多方面出台了金融促进科技创新发展的一系列法律、法规及其他文件（见表1）。

　　表1 科技金融发展制度保障一览

　　序号

　　名 称

　　发布部门

　　发布时间

　　1

　　关于积极开展科技信贷的通知

　　国务院科技领导小组、中国人民银行

　　1985年10月

　　2

　　中华人民共和国科学技术进步法

　　国家主席

　　1993年7月（2007年已修订）

　　3

　　关于进一步改善对中小企业金融服务的意见

　　中国人民银行

　　1998年6月

　　4

　　关于科技型中小企业技术创新基金的暂行规定

　　科技部、财政部

　　1999年5月

　　5

　　关于建立中小企业信用担保体系试点的指导意见

　　原国家经贸委

　　1999年6月

　　6

　　关于鼓励和促进中小企业发展的若干政策意见

　　原国家经贸委

　　2000年7月

　　7

　　关于进一步加强对有市场、有效益、有信用中小企业信贷支持的指导意见

　　中国人民银行

　　2002年8月

　　8

　　关于加强对科技型中小企业金融服务的指导意见

　　科技部、中国农业银行

　　2003年1月

　　9

　　关于推动科技型中小企业融资工作有关问题的通知

　　国家开发银行、科技部

　　2005年4月

　　10

　　国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020年）

　　国务院

　　2006年2月

　　11

　　中国进出口银行支持高新技术企业发展特别融资账户实施细则

　　进出口银行

　　2006年6月

　　12

　　关于加强中小企业信用担保体系建设的意见

　　发展改革委、财政部、人民银行、税务总局、 银监会

　　2006年11月

　　13

　　国家开发银行高新技术领域软贷款实施细则

　　国家开发银行

　　2006年11月

　　14

　　支持国家重大科技项目政策性金融政策实施细则

　　银监会

　　2006年12月

　　15

　　关于商业银行改善和加强对高新技术企业金融服务的指导意见

　　银监会

　　2006年12月

　　16

　　关于加强和改善对高新技术企业保险服务有关问题的通知

　　保监会、科技部

　　2006年12月

　　17

　　关于进一步支持出口信用保险为高新技术企业提供服务的通知

　　财政部

　　2006年12月

　　18

　　支持国家重大科技项目政策性金融政策实施细则

　　银监会

　　2006年12月

　　19

　　关于商业银行改善和加强

　　对高新技术企业金融服务的指导意见

　　银监会

　　2006年12月

　　20

　　银行开展小企业授信工作指导意见

　　银监会

　　2007年6月

　　21

　　科技型中小企业创业投资引导基金管理暂行办法

　　财政部、科技部

　　2007年7月

　　22

　　建立和完善知识产权交易市场指导意见

　　发展改革委、科技部、财政部、国家工商总局、国家版权局、国家知识产权局

　　2007年12月

　　23

　　建立和完善知识产权交易市场的指导意见

　　发展改革委、财政部、科技部、国家工商总局、国家版权局、国家知识产权局

　　2007年12月

　　24

　　关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见

　　发展改革委、财政部、商务部

　　2008年10月

　　25

　　关于促进自主创新成果产业化的若干政策

　　发展改革委、科技部、财政部、教育部、税务总局、人民银行、中科院、工程院等

　　2008年12月

　　26

　　关于进一步加大对科技型中小企业信贷支持的指导意见

　　科技部、中国银监会

　　2009年5月

　　27

　　促进科技和金融结合试点实施方案

　　科技部、人民银行、银监会、保监会、证监会

　　2010年12月

　　（说明：由于有关促进科技金融发展的文件比较分散，整理十分困难，此统计并不完全。）

　　各级地方政府为了促进科技与金融的合作，也纷纷出台各种文件。如，2009年北京市出台了《关于金融促进首都经济发展的意见》，之后，海淀区又单独和联合其他单位发布了《促进股权投资基金业发展的落实措施》、《促进科技型中小企业金融服务专营机构发展的暂行办法》、《促进信用担保机构开展中小企业贷款担保业务的暂行办法》、《关于促进银行业金融机构在中关村国家自主创新示范区核心区设立为科技企业服务的专营机构的指导意见》等文件。鼓励银行金融机构信贷业务向科技型中小企业倾斜，以支持各类投融资主体。天津市2010年发布《关于推动我市科技金融改革创新的意见》、2010年江苏省人民政府办公厅转发中国人民银行南京分行《关于加快江苏科技金融创新发展的指导意见》等等。

