公民法律素质的测评指标研究

　　公民整体法律素质的提高是建设社会主义法治国家的基础性条件,正是基于这样的考虑我国才有长期的、具有战略性的普法计划,[1]而且已经扎扎实实地进行了数十年,并取得了巨大的成效。然而,我们在对公民普法的同时,相关的成果验收却没有完全与普法工作同步进行。当然,我们在以前的普法中都采取了一些验收措施,但这些验收措施基本上都是对有关普法主体工作的验收,而不是对公民整体法律素质是否提高的验收。显然,这样的验收进路非常不利于从根本上把握普法的实际效果。我们知道,到目前为止,我国社会主义法律体系已经基本形成,是不是说在一国法律体系形成的同时,该国的法治进程就有了质的变化,对此我们还不能作出完全肯定的回答。在笔者看来,法治国家的最高标准是一国公民法律素质的整体情况。即是说,一国公民整体法律素质达到非常高的水准时,该国就已经进入了法治国家。反之,在一国仅有形式化的法律典则,甚至有较为完整的法律执行系统,但公民整体法律素质却相对较低时我们甚至可以说该国距离真正意义上的法治国家还有较大差距。由于我国基本上缺失公民法律素质的测评指标及其一套完整的测评机制,因此,在我国是否已经建成真正意义的法治国家的问题上,应当说还是一个未知数。我国还没有建立起一套完整的公民法律素质测评指标的情况下,恐怕我们还没有理由说我国现在已经是一个真正意义上的法治国家。正是基于这样的考虑,笔者撰就本文,试将问题提出并作一些初步探讨,以引起我国理论界和法律实务部门的重视。

　　一、公民法律素质测评指标的界定

　　所谓公民法律素质的测评指标是指对一国公民认知法律、运用法律、遵守法律、信仰法律等的心理机制和行为机制进行综合考察和把握的一整套技术参数,这个技术参数在通常情况下是主观与客观的统一、政府设立与民间设立的统一。在现代法治文明国家这样的指标是由法律设定并由专门的法律机关实施的。[2]在我们理解公民法律素质测评指标的涵义时,有这样一些事实应当引起注意:一则,公民法律素质测评指标中的公民是就一个国家或一个政治实体中具有公民身份的人而言,不具有公民身份的人与一国实在法律制度没有必然联系,即使有联系也是部分联系,因此,这样的人不能作为测评对象。正如社会主义法治理念所强调的:“现阶段,提高全民法律素质是一项特别重要、十分艰巨的任务。必须加强法制宣传教育,强化公民法律意识,培养积极的法律情感、法律信仰以及遵守法律的自觉性和运用法律的必要能力。”[3]二则,公民法律素质测评指标中的法是就一国实在法律典则和法律规范乃至于法律制度而言的,而不包括自然法或实在法之高级法的内容,这一点必须予以强调。我们知道,德沃金认为当一国实在法在权利赋予中侵害了某个特定范围公民的权利,尽管这个实在法具有法律效力,尽管这个实在法是由国家的立法机关制定的,但由于这个法律具有天然的不公平性,因此,权益受到侵害的公民有予以不服从或抵抗的权利。[4]显然,德沃金在这里提出了一个实在法之外的高级法的问题,依他看来,实在法要以高级法为转移,这是由于某一实在法违反了高级法。因此,这个被实在法侵害的公民才有拒绝权。对于德沃金的这个论点,我们在这里是不可以接受的,即我们所讲的公民法律素质是具有实在法律形式的法,自然法和其他高级法不是公民法律素质测评指标中的法。这既基于我国是成文法国家的现实考虑,又基于实在法之后的高级法本身就是一个难以把握其内涵的东西。三则,公民法律素质测评指标中的测评指标既可以是一个法内的问题,也可以是一个法外的问题,通常情况下它是一个法外的问题。一国公民法律素质的测评指标本身不是法律所调整和规制的对象,至少在法治进程相对较慢的国家是如此。之所以会成为这种状况,主要原因在于公民法律素质的测评与公民之法律行为没有直接关系,即究竟是否对公民的法律素质进行测评并不会影响公民对法律的态度。测评是一个外围的技术性因素,它的主要受益者是国家法律机关。当然,公民可以通过测评间接地受益。若一个国家的法律制度达到了较高水准,便可以将公民法律素质的测评由技术行为变为法律行为,即通过实在法对这个问题作出规定。从一个国家法治进程的发展目标看,公民法律素质测评指标被法律认可既是可能的,又是具有非常重要的意义的。其在法内出现的受益者除了政府外,还包括公民本身。上列三个方面是我们理解公民法律素质测评指标的几个切入点,也是一些法哲学上的前提。如果我们将公民法律素质测评指标的涵义予以拓展的话,不难发现其有下列主要内涵。

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第一,公民法律素质测评指标是以全体公民为测评对象的指标。胡佛总统在就职演说中指出:“公民对法律的支持和政府对现存法律的执行同等重要。任何伟大的国家都依赖公民对责任的认知,即,通过拒绝参与和谴责所有的非法行为,来揭露犯罪并使其非法化。如果执行人员只是有选择性地执行法律,如果公民只是有选择性地支持法律,那么,我们自治政府的整个体制必将崩溃。对某些法律所忽视所造成的最大危害,就是破坏了对所有法律的尊重,如果为公民提供保护的某一特别法律受到妨害,那么,他们的处在其他法律保护之下的保障生命、家庭和财产的这些正当要求,就会被破坏。公民们若不喜欢某一项法律,作为一个正直的人,他们的责任是阻止它的侵害,并有权公开地去废止它。”[5]足见其对公民法律素质的重视,其所指的公民是美国的全体公民。我们所讲的公民法律素质的测评指标其测评对象究竟如何框定尤其从技术上框定是一个较为重要的问题,即如何框定测评对象中的公民概念是非常讲究的。一则,全体公民的概念包括了这个国家所有具有公民身份的人,而不是有选择地框定公民范围。如果从年龄来讲,公民可以分为未成年公民、成年公民和老年公民。人们对于法律测评指标对象的理解可能会下意识把公民与成年公民等同起来,而忽视未成年公民和老年公民。毫无疑问,公民法律素质测评对象主要是成年公民,但是,作为公民全体及其法律意识的把握,对于未成年公民法律素质和老年公民法律素质的测评同样不可缺少。甚至常常是这两部分公民法律素质的状况才是该国公民法律素质最为真实的部分。如果从职业状况分析,公民身份则更为复杂,有的公民由于所从事的职业的原因,其本身就天然地熟识法律,如果将测评对象仅仅放在这一部分公民身上,同样不能得出较为准确的结论。因此,无论与法律职业有关联的公民,还是与法律职业没有关联的公民都是公民法律素质测评的对象。二则,全体公民的概念不能被一些特殊人群及其构成的法律素质测评所干扰。我们知道,一国公民法律素质的测评或者有关法律问题的测评并非完全不存在。恰恰相反,一些政府机构和学术机构常常通过一些手段对特定人群的法律认知状况进行测评。例如,近年来我国就非常重视对于司法机关工作人员和行政机关工作人员法律素质的测评,而且对于一些从事法律职业的人也进行相同的法律素质测评。我们知道,在我国的司法考试中就有一部分内容是对参考人员法律素质的测评,甚至于是对法律执业能力的测评。这些测评存在于一国法律体系的测评范畴之中。但是,这样的测评绝对不能算作对公民法律素质的测评。他们虽然有公民身份,但他们远远不能代替一国公民的的部分或全部。由此可见,公民法律素质的测评有对公民法律素质进行普查的属性,这样的普查也许会加大诸多成本,而从技术上讲本身并非不可能。我国每十年或五年就进行一次全国性的人口普查,这样的人口普查及所涉及的指标和统计资料要比公民法律素质的测评复杂得多。我们并没有因为这样的复杂性而使普查没有完成。令人遗憾的是我们的人口普查指标中并没有设置有关公民法律素质的指标,[6]这可能是因为人口普查和公民法律素质测评是两个完全不同的事物所致。

