环境风险治理中的信息公开

　　内容提要: 环境风险高发是现代科技进步的外部性之一，对人类生活与健康造成了严重威胁。环境风险分为常规性风险和突发性风险，其应对与治理超越了单纯的政府职能范围甚至单一的民族国家范围，需要重新构思一种开放参与型的风险治理框架。信息在环境风险时代成为宪法性的权利客体，信息权同时具有自由权、社会权和参政权的复合属性，涵盖了现代治理结构中的消极知情、信息服务和民主参与的规范要素。信息公开制度可以为探索环境风险的公开透明治理之道提供基础性的制度支撑。我国政府在环境风险治理中对信息公开制度的运用已经取得了初步的经验，但还存在巨大的提升空间。

　　人类历史自工业革命以来，在几个世纪中带给人类社会和生活的变化超过以往时代的总和。科技进步带来的不仅仅是福利，同时也带来了巨大的潜藏风险，信息时代和风险时代是21世纪的两大显著特点，而环境风险是21世纪风险社会最常见、最重大的风险之一。最近由日本地震引发的福岛核泄露事件再次向人们提醒了这一点。

　　一、环境风险的类型与环境治理的公共性

　　环境风险可以分为两种类型，一种是常规性的环境风险，一种是突发性的环境风险。前者如化工厂排放的污水对于河流水体和地下水的污染，汽车尾气对于城市空气的污染；后者如2005年中石油吉林石化分公司双苯厂爆炸引发的松花江水污染，以及本次日本福岛核泄露带来的海洋水体及大气污染。前者的特点是其对环境和人体的危害具有持续性、累积性，累积之后的伤害具有不可预测性，但也因其危害是逐渐累积形成的，因而具有一定程度的可调控性。后者的特点是其对环境的影响是突发事件的后果，因而往往在短时间内具有高度破坏性，并易于形成为具有较大社会影响的需要紧急处置的公共事件。对于前一种风险的管制、调控、预防是环保部门的常规职责，而对于后一种风险的处理则是公共事件危机管理的一部分。无论哪一种性质的环境风险，对于生态和人体健康都会产生重大而长远的影响，因而，对环境风险的监控和预防，今天已日益成为政府的重要职责，也是社会高度关注的事项。

　　对于经过连续多年经济高速发展，目前正步入工业化中期，环境负载压力巨大的我国社会而言，保护和营建良好生态环境已是极为急迫的任务。作为未来五年经济和社会发展纲领的“十二五规划”对此抱以了高度重视。规划不仅直接把建设环境友好型社会作为未来五年政府施政的目标之一，把“积极应对全球气候变化”、“大力发展循环经济”、“加强资源节约和管理”、“加大环境保护力度”、“加强生态保护和防震减灾体系建设”作为建设环境友好型社会的基本途径和要求，并在对经济和社会发展各个方面的规划中，全方位贯彻了建设环境友好型社会的目标和需求。如在扩大内需方面提倡发展节能环保型消费品，倡导绿色、低碳消费模式；在产业政策方面引导投资向生态环保、资源节约等领域倾斜，将环保作为投资准入标准；在农业生产方面推广清洁环保生产方式，治理农业面源污染；在优化产业体系方面发展技术先进、清洁安全的产业体系；在构建能源体系方面强调新能源开发和传统能源清洁高效利用；在促进区域协调发展方面视环境承载能力规划区域开发格局；在增强科技创新能力方面注重在生态环保、能源资源等方面的科技突破，等等。而防控环境风险，减轻环境负载压力，降低突发环境灾害的可能性及危害程度，是“十二五”规划关注环境保护，建设环境友好型社会的主要着力点。