　　不管是中央还是地方的上述政策、法规，对科技金融的发展起着一定的推动作用。但由于科技型企业自身资本规模有限、抵押物不足、内部财务制度不健全、经营风险大、信誉度偏低等原因，这些政策和法规对促进科技金融发展还远远不够，总体上显得较为分散，缺乏系统性、全局性，激励机制和责任的设定基本属于空白，执行上显得不够和谐，一定程度上，这些政策、法规只是流于形式。分析目前保障我国科技金融发展相关制度安排的诸多不足，主要可归纳为以下几点：

　　（一）缺乏系统性

　　1985年党中央在《关于科学技术体制改革的决定》中就提出“广开经费来源，鼓励部门、企业和社会集团向科学技术投资”，“银行要积极开展科学技术信贷业务，并对科学技术经费的使用进行监督管理”。同年10月，中国人民银行、国务院科技领导小组办公室发布《关于积极开展科技信贷的通知》，要求“为了搞好科技信贷工作，银行和其他金融机构与科技管理部门应密切合作。” 一直到2009年科技部与银监会出台《关于进一步加大对科技型中小企业信贷支持的指导意见》，毫无疑问，这些文件对科技企业融资提供了政策支撑。关于促进科技金融发展的其它文件，不管是科技部出台的《创业投资引导基金管理规定》，还是银监会发布的《支持国家重大科技项目政策性金融政策实施细则》等，基本涉及到创业投资、科技担保、科技保险、科技信托、科技债券、创业板市场、引导基金等方面，但可以看出，促进科技金融发展的这些文件基本上是以零散的形式出现，相互之间孤立存在，缺乏整体衔接性。如此一来，尽管在单一方面有效，但从整体上看，科技金融发展缺乏整体制度指引，规划不清，规范不力，实践中出现断裂，金融支持科技的美好愿景不能很好实现，也背离了金融资本、科技创新逐利的本质。而且，由于整体制度的非系统性，管理科技金融工作的部门责权模糊不清，曾出现科技部门、发改委混乱管理的情形，缺乏统筹协调，责任难以落实。以至于负责科技创新的科技主管部门与金融机构之间缺乏有效的信息沟通，导致科技资源的财富效应未能发挥，风险不能合理分散，收益难以成功分享。

　　（二）层级较低

　　自1985年提出金融支持科技以来，特别自2006年国务院提出《国家中长期科学和技术发展规划纲要》后，科技金融得以快速发展。尤其在实践中取得了骄人的成绩，如2006年，科技部、保监会确定在北京、天津、重庆、苏州高新区等城市（区）开展科技保险创新试点，把科技创新与保险工具有机地结合起来；2007年，财政部、科技部设立的科技型中小企业创业投资引导基金，采用阶段参股、跟进投资、风险补贴、投资补偿方式，实现了政府间接投入的新机制。然而，引领科技金融发展的高位阶的制度主要是《国家中长期科学和技术发展规划纲要》，却很少有具体可以援用的法律、法规，特别是载明促进科技金融发展所涉相关部门权力、义务、职权、责任的制度安排更为缺失。相反，地方政府在科技金融方面制定了诸多可以直接适用的文件。如《关于推进天津滨海新区开发开放有关问题的意见》（2006）、《江苏省银行贷款增长风险补偿奖励资金管理办法》（2009）、《武汉市人民政府关于进一步发挥财政支持经济发展专项资金作用的意见》（2008）等，这些文件对区域科技金融的发展都具有积极的指引作用。可是，从建设创新型国家的层面看，这些区域性的地方文件对全国科技金融发展并不具有全局、整体的效力，只有构设更高层级的文件尤其是法律、法规，从制度上对全国科技金融发展予以保障，我国的科技金融才会有整体性的发展。

　　（三）担保机制不完善

　　科技企业融资主要依靠金融机构贷款，但由于科技企业的高风险性、银行承受风险能力不足、抵押贷款方式等问题的制约，科技企业普遍存在贷款难题。加之当前针对信用担保的中介机构专业性不强、规范性不够，成为担保机制未发挥作用的关键问题，主要表现在：一是专业担保机构少。由于法律、法规没有相关专为科技型企业提供担保的担保机构的设立的规定，导致针对科技型企业尤其是中小型科技企业的担保机构少，市场供需失衡， 难以形成有效供给和竞争。二是担保不畅。由于缺少银企合作平台和担保物，无形资产抵押不畅，科技企业流动资金不足时要获得银行贷款十分困难。三是信用评级不完善。信用评级是银行确定贷款风险程度的依据。科技企业的经营成果、获利能力、偿债能力等是确定银行是否贷款的考量因素，但由于科技企业高新技术及其产品的特殊性，对其要做出充分、科学的评价，需要专业性极强的评级机构，而我国的评级机制急需完善。