　　第二,公民法律素质的测评指标是以法治的综合要素为测评内容的指标。公民的法律素质与公民的其他素质一样是一个综合性的问题。因此,公民法律素质的测评指标也具有非常强烈的综合性。我们可以大体上运用排除的手段将这种综合性从反面予以说明。一则,公民遵守法律的素质不能等同于公民法律素质。公民面对法律的 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一个重要的测评标准就是其遵守法律的素质。所谓公民遵守法律是指公民依国家的实在法而从事自己职业的素养,如果公民能够依实在法的规定从事自己的职业和日常活动其就具有守法的素质。反之,如果其不能依实在法从事自己的职业和日常活动其就没有相对较高的守法素养。在公民法律素质中,守法是一个非常重要的内容,但不是法律素质测评的全部。同时,公民遵守法律是在自觉的情况下进行的。有学者分析了公民遵守法律的情形:“一个道德高尚的人在遵循正义的法律时,他是自愿地这样做的。他自由地选择与法律规定相一致的行为,因为,法律要求他做的事情是他愿意去做的事情,这是基于他自已的认识———他认为正义法律所要求的行为是正当的行为。他是因为该法律的正义性而响应该法律对他具有的权威性,并不是因为该法律的强制力量和惩罚的威胁而被迫地去遵循法律。道德败坏的人遵循法律时,他并不是自由地去行动,他是因为缺乏道德意志力因而‘只是’迫于法律的强制力量和出于担心被逮住后受惩罚。他抑制住自己而不去犯罪,这种做法是出于压力,而且‘只是’一种权宜之计。他‘只是’响应法律的强制力量,而不是响应法律的权威。一旦他克服了这种恐惧感,而且认为违背法律只是一个权宜之计时,他这种违法行为也就不再是他个人自由的表示,而是一种放纵的便利。不管是遵守法律规定还是违法,他的行为都是他判断为权宜之计或不得已的结果,而不是他认为这是正义或非正义的结果。”[7]显然,非自愿遵守法律即便有遵守法律的行为,也不能算是具有较高的法律素质。二则,公民服从法律的素质不能等同于公民的法律素质。公民服从法律与公民遵守法律是两个不同的概念。在通常情况下,服从法律比遵守法律有更高的法律价值。我们知道,苏格拉底就是服从法律的典范,他明明知道法庭对他的判决是不公正的,但他没有选择逃跑,而是等待着法律对他的处置,其服从法律的心理素质达到了非常高的境界。但是,我们同样不能将服从法律与法律素质完全等同起来,服从法律只是法律素质之一种。三则,公民信仰法律的素质不能等同于法律素质。法律信仰是近年来学界关注的热点问题之一,指人们在法律面前要树立一种非常敬畏的心理机制,其不能对法律及其规制方式产生怀疑,必须相信法律所规定的所有问题。在信仰法律的心理机制中并不要求相关主体理解法律。我们认为,法律信仰在公民法律素质中是一个不可取代的概念,其比法律遵守、法律服从等具有更高的法治价值。当托克维尔在评价美国的法治文明时,就说到了美国社会中的法律信仰问题,认为这是美国社会取得成功的关键所在。[8]但无论法律信仰对法治有多么高的价值,我们都不能将其完全与法律素质的测评指标划等号。除了上列有关法律素质的概念外,还有法律认知、法律运用等相关概念,这些概念同样不能取代法律素质之概念。也许,公民法律素质的测评指标是上列元素的综合,但至少不是上列元素中的一个,或者上列元素的简单相加。总之,对于公民法律素质测评指标的综合性我们必须从深层次去认识,必须用一种机制化的眼光看待这样的指标。

　　第三,公民法律素质的测评指标是由法治机构认同和实施的测评指标。公民法律素质的测评指标应当由两部分构成,一部分是存在于民间的,另一部分是存在于国家法治机构中的。就前一部分而论又有两个部分:一是一国民间的法律研究数值,一些学者和其他相关法律人通过自己的学术研究所形成的公民法律素质测评体系。例如,日本学者穗积陈重就有这样一个关于公民法律素质及其与法治关系之评价:“‘不知法者,不免其罪’,此近世文化法律之原则也。故法律一旦成立,不问事实上如何,皆视为人民已通晓,任何人皆不能以不知为理由,而逃其责任或免于刑罚。然此原则原系法规推定,究其实,所谓国民皆已知法者,不过法律政策上所生之一种拟制而已。愿事实乃适与此相反,国民之中,如幼者,有精神病者,其不受此原则之适用,固不待言。此外尚有目不识丁,或因航海及侨居国外,以致在事实上不知法律内容者。即令受教育,知文字,解法意,而无知近世已与‘约法三章’‘十二表法’之古代不同,法规之多,达数千万条,令欲其通晓,势所不能;故即有因必要而了解法规,亦仅与一己日常生活及职务业有直接关系之法规已耳。此种事实,即在法律学者,裁判官即律师,亦莫不然,盖彼辈亦仅知法律性质及其作用之原则,并有解释法规而知其意义之能力而已,决不能谙诵国法之全部也。故谓国民不知国法,尤近于事实焉。夫以近世国家法律之繁杂,则‘当知及可得而知者与知同’之格言自慰,然此格言,实无理之至。惟‘不知法者不免其罪’之原则,若承认不知法规之人可以免其责任,则奸僪之徒固无论矣。即普通人亦可籍此为免罪之口实,法律将不免有失效之虞,故为维持法之效力起见,不得不设此政策上之原则也。古人有言‘不告而罪是虐也,’然事实上家喻户晓,势有不能,而不告而罪为虐,又诚若古人所言,故不得已,惟以人民所得知之形式,发布法律,而在主观上则视为已晓谕人民,至人民果知与否,则任其所欲,听之而已。法曹常谓各人‘在其危险上’不可不知法,即指此而言也。”[9]这实质上包含了法律素质测评指标的内容。二是存在于专职法律研究机构中的公民法律素质测评指标。例如,西方一些国家的专职法律研究机构就常常设计一些测评公民法律素质的指标体系。就后一部分而论,主要是由政府机关制定的测评公民法律素质的体系。我国国务院普法办公室就常常用公民已经学过的法律典则的量评价我国公民法律水平和国家法治水平的进展情况。公民法律素质测评指标在很大程度上是学术研究的结果。即是说,诸多指标尤其指标体系的形成必须通过学术研究才能形成。这样我们便可以说,通常情况下公民法律素质测评指标的基础工作应当由学术机构去做。那么,我们是否以此就认为这个过程及其具体指标的产出仅仅是一种学术行为,显然应当作出否定的回答。严格地讲,公民法律素质的测评指标应当是一种官方行为,即便某种指标是从学术机构产生的,但当政府运用这个指标体系时,政府须对其予以认可,使其由民间行为变为法律行为。我们知道,存在于民间的任何有关公民法律素质的测评都不具有法律上的约束力,而且其公信力也常常差强人意。只有将这些体系法治化以后其才具有规范性和约束力。同时,公民法律素质测评的实施也不应当是民间行为。令人遗憾的是我国目前对公民法律素质进行测评和法律素质的测评和研究的大部分实证行为都存在于民间。本文所提出的公民法律素质的测评指标以及指标体系的形成和执行都应当进入法治机构,成为真正意义上的官方指标。