　　由于环境风险几乎是工业社会不可避免的附随产物，因此，对环境风险的控防、对环境品质的保护和提升也绝非一项简单的政府行政职责，正如“十二五”规划所提出的“建设环境友好型社会”的目标以及对这一目标在社会经济生活各个方面的贯穿，它是一项综合性的社会系统工程，既是整个社会共同体共同关注的关系未来和子孙后代的重大事务，也需要整个共同体对此的参与和协作。就此而言，公民对于环境状况的信息权利以及与之相应的环境信息公开制度在其中起着极其重要的作用。

　　刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0424/fontbr />二、公民信息权利的属性与要求

　　随着互联网的普及和各种载体技术的进步，21世纪的社会已进入无可争议的信息社会，今天社会生活的一大特点是各种实存的事物不断地转化为以载体形式记录和存储的信息，乃至出现脱离其自身的“信息”形态，信息已成为重要的社会资源乃至新型的财富形式，在此形势下，公民信息权利作为信息时代之宪法基本权利的属性也已日益获得各国宪法的肯定。

　　信息权利最初是作为表达自由的附随权利而取得宪法基本权利的地位的，德国基本法第5条和《公民权利和政治权利国际公约》第19条都将之作为表达自由的一部分加以规定，视之为公民有效地行使其表达自由的前提，但信息社会的到来已使公民信息权利具有了远远超越于单纯服务于表达自由的重要意义。信息时代的社会特点决定了对信息的有效获取和利用是公民日常生活的一部分，是对公共财富的分享形式，也几乎是个人富有意义和成效地从事一切社会活动的前提，在此情况下，作为与信息社会的特点相匹配的个体生存和参与共同体生活的基本需求，信息权利全面提升和确立为一项独立的、不可或缺的宪法基本权利已是客观使然。

　　信息权利作为基本权利与其他基本权利具有一项显著的不同，它不是单纯满足个体的某一项具体需求，符合某一方面的功能需要，而是由现代社会发展到当今信息时代的形态，与个体在信息社会中生存的基本需求相适应的，因此，信息权利在一定程度上类似于人性尊严，是一种具有穿透性的整全性权利，而在功效上兼具参政权、自由权和社会权的复合面向。

　　较之于传统所认为的自由权属性，信息权利在信息时代的参政权和社会权面向是尤其值得重视的。政府掌握的信息具有公共信息的性质，在信息时代，也是公共财富的一种形态，而公共财富从根本上属于共同体共有，由作为主权者的国民共享。与其他的公共财富不同，由于信息本身具有可高度共享性的特点，国民作为主权者对政府公共信息的所有权可以转化为个体公民对于获得公共信息的请求权，在政府一般性地代表共同体收集、拥有、使用公共信息的同时，个体国民可以通过获得公共信息的请求权直接参与对公共信息的共享，行使对于公共信息的主权者权利。就此而言，信息权利具有强烈的参政权属性，并直接服务于各项具体参政权利行使的有效性。同时，在信息时代，对政府公共信息的获取也是公民有效地参与各项社会生活，作成与自身各项社会活动和社会事务相关的决定所必不可少的前提条件，政府有责任为之提供相应的便利和服务，就此而言，信息权利又具有典型的社会权面向。

　　信息权利的参政权属性和社会权属性都要求政府采取积极的措施对之加以满足，与之相应的制度性措施即是信息公开制度。而环境风险的控防作为共同体在当代社会生活中最重要和共同关心的事务之一，也是政府对于公民的知情权利需要尽力加以满足的主要领域之一，因而，环境信息公开制度是政府信息公开的重要组成部分。通过环境信息公开制度，作为主权者的国民才能及时、准确、完整地了解各项环境信息，在作为主权者参与对共同体各项重大事务的决定时充分权衡和评估其中所涉的环境因素，而在作为个体行动者决定自身事务时也能充分容纳对环境因素的考量。