　　（四）信息共享机制缺失

　　科技金融涉及的主要当事方是科技企业方和金融机构方，双方均是追逐经济利益最大化的市场主体，他们是否合作实际上是一个博弈的过程，主体双方如果信息不对称、信用理念不一致，就不会选择合作，尤其是金融机构一方更把控着选择的主动权。现实中，由于高新技术企业科技含量高，大多是新能源、新服务、新材料、新商业模式等新兴产业，金融机构缺乏熟悉这类企业运作规律的专业人才， 进而对高科技企业的技术以及应用前景不了解。导致银行仍坚守普通的信贷模式，贷款品种少，无形资产质押不通畅，贷款期限短，这些问题都与科技型企业发展的特点不相适应，不能满足企业的信贷需求，直接导致信贷资金难以投向高新技术企业。而企业对金融机构的融资要求、程序等也不清楚，导致信息不透明。因此，急需构建高效、透明、全面披露的科技金融信息共享平台，对于投资公司、担保公司、创投等金融机构来说，他们的信用理念是资本信用，而企业的信用理念是技术信用（如创新信用、人才信用等），认为自己所拥有的技术专利、科技人才等就是一种信用。可以说，理念的不同是科技金融发展的主要障碍之一。

　　同样地，作为科学技术的主管部门和金融机构的主管部门，他们在促进科技与金融的结合、发展上仍然存在信息的不一致以及观念的差异，在指引科技金融发展的决策上肯定存在信息不畅导致的偏差，这就需要搭建信息共享平台，而该平台本身存在级别高、技术性强、涉及面广的特点，目前，此类的信息共享机制还存在严重缺失。

　　总之，服务于科技金融合作的信息交流平台、融资信息平台、中介服务组织等不健全甚至缺失，导致科技金融共同发展的保障机制不足。

　　（五）金融创新机制不足

　　在我国，由于历史和体制方面的原因，金融体系固有的内在脆弱性，潜在着巨大的体系性风险。鉴于此，《人民银行法》、《商业银行法》和《证券法》等金融法，其立法动机和着眼点都是以保证金融系统的安全性，提高金融系统抗击体系性风险为原则的。这一原则与科技创新活动与生俱来的高风险性和不确定性的属性是冲突的。 同样，在《担保法》、《公司法》等法律中，针对高科技企业的创新型金融产品的规定也缺乏，主要体现在还没有为无形资产质押融资提供质押物备案、评估、交易、股权转让的交易平台，知识产权保护及相关权利的合法行使也存在障碍。在抵质押贷款方面，部分银行只接受流通股权质押，而股权质押由于须在深圳进行，会对企业之后的定向增发、股权转让产生影响，所以也需进一步创新体制。风险投资的法律制度也很不完善，限制了科技企业融资，对金融机构经营产生影响。在资本市场方面，因为科技型企业尤其是中小企业尚不具备良好的公司治理机制，经营管理不规范，加之主板、中小板、创业板上市门槛高，直接上市融资存在一定障碍。

　　四、科技金融发展保障机制的基本路径和构想

　　科技与金融结合是一项庞大的社会系统工程，关乎国家的总体科技产业规划。国家从振兴经济的全局出发，按照科技与金融的发展规律，制定科技产业发展战略和实施计划，建立多元、高效的资金运作机制实现科技和金融、经济的结合。而科技金融的顺利发展需要严谨、规范的制度保障机制。因为“科技创新的投入需要制度创新的支持，这是一个基本的事实。” 然而问题是，现有的制度创新却跟不上科技创新与金融创新的步伐，金融促进科技发展的制度保障不足。为此，要秉承“科学技术的发展甚至会促使一些全新制度的发生”的理念，完善既有法律制度、创新有助于推进科技金融发展的保障机制，实现科技与金融结合的制度化、正规化、法制化，突破长期制约科技金融发展的制度性障碍。结合已有的相关规定，我们提出如下几点构想建议：