　　第四,公民法律素质的测评指标是由技术参数构成的测评指标。公民法律素质的测评行为是一个法律行为、政治行为或技术行为是一个值得探讨的问题。我们可以将公民法律素质的测评作为一个法律问题来看,因为公民法律素质的测评一定意义上讲牵涉到公民的权利,甚至在一定范围内会与公民的个人隐私有关。每一次的测评都需要公民的配合,在这中间公民是有一定义务配合测评机关的测评行为的。总之,测评过程中的诸多信息是从公民个体获得的,测评机关从公民获取信息应当有法律上的依据。因此,将其作为法律行为是有道理的。我们还可以将这个行为理解为政治行为。之所以说其是一种政治行为,因为这种测评直接或间接影响到一个国家的政治统治,正如胡佛总统所讲到的:“政府的成功需仰赖公民们道义上的支持。公民对法律的支持和政府对现存法律的执行同等重要。任何伟大的国家都依赖公民对责任的认知,即,通过拒绝参与和谴责所有的非法行为,来揭露犯罪并使其非法化。如果执行人员只是有选择性地执行法律,如果公民只是有选择性地支持法律,那么,我们自治政府的整个体制必将崩溃。对某些法律所忽视所造成的最大危害,就是破坏了对所有法律的尊重,如果为公民提供保护的某一特别法律受到妨害,那么,他们的处在其他法律保护之下的保障生命、家庭和财产的这些正当要求,就会被破坏。公民们若不喜欢某一项法律,作为一个正直的人,他们的责任是阻止它的侵害,并有权公开地去废止它。对于那些有犯罪动机的人,应该不是求助于而是强有力地实施法律。”[10]当然,对公民法律素质的测评从整个过程来看更像是一个技术行为,这一点是毋须进行深刻论证的。在整个测评过程中有一个测评标准问题,我们认为如果公民法律素质的测评行为具有政治属性和法律属性的话,那么,公民法律素质的测评指标及其体系则是一个技术问题。其需要通过一整套技术参数进行整合,包括测评对象的排列顺序、测评机构的功能、测评中若干指数的选定和指数之间相互权衡和比对的关系形式等。例如,公民运用法律的测评就是一个非常复杂的技术问题,所谓公民运用法律就是指公民在实现自己的社会权益时运用法律达到自身目的的情形,这里至少涉及到公民运用法律与运用其他手段的关系问题,公民运用法律是出于主动还是出于被动的问题,公民运用法律与执法机关执行法律的关系问题等。这里有诸多选项都是技术问题,都需要运用一些技术参数进行体系的整合。我国一些地方有关执法机关在执法时就有相关的数据统计。[11]而就公民在执法中法律素质的调查则显得十分简单,某市曾经给行政相对人设置了一个问卷,其中有一个技术选项为“对行政执法中的一些较新制度是否知晓”,设置了听证制度的了解情况、公示制度的了解情况、其他新的制度的了解情况等选项,从这些选项可以看出我国目前有关公民法律素质测评的指数还是非常简单的。[12]这提醒我们必须从理念上明确,公民法律素质的测评指数是一个具有强烈技术色彩的问题。

　　刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0424/fontbr />二、目前我国公民法律素质测评指标缺失及分析

　　1999年《中华人民共和国宪法》第13条修正案规定:“中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家。”从而在根本法上确立了我国作为法治国家的地位,这在我国法治进程中有着巨大意义。我们在肯定宪法这一修正案取得成就的同时,也看到,这一修正案中所确定的法治国家是以国家为主体的法治国家,而不是以公民为主体的法治国家。我们这样说是有充分理由的,此条所确定的法治国家的主体是“国家”而不是在国家政治生活和社会生活中具有实质意义的公民,至少在这个条文中回避了公民与法治国家之间的关系。在我国有关法律制度和法治理念的政府决策中,很少提到公民在法治中的地位和作用。我国的宪法制度中,对公民的权利和义务作了非常全面的规定,这个规定对于公民权在我国的实现已经起到了积极作用,而且随着社会的发展其还会起到进一步的作用。但是,公民权利和义务的实现是归于公民个体的,而公民与法治国家的关系则不是一个公民个体的问题,而是公民与整个国家法律进程的关系问题。这个关系一旦被疏忽对于法治国家的建设而言无疑是不利的,斯宾诺莎指出:“如果人的心也和人的舌头一样容易控制,每个国王就会安然坐在他的宝座上了,强制政治就没有了;因为每一个人就要按统治者的意思以规定他的生活,要服从统治者的命令,以评定一件事是真的或是假的,好的或是坏的,公道的或是不公道的。但是我们已经说过,人的心是不可能完全由别一个人处治安排的,因为没有人会又愿意或被迫把他的天赋的自由思考判断之权转让与人的。因为这个道理,想法子控制人的心的政府,可以说是暴虐的政府,而且规定什么是真的要接受,什么是不真的不要接受,或者规定什么信仰以激发人民崇拜上帝,这可算是误用治权与篡夺人民之权。所有这些问题都属于一个人的天赋之权。此天赋之权,即使由于自愿,也是不能割弃的。”[13]此语表明权力行使者仅仅通过控制和赐福进行统治是很难达到统治之目的的,即其只有将公民作为统治的主体,进一步讲,法律之主体时,其统治才是有根基的。依这个逻辑,公民与法治和法律的关系是政治统治的核心问题,也是推进一个法制社会的核心问题。而我国在长期的法治进程中就忽视了这样一个具有较高理性的价值理念。换言之,当我们在赋予公民广泛的自由权利时,我们是将公民作为法律的从动者而对待的,而不是将其作为法律的主动者而对待的。当我们要求在整个国家的范围内建设法治国家的时候,我们没有给予真正意义上的法治主体以法律主动者的地位,而将这种主动性狭隘的限定于政治机制之内。正是由于这样一些思维进路,使我们没有构建起一套有关公民法律素质测评的指标,笔者试将这种现象作如下分析。