　　三、环境风险的公开透明治理之道

　　信息公开制度一方面是满足国民信息权利的主要途径，另一方面，对于政府自身而言，也发挥着重要的治理功能，尤其在环境治理领域。

　　一方面，对于常规性环境风险的控防而言，这有赖于整个社会共同体长期、持续的协同努力。如同“十二五”规划所表明的，“建设环境友好型社会”是一项社会系统工程，这一目标的最终达成需要共同体成员自觉在自身社会行动的各个方面纳入环境因素的考量，在追求经济和其他目标时同时权衡环境效果，共同体成员的行动越是自觉，政府环境治理的压力和阻力就越小，而对于环境信息的充分了解，对于防控环境风险的重要性的充分认知，是共同体成员实践这一点的前提。当前，我国负有环境保护职责的行政部门已在这方面做了不少工作，如发布“高污染、高环境风险”产品目录，发布海洋环境质量公报，公布重点城市空气质量实时监测数据，等等，这对于提高全社会对环境风险的认知，加强对环境风险的关注，进而积极参与对环境风险的防御具有十分重要的作用。这也有助于使公众了解政府在环境保护方面所采取的具体措施和治理目标，对于公民建立对政府环境治理的信任和信心同样具有重要的意义。而社会公众的协作和信任是政府整个环境治理、风险控防中的宝贵财富。

　　另一方面，对于突发性环境风险的处置而言，快捷、透明、准确的信息发布尤为重要。突发性环境风险最大的特点就是易于发展成波及面广、社会影响大的公共事件。在由突发环境事件向公共事件演变的过程中，“恐慌”是其中的重要环节，而“恐慌”的形成往往是由于缺乏对事件的客观、真实信息，在缺乏具有公信力的有关事实的真实信息渠道之前，各种臆测和谣言会代替事实传布以满足公众对信息获取的需求。由于正式渠道信息发布的欠缺同时易于给公众造成政府对突发事件无能为力、无所作为乃至捂盖子的印象，这会加剧传言向对事件不利的方向发展，乃至形成为具有传染性的恐慌。消除恐慌的最佳办法即是政府在 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一时间公开而透明的信息发布，让公众知晓发生了什么，同时也知晓政府对此采取的反应和处置措施，并对事件可能的危险后果与政府控防的进展程度有所预见和测度。某种程度上，信息发布本身即表明了政府正在对危机采取处理措施以及相应的处置能力，这本身会增强公众对于平安度过危机的信心，也是争取公众对于危机处理的配合和支持的良好方式。2009年死亡人数超过SARS的甲流没有引起社会混乱，而是在有序防控中安然度过，公开透明的信息发布在其中功不可没。

　　四、结语：信息时代的政府治理

　　我国由于在建国后长期实行计划体制，行政被视为由行政机关独自进行的命令性安排，行政领域则是一个具有内部封闭性的领域，排斥公民的主动性介入和对社会公众的敞开，这一结构在观念和实际社会生活中的影响至今有所残余，但互联网及信息时代对社会的结构性塑造作用是深刻的，这种作用今天正在一点点缓慢显现出来，并对政府治理结构发生同样的塑造作用。在事物自身日益转化为信息形态且信息的获取和传播都极为便捷的条件下，公众对于公共信息获取的需求不断增大，其社会行动的决策也日益依赖于信息，信息公开在政府治理结构中的地位和作用愈益重要。如果政府不能主动地发布公共信息以满足公众的知情权利和对信息的实际需求，来自各种替代性渠道的信息广泛传布反而会产生不利后果。

　　在风险治理方面尤为如此。缺乏满足公众心理期待的信息发布，不仅会给传言以可乘之机，而且会影响公众的合作和对于政府施政能力的信心。信息时代的信息公开不仅仅是对于公民基本权利的满足，同样是政府需要合理有效加以运用的治理方式，打造与信息时代相适应的开放、透明的治理结构，通过信息发布加强共同体成员之间共同生活的感受，凝聚对社会共同事务的关心，增进对政府施政能力的信心，获取对行政措施的公众支持，最大程度地发挥信息作为公共资源的效用，这是信息时代政府治理的良径。

　　作者系中国青年政治学院法律系讲师，法学博士

《绿叶》2011年第4期