　　（一）出台《促进科技金融发展条例》

　　我国早在2006年就颁布了《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020年）》，该纲要当时是由党中央、国务院部署，科技部牵头启动的，纲要首次明确了我国未来要走自主创新之路的发展目标。为了落实纲要以及相关的配套政策，相关部门制定了一系列科技金融政策文件以及实施细则，建立了一些科技部门与金融机构的合作协调机制。科技部将涉及创业投资、银行、资本市场、保险机构、债券等利用全社会金融资源，支持科技事业发展的工作统筹为科技金融工作，积极会同中国人民银行、财政部、银监会、保监会、证监会、税务总局、国家开发银行、中国进出口银行、中国出口信用保险公司等部门和单位，制定并出台了科技金融方面的政策文件，初步形成了支持自主创新的科技金融政策体系。

　　但政策的时效性以及不稳定性，加之这些政策文件大多具有单一性、专门性的特点，每个文件只是就某方面的问题进行规定，诚如上文所析，整体性、系统性差，这就决定了在实施过程中的权责越位、协调性不足、执行不通畅等问题。当前，促进科技金融发展已不再是一个单纯的自然科学和经济学的问题，也涉及政治、法律问题，必须通过综合运用自然科学、技术手段和人文社会科学工具的途径来加以解决。促进科技金融发展的部门都是掌握公权力的机构，公权力源于公民的授权，权力运行的宗旨在于实现公民的权利和社会整体利益。然而，公权机关自产生之日起即具有相对自主性，可能脱离社会和偏离公共利益。为了防止公权机关性质的可能性蜕变，必须重视建立对公权机关的法律控制机制，如责任追究制度等。法治是规范公权力系统较为恰当的制度安排，法治状态下，权力的边界以及权力运作的方式都会受到严格限制，越权、渎职行为将受到法律的追究。尽管政策也可能达到在相当程度上容纳公众意见的状态，但与法律的制定机制相比，它从本质上看仍是一种人治的决策机制。 在我国，立法本身是建立在有广泛代表性的民意机关的基础上，而且有一个相对民主的立法程序作保障。这使法律的制定基本上是反映民意的。虽然立法也未必完全正确、民主和科学，但立法机制在本质上是民主的，决策的失误可能性比较小。政策尽管在许多情况下也可能是正确的，但它的决策模式是经验型的，它的正确性比较缺乏可靠保障，失误的机率相对而言比较大。为此，在促进科技金融发展上，尽量将可以法律化的政策法律化，克服政策的缺陷。目前，可考虑由国务院牵头，组织科技部、中央银行、财政部、“三会”、税务总局等部门科学探讨，积极汇商，以法规的形式出台《条例》，载明相关部门在促进科技金融发展的职权和责任，并规定相应的实施手段，以便相关主体部门能够加以运用，按规定行使权力和履行职责。

　　（二）完善相关法律规范

　　要进一步完善有利于科技金融发展的法律体系，充分发挥立法在指引金融支持科技创新的作用，运用法律手段规范促进科技金融发展的相关主体行为。把促进科技金融发展纳入法治轨道，加快形成制度保障机制，为建设创新型国家提供有力保障。在法律制度上，应当逐步建立起由政府调控、市场引导、科技企业和金融机构积极参与等构成的较完整的法律制度框架。

　　在融资方面，可制定《促进科技型企业贷款细则》。尽管银监会在2006年就出台了《关于商业银行改善和加强对高新技术企业金融服务的指导意见》，但这只是“指导性”意见，通读全文，适用性差，不足以改善高科技企业获得贷款的现状。科技部是国家科技行政主管部门，也是科技金融工作体系的建设部门。但科技部主要承担的是科技业的创新指导和管理，对金融方面的工作无法插手，为了使科技金融更进一步得以发展，要从更高的战略层次上制定既能规范科技部又能规范金融业管理机构在科技金融发展上的文件，根据法律规范性文件的效率层级，建议在国务院部的部署下，由科技部、银监会、中央银行共同制定《促进科技型企业贷款细则》。在细则中规定各商业银行可以单独设立科技支行专门为高新技术产业、创新型企业、中小型科技企业、高新技术园区及国家重大科技项目提供金融支持和金融服务，这样可较为专业地解决科技创新型企业在成长过程中的资金匮乏、信息不对称等现实问题，弥补现有银行体系及银行功能上对高新科技创新支撑不足的缺陷，成为科技创新与金融创新的有效结合点。《细则》还可对银行开展股权投资做一定的规定，落实软贷款和特别融资帐户政策，争取以创业投资和国家科技计划重大项目为试点开展股权投资。为了弥补科技企业缺乏金融人才、金融机构又缺少科技人才的不足，细则可规定在银行设立科技专家顾问委员会，在审贷委员会设立有表决权的科技专家的机制；等等。