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第一,没有将公民法律素质的测评指标概念化。法律体系中的概念存在于两个范畴之中,一是通过法律典则确立的概念系统。任何一个部门法都由一些概念系统构成,任何一个概念及其形成的系统在实在法体系中都扮演非常重要的角色。以民事法律制度为例,其就确立了“权利体系”、“义务体系”、“债权”、“物权”、“侵权行为”等相关的概念系统,这些概念系统使民事法律制度与其他制度予以区别。刑事法律制度中的犯罪概念、刑法概念以及其他一些具体概念使刑事法律有了确定的内涵。公法中的宪法和行政法亦有一整套属于自己的概念系统。[14]这些概念系统既框定了这个部门法的质的规定性,又将一些原来存在争议的法律认知予以统一,对于促成法治的进程有十分重要的意义。二是通过学术研究而形成的概念系统。在法律典则所确立的概念系统之外,还有大量概念及其系统,它们大多是由学者们的长期研究和积累而形成的。这些概念系统虽然不具有实在法上概念的法律效力,但其同样具有十分重要的意义,一个国家的法治进程中此一类概念系统同样不可或缺。例如,我国民事法律中关于民事法律行为的概念,刑事法律中关于犯罪构成的概念,行政法律中关于行政主体和行政相对人的概念,等等。当然,存在于学术研究中的概念只有形成共识以后才能起到对实在法和法治进程促进的作用。法律体系中的上列两套概念系统具有使法律简单化、共识化、操作化的功能,属于学术范畴内的概念系统还有整合学科的功能等。我们注意到,凡在我国法治建设中起作用的一些法律理念都以上列方式中的一种成为一个概念系统。反过来看,若某一概念在没有被法律典则确认和法律学术机构共识化以前,其对法律进程的推进作用非常小。公民法律素质及其测评指标在我国法律体系中就属于此类。一方面,目前我国包括立法在内的实在法没有涉及到“公民法律素质”、“公民法律素质测评指标”等相关概念,另一方面,我国学术界对于“公民法律素质”、“公民法律素质测评指标”也没有形成共识。笔者有意识地查阅了我国学者编著的法律学词典,到目前为止还没有哪一个辞书提到上列两个概念。毋须证明,公民法律素质的测评指标在我国还没有被概念化,其对整个法治进程的推进效果便可想而知。

　　第二,没有将公民法律素质的测评指标作为法治体系的组成部分。建立社会主义法治体系的概念在我国党和政府的文件中早就提了出来。当然,将这个概念系统化的是中国共产党十六大报告,其中有这样一段话:“到2010年形成中国特色社会主义法律体系。坚持法律面前人人平等。加强对执法活动的监督,推进依法行政,维护司法公正,提高执法水平,确保法律的严格实施。维护法制的统一和尊严,防止和克服地方和部门的保护主义。拓展和规范法律服务,积极开展法律援助。加强法制宣传教育,提高全民法律素质,尤其要增强公职人员的法制观念和依法办事能力。党员和干部特别是领导干部要成为遵守宪法和法律的模范。”这是我国对法治体系的一个基本命题,从这个命题我们可以看出,我国所理解的法治体系包括下列一些内容:一是由法律规范构成的静态的体系,其中包括各类法律典则以及由这些法律典则构成的法律规则。这个体系我们有一个指标就是到2010年以前要完成。当然,具体包括哪些法律我们没有作具体排列,仅将有关的部门法点了出来,如民事法律体系、刑事法律体系、行政法律体系、经济法律体系、国际法律体系等。毫无疑问,在这些静态的法律体系之中,有关公民法律素质的测评指标并不包括在内。二是由执法过程构成的动态的体系。法律的制定和执行是两个不同的东西,甚至在法治进程中二者常常是不同步的,即有些情况下法律的典则体系可能优于法律的执行体系,在另一些情况下,法律的执行机制可能是健全的,但法律的典则体系则相对滞后。就我国而言,应当说,法律的执行体系应当比法律典则体系滞后一些。我国公众对法律执行的不满指数远远高于对法律体系的不满指数。显然,法律执行体系之中仍然难以包容公民法律素质的测评指标。三是社会公众遵守法律的体系。这个体系在我国没有刻意地建立,但我们从党和政府的文件中可以看出,我国法治体系包括了这一部分的内容。2010年的政府工作报告就指出:“要坚持依法治国、依法行政。进一步健全法制,特别要重视那些规范和监督权力运行的法律制度建设。创新政府立法工作的方法和机制,扩大立法工作的公众参与。”这个体系中包括了公民对法律的遵守状况以及政府对公民遵守法律的企求,但公民法律素质的测评指标是没有包括在这其中的。总之,当我们在为我国法治体系确立若干内容时,我们事实上已经忽视了公民法律素质测评这样一个具有实质性价值的内容构成。

　　第三,没有将公民法律素质的测评指标与普法机制结合起来。从理论上讲,在我国法治建设中,最能够将公民法律素质的测评加入法治建设过程的是我国所独有的普法行为。[15]对普法行为的性质我们可以作出这样的概括,一方面,普法是将国家制定的法律公之于众。而将法律告知于众的行为在古代就是一个非常重要的法律行为,早在《汉谟拉比法典》公布的时代,其就强调汉谟拉比王制定的法律必须让公众所熟识,正因为如此,其便用一种非常靠得住的方式公布法律,那就是将法律写在石柱上并立于众人都能看得到的地方。穗积陈重对公布法律的意义曾经作过非常高的评价:“法令之公布,一面拘束人民,他面又拘束立法者。……法之公布与民权之发达并行。”[16]普法通过一种自上而下的运动将法律公之于众,这是普法的 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一个内涵。另一方面,普法具有将法律精神社会化的作用。无论什么样的体制,立法过程都具有一定的封闭性,即便采用直接立法的国家或直接立法的事项。[17]有关法律通过的最后决定权都在某种机制之中,而这样的机制都具有一定的封闭性。这样便存在一个将制定出来的法律与社会机制予以结合的问题,普法就具有这样的功能。另外,普法还具有法律效果反馈的作用。一个法律制定出来以后,究竟是否能够让社会公众认同,通过普法可以自然而然地起到这样的作用,因为普法的过程是普法者与法律接受者互动的过程,这种互动的结果就使法律的优和劣予以很好的反馈。从普法的上列三个功能和意义来看,其与公民法律素质的测评有着非常密切的关联性。或者说,我们将普法向前推一步,就可以达到对公民法律素质进行测评这样的结果。然而,我国目前的普法并没有将公民法律素质的测评纳入其中。正如前述,我们也往往对普法进行验收和评估,但我们所验收的是法律的宣传和讲解问题,是对普法组织者的测评而不是对普法对象法律素质的测评。

　　第四,没有将公民法律素质的测评以机制化的形式予以确立。科特维尔在《法律社会学》一书中关于法律及其与文化的关系有这样一段精彩论述:“如何更清晰地描绘现代法所遇到的困境呢?这种困境从萨维尼时代起就是常见的;随着法律成为日趋复杂的社会的管理者,它离开人们也越来越远。用‘民族精神’这个概念不可能根据经验来分析———‘民族精神’这个极其神秘难解的思想容易附上民族主义或种族主义的感情色彩———而是用一种把统一的文化当作既定事物和因素的简单概念来掩盖法律发展过程中发生的政治斗争。因此,文化‘不是一种单一现象’。‘任何一个庞大的,复杂的社会都包含着各种演变着的民德和观点,这是由社会背景和个体经验的多样性所致。对于任何既定的法律,并不仅仅有支持者和反对者,事实上会有许多观点:既有无条件支持者,也有漠不关心的旁观者,还有不可调和的反对者。’正如萨维尼自己承认的,文化是一个纷繁的社会、政治、经济诸因素发展的产物,如果我们想了解它们的文化表现,那我们就必须理解这些因素。”[18]这个论断是对萨维尼关于法律是民族精神体现理念的进一步阐释。当然,法律与民族精神究竟是何种关系是需要进一步探讨的,但必须肯定的是法律及其实施的确是一种文化现象,这是一个不争的事实,也是对法律进行认知的一个非常高的境界。在一国的法治进程中,法律制定主体和法律实施机构若能够上升到文化的高度看待法律问题,那么,法律对社会的控制作用将会发生一些变化。具体地讲,将会由强力控制变成自觉控制,将会由被动控制变为主动控制。笔者认为,我国在法治模式的选择上过分强调了法律的制度属性和法律的工具价值。当然,从统治权运用的角度与法律的关系看,法律应当是一种统治工具或社会控制工具,正如马克思主义经典作家所分析的:“你们既然用你们资产阶级关于自由、教育、法等等的观念来衡量废除资产阶级所有制的主张,那就请你们不要同我们争论了。你们的观念本身是资产阶级的生产关系和所有制关系的产物,正像你们的法不过是被奉为法律的你们这个阶级的意志一样,而这种意志的内容是由你们这个阶级的物质生活条件所决定的。”[19]但是,如果仅仅用法律工具主义的理念去推进法治就会将法律的价值予以淡化,因为在有些情形下,其他作为工具的控制手段和统治手段可能比法律来得更有效。既然他们都是工具,那为什么不可以选择更加有效的工具呢?事实上,我国在法治进程中犯的一些错误也是由法律工具主义的思维模式造成的。而且依据工具主义建构法治只能是法治建设越来越碎片化而不是体系化。因此,我们应当接受或者有条件地接受法律文化主义的理念,即将法律作为社会文化的一部分,让其扎根于公众的文化认同之中。若用这样的模式构建我国的法治机制,其中必然会涉及到公民与法律之间的粘合关系,对公民法律素质的测评也就自然而然地成了法治建设的有机内容,令我们不解的是,目前我国法治建设机制中并没有给公民法律素质的测评留下位置。

　　三、公民法律素质的测评在法治国家及其构建中的价值

　　马季佛对古希腊和古罗马公民的法律素质进行了比较研究,并得出了下列结论:“法律的普遍性,还在另一方向,也是尚未从武断的或不恰当的情形中解放出来的。法律原为极少数人的阶级所有物;法律脱离他们的垄断之后,却又转堕于‘平民’的掌握之中了。在雅典陪审员极多的法庭里,原告人或被告人鲜有限制他的辩论于真实争点以内的:这种情形有保留的一部分辩论词,足以证明。他们因为要获得争讼的胜利,不惜牵涉到极不相干的地方:譬如,说对方的父亲是个流氓,或他的母亲是个售卖蔬菜的,或是将他的哭啼的妻室孩儿提示众人等类行动。在罗马的法庭里,情感的激动或离奇的曲解,也是为法庭所容许的:但是他们从来不曾有这么大的效力,不曾恶作剧至于此极,和在希腊这种未受训练的激烈集团里的情形一样。并且法庭所受理的政治罪犯过于众多,这也是掩蔽司法光明的另一原由。我们在前面业已论及这种事实:在他们任期届满或即在任期以内的时候,政治家与官吏们均有在某法庭内受人控告的危险。甚至一个人要开始其政治生活最妙的方法,就是在法庭内控告某某达官显吏。这样,司法中严重的鼻窦,便由此而开其端倪了;法律原为维持公道的工具,一经误用而变为险恶的政治斗争的利器了。因此,希腊虽会获有重要的法律上的进展,但是他们却远未达到任何近代国家所维持的法律标准,这是很清楚的事实。解放法律的普遍性,超过巧辩派认自然与习俗为相反的观念,并首先将国家特殊制度包括于一单独范围广阔性质同一的法典的国家,乃是罗马而不是希腊。罗马固曾获益于希腊所供给的典型,但是大部分却仍应归功于他自己民族的天才:因为在这一方面,罗马人的天才可说是发见了最纯洁的实用的机会。”[20]这个比较说明公民法律素质在法治国家建设中的价值不可低估。古罗马公民普遍具有较高的法律素质,例如他们在法庭上严格按法律程序而为之,因此,古罗马的法律精神对后世的影响是巨大的,而且至今的一些法律原则还来自于古罗马。古希腊则是另一种情形,这其中的决定因素还在公民法律素质方面。我国虽然提出了法治国家的概念,并在建设法治国家中采取了一定的措施,然而,在笔者看来我们既没有理解真正意义上的法治国家的概念,也没有用真正有效的手段建设法治国家。我们对法治国家指标的理解有这样一些特点,一是我们较为重视法治国家的硬件而忽视法治国家的软件。例如,法律典则的制定、法律执行机构的设定等都是硬件,我们对此有了充分的注意,但我们没有对公众的法律认知、法律规范及其体系本身的合理性等软件给予必要重视。二是我们较为重视用内部机制实现法治而忽视用外部机制实现法治。就法律的制定和实施而言,专职立法机关是内部机制,而法律的其他参与主体则是外部机制。我们给立法机关和执法机关设置了一系列的指标和任务,并由他们作为推进法治进程的实际主体。当我们在强化这些内部机制的功能时,我们实质上忽视了外部机制,其中当然包括广大的社会公众。三是我们较为重视用政治手段实现法治而忽视用人文手段实现法治。由于我国的政治思维模式就是阶级统治的模式,在这个模式的支配下,我们将实现法治视为政治过程乃至于行政过程的组成部分,政治手段在推进法治中的作用是主导性的。当我们强调用政治手段推进法治时,我们在诸多方面放弃了人文手段。事实上,在和谐社会的法治构建中,人文手段无论如何都忽略不得。上列三个方面均说明,公民法律素质的测评在法治国家建设中有极其重要的作用,笔者试对这些作用作如下论证。

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第一,公民法律素质的测评指标具有将法治由政府主导变为公众主导的价值。市场经济和计划经济不仅仅是经济形态的区别,更为重要的是管理模式的区别。在计划经济体制之下,政府既是经济行为的主导者,同时也是社会过程的主导者。虽然有学者将计划经济的管理方式称之为“由理智指导的社会”,但是,真正的计划管理究竟有多少理智,的确是值得怀疑的。以我国计划经济的国家管理模式而论,常常不单单在经济决策和经济管理中存在失误,在一些社会过程的决策中同样存在失误。市场经济被人们认为是“爱好指导的社会”,指由社会成员从人性化角度出发,自己选择自己的生活模式和行为方式等。我国实行法治、建设社会主义法治国家是由计划经济向市场经济发展的必然选择。但是,在笔者看来我国虽然在经济上实行了市场经济,而我们的一些管理手段和管理过程中的思维模式仍然有强烈的计划经济色彩,我们在诸多方面都实行举国体制就非常生动地证明了这种管理模式。在建设社会主义法治国家中,我们是以政府为主导的而不是由公民为主导的。前些年,学者们在探讨我国建设社会主义法治国家的真正主体时,就有诸多关于法治国家主体的论点,如有的认为国家是法治国家建设的主体,有的学者认为司法机关是建设法治国家的主体,还有的认为立法机关是建设法治国家的主体,等等。在这些论点中几乎没有人提出公众是法治国家建设的主体。公民法律素质的测评指标一旦能够被确定并予以推进,那么,法治国家建设的真正主体则发生了变化,即由政府变为社会公众。我国长期由政府推动的法律社会化就变为了广大公民的自我实现。当公民能够自己进入法制过程并起主导作用时,其就是一个有理智的个体,单个个体的价值就是通过这个过程体现出来的。正如托克维尔所指出的:“民主国家的人民在任何时候都爱平等,但在某个时期,他们追求平等的激情可能达到狂热的地步。在这个时候,摇摇欲坠的旧的社会等级制度,经过一次内部的最后决斗,终将被推翻,而使公民隔离开来的障壁也将最后消失。于是,人们将会像获得战利品似地去争取平等,像怕被人抢走的宝物似地抱着平等不放。追求平等的激情完全控制了人心,并在人心中扩展和弥漫。这时,你不能警告他们如此盲目地专门追求平等将会失去最宝贵的权益,因为他们根本听不进去;你也不能向他们指明如此只顾平等而会使自由从手中丢掉,因为他们的眼中只有平等,或者说他们看到天地间最值得羡慕的东西只有平等。”[21]