　　在融资担保方面，要抓紧有关担保法律法规的修改工作，建立完善的担保体系。积极推动担保业务的开展，努力建设面向中小企业，涵盖创投机构、金融机构、科技担保机构在内的投融资担保体系。探索和开展多种形式的担保方式，如股权质押、债券质押、股票质押、保单质押、仓单质押和其他权益抵（质）押等。对拥有自主知识产权并经国家有关部门评估的高新技术企业，还可以试办知识产权质押贷款。除资产抵、质押外，还可加强与专业担保机构的合作，接受专业担保机构的第三方担保。具体而言，应尽快出台《担保法实施细则》，建立上述无形资产担保、评估体系，统一质押登记制度，搭建融资担保服务平台。同时，健全信用担保体系，建立高新技术企业信用担保基金，以参股、委托运作和提供风险补偿等方式支持担保机构的设立与发展。建立担保机构评级制度，制定规范、严格的担保机构评级系统。另，完善再担保制度，将政策性担保公司自动纳入再担保体系。

　　（三）建立部门联动机制

　　科技企业与金融机构最大的问题还在于信息的不对称，科技成果如何产业化、金融如何进入科技企业拓展更大的利润空间，都是不同主体必须要深思的问题。只有在不同主体间建立起信息共享、利益共赢的联动机制，才能有利于科技企业的发展，才会充分调动金融机构参与科技创新的积极性。如中国农业发展银行、科技部联合制定的《关于进一步加强金融与科技合作大力推进农业科技成果转化和产业化的通知》，有利于农业科技成果转化为资金、农业科技得到贷款支持，进而促进农业科技成果的转化和产业化。未来科技金融的发展，可以全面建立科技与所有银行金融机构的合作，在广大的科技型中小企业，可考虑建立与与邮政储蓄银行的合作关系，因为邮政储蓄银行遍及广大社会地区，网络分布广，与其签署合作协议，可带动地方科技部门、科技园区。与其他银行金融机构合作，可确定科技项目的推荐程序、标准和材料，协调部内相关司局和中心推荐需要贷款支持的科技计划项目和企业，科技部组织科技专家、金融专家共同论证后，统一向银行提出推荐。

　　为了更好地促进科技金融的有机结合，科技部应以建设公共服务平台为重点，充分发挥自身的信息资源优势，通过搭建信息网络平台，建立起政府资源与市场运作结合的科技金融服务体制。具体而言，科技部、银监局、保监局、证监局可通过编制科技金融内参等形式，为有关各方提供科技与金融的最新动态信息，着力解决科技企业与金融企业之间的信息不对称问题。在政府的支持和引导下，汇集科技和资本的力量，通过建立企业信息库、金融机构信息库、金融专业库等，实现全方位的金融、科技信息资源共享。形成以商业银行、证券公司、保险公司、信托公司、担保公司等金融机构和社会中介服务机构为依托，旨在为科技型企业提供创新资本、银行贷款、融资担保、科技保险和上市辅导等各类金融服务的多层次、多元化、高效率的制度化联动平台，为科技型企业提供多层次、多元化、多渠道的科技金融服务。

　　（四）推进金融制度创新

　　借鉴美国以直接融资为主支持科技企业发展的经验，鼓励券商、律师事务所、会计师事务所等资本市场相关机构与有上市意向的科技型企业对接，大力推动科技型中小企业通过资本市场融资。为高新技术企业提供资产价值评估等服务，构建科技企业上市便利通道，进而形成具有规模经济和范围经济效应的高科技产业集群。

　　在保险制度方面，保监会可出台指导意见。加强政府、保险公司、银行、股权投资机构、其他中介机构相互之间的合作，创新合作模式，争取以信用保险、科技保险、贷款保证保险等新型保险产品为科技创新企业提供金融服务，推动科技企业担保业务的开展。保监会重点组织开展高新技术产业风险管理研究和科技保险新险种研发，拓展高科技企业对外合作保险和高新技术产品推广应用保险等险种，积极进行科技保险试点，建立起真正的科技保险保障机制，形成政府资金与社会资金、股权融资与债权融资、直接融资与间接融资有机结合的科技金融体系。