　　第二,公民法律素质的测评指标具有将法治由定性而定量的价值。定性与定量是哲学上的一对范畴,作为哲学范畴其在各个学科的问题分析中都具有非常重要的价值。然而,在我国法学研究乃至于整个社会科学的研究中我们没有对这个分析方法引起足够重视,这主要表现在两个方面, 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一个方面是我们没有将定性分析与定量分析作为一个完整的方法论赋予其在社会科学分析中的意义。换言之,在我国绝大多数社会科学研究中,定性分析与定量分析不是以一个系统的方法而存在的,即便人们运用了上列方法中的某一种,也是在下意识的情况下进行的。第二个方面是我们在社会科学研究中定性分析远远多于定量分析,我们常常用阶级分析和确定某种本质的方法为社会科学中的事物定性,当我们作这样的定性时我们基本上没有具体数量上的依据。受我国整个社会科学研究方法的影响,我国在法治指标的确立中,也大多为事物确立相应的质,而不去关注一定的量。我国对法治国家有这样一个判断,即我们必须实现全面的依法治国,而当我们谈到依法治国时,我们并没有对其中的“法”、“国”等因素进行定量。例如,我国行政法有一整套规范体系,表面上看我国的行政法体系已经比较完善了。然而,我国行政法体系中由行政系统制定的规则的数量竟达到了97%以上,如果将这个量的指数作进一步演绎的话,便有可能对依法治国得出另一个结论。公民法律素质的测评指标无论如何都不是一个单一的质的问题,其涉及到诸多量化指标。例如,多少公民对法律相对熟悉一些,他们在整个公民中所占的比例,公民都对何种法律规定熟悉一些,对何种法律规范不熟一些,等等。这些非常生动的量化指标可以使我国法治国家的概念由定性而定量,如果我们完成了这样的改变,我国建成真正意义的法治国家便指日可待。

　　第三,公民法律素质的测评指标具有将法治由个别而一体的价值。罗尔斯在《正义论》一书中对法治作了这样一个描述:“法治和自由显然具有紧密的联系。对于这一点,我们通过对一个法律体系的观念以及它与作为规则的正义所规定的准则的紧密联系的考察就可以看到。一个法律体系是一系列强制性的公开规则。提出这些规则是为了调整理性人的行为并为社会合作提供某种框架。当这些规则是正义的时候,它们就建立了合法期望的基础。他们构成了人们相互信赖以及当他们的期望没有实现时就可直接提出反对的基础。如果这些要求的基础不可靠,那么人的自由的领域就同样不可靠。当然,其他规则也具有许多这类特征。游戏和私人交往的规则也是向理性人提出,以实现他们的活动的。假定这些规则是公平的或正义的,那么一旦人们进入这些安排并接受它们所产生的种种好处,由此产生的种种职责便构成合法期望的一个基础。法律体系的特色在于它的广阔范围和调节其他交往的力量。它所规定的立宪机构一般来说至少对较极端的强制拥有绝对的法律权利。私人交往中使用的各种强迫手段则受到严格的限制。此外,法律秩序对某个已很好确实的领域行使一种最后权威。它也具有这样的一些特征:控制大范围内的活动和保护利益基本性质。这些特征直接反映了以下事实:即法律确定了那种所有其他活动都在其中发生的社会基本结构。”[22]依这个论断,法治以及法治国家指的是一种理性化的社会机制,它与民主、自由、平等、正义等社会价值是有机地联系在一起的。这些价值赋予了法治一定的现代意义,同时,法治也将作为一个相对整体的事物对这些相关价值作出回应。这个论断的深层涵义在于任何对于法治作碎片化、断裂化的理解都是非常危险的。笔者认为罗尔斯这个关于法治整体化和一体化的论点对于我国的法治分析有非常重要的意义。我国对法治概念的选择虽然不能说是碎片化的,但至少我们没有使法治中的个别因素成为一个有机的整体。我们知道,我国在改革开放初期对法治国是这样认识的,即根据“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的十六字方针统置整个法治的概念。而后来我们也提到要建设社会主义法治国家就必须在立法、执法、司法等方面大做文章。这些关于法治国家的要求和价值判断是没有错的,如果我们单就某一个具体的方针言其都应当是正确的。然而,如果我们用罗尔斯关于法治本身就是一个机制,而法治作为一种机制存在于整个社会机制之中的论点进行观察,我们便会得出一个结论,即我国关于法治方针的选择至少是个别化的。因为我们没有将法治作为一个机制看待。公民法律素质的测评则会扭转这样的趋势,一则,我们在对公民法律素质进行测评时,所建立的指标体系是一个系统,这个指标体系容纳了我们关于法治判断的所有方针,并将它们用公民这一概念和事物予以统一。在这样的统一中,任何分散的指标、任何单一的方针都具有相对合理的价值,以“执法必严”这一法治方针而论,单就其独有的涵义看似乎是正确的,但将其置于公民对和谐社会之追求、对和谐法治之追求的机制中考虑,其便与法治国家的其他指标有悖反之情形。

　　第四,公民法律素质的测评指标具有将法治由政治而科学的价值。“在这种关系中占统治地位的个人,除了必须把自己的力量构建成国家外,还必须使他们的由这些特定关系所决定的意志具有国家意志即法律这种一般表现形式,其内容总是由这个阶级的关系决定的,像私法和刑法最清楚地证明的那样。这些个人通过法律形式来实现自己的意志,同时使自己的意志不受他们之中任何一个单个人的任性所左右,这一点不取决于他们的意志,如同他们的体重不取决于他们的唯心的意志或任性一样。他们的个人统治必须同时确立为一般的统治。他们的个人权力是以作为许多人共同生活条件而发展起来的那些生活条件为基础的,他们作为同其他人对立的统治者,同时也作为管辖所有人的统治者,必须维护这些生活条件的持续存在。这种由他们的共同利益所决定的意志的表现,就是法律。”[23]这个关于法律和法治之本质的描述对后来社会主义国家的法治建设具有深远影响。诸多社会主义的法学家也常常以此解读社会主义的乃至于整个法治的本质,依这个解读,我们可以看出法治本身是一个具有政治属性的事物。应当指出,法律与政治是不可分割的,说法律和法治具有政治属性和政治价值也是正确的。但是,我们必须强调,马克思在谈到法治的政治价值时并没有赋予这种价值惟一的属性,即我们不能用马克思关于法和法治的这一段表述就将法治的属性完全用政治价值进行定性。一方面,马克思的这个论点是有一定的历史背景的,在这个背景之下当然要确立法治之政治属性,因为只有用这个属性才能抨击专制政权。另一方面,马克思的论点并没有排斥法治之其他属性,这是我们必须引起注意的。在笔者看来,我国在法治国家的建设中,一定程度上放大了法治及其法治国家的政治价值,这在我们关于依法治国的界定上以及后来制定的关于建设法治国家的文件中能够得到佐证。然而,客观的事实是,无论在什么情况下,法治都具有相应的科学价值,包含某种科学内涵,正如亚里士多德所指出:“在我们今日,谁都承认法律是最优良的统治者,法律能尽其本旨作出最适当的判决,可是,这里也得设置若干职官(例如法官),他们在法律所没有周详的事例上,可以作出他们的判决。就因为法律必难完备无遗,于是,从这些缺漏的地方着想,引起了这个严重争执的问题:‘应该力求一个(完备的)最好的法律,还是让那最好的一个人来统治?’法律确实不能完备无遗,不能写定一切细节,这些原可留待人们去审议。主张法治的人并不想抹杀人们的智虑,他们就认为这种审议与其寄托一人,毋宁交给众人。参与公务的全体人们既然都受过法律的训练,都能具有优良的判断,要是说仅仅有两眼、两耳、两手、足的一人,其视听、其行动一定胜过众人的多眼、多耳、多手足者,这未免荒谬。实际上,君王都用心罗致自己的朋友和拥护王政的人们担任职官,把他们作为自己的耳目和手足,同他共治邦国。参与君主统治的职官们都是君主的朋友;如果不是朋友,则应该(跟君主)是同样而平等的人;君主们既认为朋友们应该同他们共治邦国,则一邦之内所有同样而平等的人们也就应该一样地参与公务。”[24]虽然亚里士多德关于法治科学性的描述还非常原始,但这足以提醒我们在法治国家建设中不能忽视这样的价值。公民法律素质测评指标本身就是由一系列技术参数构成的,它中间所包含的是一些科学数据和科学分析的方法,这将我们在政府文件中确立的政治价值和判断作了延伸,其意义是毋须进一步论证的。