　　在投资基金方面，通过多种形式引入引导基金，开展投资基金试点，大力发展创业风险投资和私募股权投资基金，引导创业投资机构的早期投资行为，撬动、吸引社会资金参与创业投资，放大财政资金的使用功效，真正实现政府资金的杠杆作用，拓展科技型中小企业的直接融资渠道。同时，引进专业的基金管理团队，为企业带来先进的管理模式和理念。可以引进并参与设立创业投资引导基金，通过阶段参股、跟进投资等多种方式逐步构建完整的、既能体现政府引导意图又能实现社会市场化运营的融资服务体系。

　　在补偿资金制度方面，要强化政策支撑。对科技型企业采取针对性的利率贴息、担保补贴，对专业风险投资机构按其对高新区税收贡献给予项目资金补贴；对上市科技型企业给予资助和奖励，不断创新科技金融服务产品，最大限度地降低企业融资成本。

　　（五）完善风险投资法律制度

　　高科技企业的研发经费通常比一般企业高出2-3倍，高投入构成了技术创新的基础。 而这些高新技术企业通过债务融资普遍困难，于是，以风险投资为主体的股权融资就成为了高新技术企业获得资金的重要来源。所谓风险投资，又称创业投资，“是指向主要属于科技型的高成长性创业企业提供股权资本，并为其提供经营管理和咨询服务，以期在被投资企业发展成熟后，通过股权转让获取中长期资本增值收益的投资行为。” 风险投资是把资本投向蕴藏着失败风险的高新技术及其产品的研究开发领域，旨在促使高新技术成果尽快商品化、产业化，以取得高资本收益的一种投资过程。在这层意义上，风险投资实质上是一种高科技与金融的结合，将资金投入风险极大的高新技术开发生产中，使科技成果迅速转化为商品的新型的投资机制，是高新技术产业化过程中的一个资金有效使用的支持系统。在我国，风险投资始于80年代中。1985年，中共中央在《关于科学技术体制改革的决定》中指出：“对于变化迅速、风险较大的高技术开发工作，可以设立创业投资给予支持。”同年9月，国务院批准成立了我国 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一家风险投资公司——中国新技术创业投资公司，这是一家专营风险投资的全国性金融机构。1991年国务院在《国家高新技术产业开发区若干政策的暂行规定》中指出：“有关部门可以在高新技术产业开发区建立风险投资基金，用于风险较大的高新技术产业开发。条件成熟的高新技术开发区可创办风险投资公司。”这标志着风险投资在我国已受到政府的高度重视。但风险投资是一种市场行为，这种行为要有法律制度的支持和保障，也要由法律加以规范，才能使其稳定、健康地运行。然而，我国目前的风险投资法律制度很不完善，原有的法律法规不能适应风险投资这种新事物的需要，甚至对风险投资是一种障碍，对科技的发展极为不利。因而，要对现有相关法律法规进行修改、补充和完善。如，《保险法》第104条规定：“保险公司的资金运用，限于在银行存款、买卖政府债券、金融债券和国务院规定的其他资金运用形式。”《商业银行法》第43条也作出规定：“商业银行在中华人民共和国境内不得向非银行金融机构和企业投资”，这就在法律上限制了保险资金、银行资金进入风险投资，科技型企业获得投资的渠道就受到了限制。这些内容应加以修改，为这些资金进入风险投资业扫清法律障碍。再如，加紧有关场外交易的法律法规的制定，等等。在对现有的相关法律法规进行修改、补充和完善的基础上，一旦条件成熟，可制定《风险投资法》，进而建立适合高新技术产业发展的投融资环境，为科技与资本市场的结合发挥积极作用。

　　五、结束语

　　正如科技部部长万钢指出，金融不仅可以直接为科技创新提供融资支持，还可以检验科技创新成果的有效性和市场价值。反过来，科技创新也为金融创新打开了空间，为金融资本提供了优质的资源配置，为金融自身安全和效率提供了强大的支持。 我国科技与金融的结合尽管很早就受到政府的关注，但由于长期以来经济体制、法律制度的原因，目前还存在诸多发展中的困境。为此，科技金融要得到迅猛、稳定的发展，需尊重科技创新和金融创新的客观规律，突破一些不利于创新的政策性和制度性障碍，建立有效的保障机制，进而为转变经济增长方式、调整经济结构提供有效的支撑。

　　【作者简介】

　　周昌发，男，2008年至今，重庆大学攻读经济法学博士学位。

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