　　四、公民法律素质测评指标的技术构成

　　康马杰把美国人对法律的尊重视为该国公民的一种“美国精神”,他指出:“对法律的尊重以种种鲜明的方式显示出来。这种尊重变现为这样一种趋势,即在制定政策时以宪法上的考虑取代政治上的考虑———采用法学词汇来讨论一切问题,运用法律的技术细节来限定一切问题,并根据抽象的法治标准而不是根据明智的或有利的实用主义标准来判断议会的立法。对法律的尊重要求着重研究判例。根据对法律的确信比执行司法程序更重要的原则,遵守判例论是站得住的,然而即使在英国也不像在美国这样认真研究判例和这样频繁引证判例,而且即使在成文法的领域里,虽然从未正式接受过遵守判例的理论,但最开明的法官也感到自己受到以往判例的约束而不得不作出违反本人理性的表决。对法律的尊重证明,对庞德曾经称之为司法成规的那套做法采取宽容态度是正确的;庞德的司法成规系指延期审判、执行法律的技术细节、遵守礼节和仪式、保守诉讼程序的秘密以及重视案卷。对法律的尊重有助于说明几乎是目无法纪的人对立法工作的强烈爱好:只有深信在法律条文中可以找到解决一切问题的办法的人才会制定那么多的法律;要是说美国人指望实施他们的法律条文没有超过指望履行他们的宗教信仰,那么,他们获悉在法令全书上载有这些法律条文却如同获悉教堂在每个星期天开放一样感到安慰。”[25]其在揭示这种尊重法律以及对法治的态度时试图用一些客观的指标来说明,如将政治上的考虑变为法律上的考虑,对法律判例的认同和服从,对司法系统的权力行使采取一种宽容精神,将法律条文的选择等同于宗教活动中的虔诚,等等。这些关于公民法律尊重的判定标准自有其道理。但是,毋容置疑的是康马杰所设想的这些标准只是对美国现象的一个描述,而这个描述是相对直观的,也是非专业性的。进一步讲,一国公民法律素质的测评用康马杰所设想的一点相对简单的判断标准是远远不够的。那么,我国公民法律素质测评指标中具体参数的构设究竟应当怎样进行呢?笔者认为,具体的测评指标的构建是一个非常专业的问题,我们无法在一篇短论文中对其作出描述,而且这些测评指标都具有非常丰富的科学内涵,如果国家要设定这样的指标,恐怕仅仅从法学范围内进行便无法予以完成。进而言之,我们应当运用法学的、政治学的、社会学的乃至于自然科学的综合原理设计公民法律素质的测评指标,如果我们把这个指标的设计作为一个立法行为看的话,这个立法行为和立法过程则可能比任何一个部门法的制定都要难一些。正因为如此,笔者在本文中将不对公民法律素质的测评指标作出具体的设计,而是从法哲学层面对这些指标中的技术构成予以揭示,这些技术构成对于我们设定具体的测评指标具有方法论上的指导意义,笔者试对公民法律素质测评指标的技术构成作如下概括。

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第一,公民法律认同与其他调控手段认同的比率。“人类的本性将永远倾向于贪婪与自私,逃避痛苦,追求快乐而无任何理性,人们会先考虑这些,然后才考虑到公正和善德。这样,人们的心灵是一片黑暗,他们的所作所为,最后使得他们本人和整个国家充满了罪行。如果有人根据理性和神的恩惠的阳光指导自己的行动,他们就用不着法律来支配自己;因为没有任何法律或秩序能比知识更有力量,理性不应该受任何东西的束缚,它应该是万事的主宰者,如果它真的名副其实,而且本质上是自由的话。但是,现在找不到这样的人,即使有也非常之少;因此,我们必须作第二种最佳的选择,这就是法律和秩序。”[26]由此可见,在人类社会的调控机制中法律机制并不是具有最高价值的机制,正如麦迪逊在《联邦党人文集》中所指出的,只要人人都是天使就没有必要有政府和法律,即是说法律与人类理性并不是一个必然重合的事物,其可能只有部分重合乃至于不重合等。这个论点也表明任何一个国家对社会秩序的调控都必然有多套机制,如道德的机制、经济的机制、文化的机制,等等。我国与这种普遍现象是一致的,在我国社会生活的调控机制中,亦有诸多与法律并存的机制,如我们有社会主义道德和核心价值的机制,我们有执政党政策的机制,我们有政府行政系统进行行政干预的机制,我们还有诸多存在于民间的文化机制,等等。由于我国有着数千年的历史文化传统,我国又是一个被人们誉为礼仪之邦的国家,而在广大公民的心理机制中,儒家学说中的中庸占据着非常重要的地位。这样便使人们既知道各种各样的社会调控手段,又能够对不同的调控手段作出不同的判断。这里就有一个法律认同与其他调控手段的认同问题,我们这里所说的认同主体是广大公民,我们所说的认同对象是法律和法律之外的其他调控手段。我们从康马杰的分析中可以看出,美国公民在诸多调控手段的认同中大多认同法律手段。西方国家都有信仰宗教的传统,其对宗教的信仰甚至在胎儿期就已经开始了,而对法律的认识和信仰都则是后来的事情。但令人意外的是,美国人对法律的认同超过了对宗教的认同,不知道康马杰是在统计分析以后得出的结论,还是根据自己的主观判断得出的结论。不论怎样,这个结论让我们感到非常吃惊。我国在对公民法律素质测评指标进行确立时,这个技术范畴应当考虑进去。我们可以运用确立百分比的方式,将公民对法律认同与对其他调控手段的认同予以比对。如果公民中隐藏着巨大的对其他调控手段认同的疑问,那么,就可以说我国公民法律素质是有待提高的。反之,则可以说我国公民具有了非常高的法律素质。此一部分的比率测试究竟如何设计指标体系是需要作进一步探讨的。

　　第二,公民知法与用法的比率。公民知法与用法及其关系是公民法律素质测评中不可缺少的两个技术参数。所谓公民知法是指公民对法律知晓的情形。这个概念我们会经常提到,而且诸多经典作家也对此有分析和描述。在笔者看来,公民知法本身就是需要进一步确定其内涵的概念。通常意义上的知法可能只限定在其对法律典则的名称和典则体系中的主要内容有所了解而已,这里的知道并不必然意味着其能领会法律的精神。如果从相对较高层次认识公民知法的概念,则可能包含着公民对法律条文和法律精神的理解。总之,如果我们把公民知法作为公民法律素质的测评指标,我们就必须对这个概念进行界定。与公民知法的概念相比,公民用法的概念同样是一个不容易确定其内涵的东西。我们可以对公民用法下这样一个定义,指公民利用自己的法律知识并运用法律达到自己目的的行为。这里可能存在一个公民究竟为了自己而用法,还是既为了自己而用法又为了他人和社会而用法。在笔者看来,“用法”是公民用法概念的关键,只要其对法律予以运用,不论其是出于自身目的还是出于社会目的都是无关紧要的。我们在公民法律素质的测评指标中,应当设定一个公民用法的测评指标,例如用一系列数据对公民在某一时期或某一阶段运用法律的情形作出统计。在这里知法与用法的关系是必须引起注意的,华盛顿曾经指出:“在任何国家,知识都是公众幸福的最可靠的基础。在我们这样的国家中,社会舆论可以直接对政府的措施作出反应。因此,有相应的知识水平是必不可少的。知识可以多种方式维护自由宪法:它可以使那些受托担任政府职务的人懂得,政府的每一重要目的都会得到民众通情达理的信任;它可以使民众理解并珍视他们的权利;使他们能预见到并预防这些权力可能遭受侵犯;使他们懂得什么是压迫,什么是必须行使的合法权威;使他们懂得,什么是由于不顾他们的困难而加给他们的负担;使他们分清:什么是自由精神,什么是无法无天;使他们懂得珍视前者,避免后者,联合起来,尊重法律的不可违犯性;并保持警惕,防止人们犯法。”[27]其将公民的相关知识包括法律知识与运用这些知识为国家服务作为公众幸福的一个重要指标体系的思路是很有启迪意义的。我们在公民知法和用法的关系中应当确立一定的比率。我们认为,在一个真正意义上的法治国家,公民用法应当比公民知法更加重要,因为知晓法律与运用法律是两个不同性质的东西,运用法律不论为己之目的还是为社会之目的都达到了对法认知相对较高的境界。这个范畴的比率关系的确立应当是不难的,其中一些技术参数的设计也不会有太大障碍。

　　第三,公民私法知识与公法知识的比率。公法与私法的区分虽然只有相对的意义,但是在法学研究中关于公法与私法的区分是形成共识的。私法被认为是调整私权关系的法律,它在一国的法律体系中所体现的是一种特殊意志:“当然在私法中特殊的意志居于显著的地位,它的范围以为任意法所束缚为限,但也不应相信个别的福利便是排外的和唯我的,因为人乃生活于社会之中,因之他的意志,须受一般意志的限制,他的利益为全体利益所调剂。”[28]就范畴而言,“私法分为民法与商法。商法为私法的一种形式,私法与义务的权利有适当的关联,因为它的关系包纳自个人意志而得且与集体目的和谐的特殊目的与手段。商法之需要,因为日常生活之原理和商业之特性。它是特殊的,但不是例外或特权的,适用于所有的商业行为和全体的商人。”[29]与私法相反,公法所涉及的是公共利益关系:“在国家之下的公共团体及其他享有国家的公权的团体,从其享有国家的公权之点看来,可以说是准国家的。这些团体和其他法主体间的关系,除其站在准私人的地位之场合外,都是属于公法的。……公共团体是为国家的目的而存在的团体,而其存立目的由国家赋予之点即为其特色。因为是以国家的目的为目的的团体,所以其法律上的地位是准国家的。因而关于公共团体之组织、公共团体与其所属者间或与其他公共团体间之关系的法,便和关于国家的法一样,都是属于公法的。……在公共团体中,公共合作社和地方团体的性质亦有显著的差异。从其存在的目的上看来,公共合作社亦是为着国家的目的而存在的,因而其在此点具有公法人的性质。但公共合作社并不是像地方团体那样的地域团体,而是社团法人。赋有统治的权力的亦只限于极少的例外。一般都不过和私法上的社团法人同样,只可以对其社员行使社团权。因此,除其组织为公法的之外,其对于社员的关系和一般私法人对社员的关系同样,原则上都是由私法规律的。只在法律特别承认公共合作社享有私法人所无之优越的意思力时,及法律承认其行政上的争诉手续或行政上的强制执行手段,以而明示其公法的性质时,才是属于公法的。”[30]公法与私法的区分对于法律学的研究具有指导作用,对于一国法治的实现同样具有指导作用。笔者认为,在公民法律素质的测评指标中,公民对私法知识与公法知识的掌握及其比率同样非常重要。私法与私权有关,通常情况下,对于一国公民而言对私法的掌握似乎是理所当然的,因为私法与其利益关系最为密切。公民把握私法知识并不一定是出于对法治国家的理解和认同,更多的是出于对自身利益的考虑。因此,私法知识这个单项指标还不足以对公民法律素质作出评价。相反,公法是调整公权关系的,其与公民的关系常常是间接的,如关于国家政治结构组成的规则、国家结构形式的规则等对每个公民而言只有相对间接的意义。由于公法涉及到对一国政治秩序、社会秩序、文化秩序的设计,使它在整个法律体系中具有基础性功能。因此,真正意义上的法律文化应更多地由公法而产生,或者换句话说,公法文化与私法文化在法治中所扮演的的角色是有差异的。具体地讲,公民公法知识如果比其私法知识更占有优势,其法律素质就应当更高一些。这就要求我们在公民法律素质的评价中,既要对其私法知识进行评价,又要对其公法知识进行评价,同时,要使二者的比率关系确定下来,这其中具体的统计方式和技术指标同样需要精心设计。

　　第四,公民权利诉求法律机制与其他机制的运用比率。公民的权利诉求是现代法治国家的一个重要问题,它是指公民在其权益受到侵害时运用一定的手段进行救济的行为。我们知道,公民的权益可能会来自两个方面的侵害。一是来自私人的侵害,即平等主体之间的侵害,民事法律中的侵权都属于这一范畴。二是来自公权力的侵害,如司法权的侵害、行政权的侵害,等等。公民权利遭到侵害以后其可以通过相关的手段进行诉求,这个诉求可存在于两个机制之中,一是法内的机制,就是法律规定的救济机制。我国平等主体侵害私权的救济可以通过人民法院的审判而进行,民事诉讼的功能就在于对此一范畴的侵权行为进行救济,我国在此一范畴的救济制度的设计上已经非常完善。法内机制中还有一个是公民遭到公权侵害的救济,我国有一个行政诉讼制度和国家赔偿制度,其功能就在于对于公权行使行为进行司法审查,这一救济制度在1989年我国制定行政诉讼法以后,也基本上有了完整的制度。另外,我国还有行政复议制度和人民调解制度等,这些制度有相应的法律依据,其都是法内的救济制度。二是法外的救济制度,就是被侵权人运用法律制度之外的手段维护其权益的救济方式,如被侵权的公民将其遭到的侵害交由存在于民间的第三者调解等,或者采用来信来访的方式保护其权益。这两套机制都是当事人权益维护的诉求机制,都有处理纠纷、维护公民权益的功效。但是,就法治国家而言,在上列两类救济机制中,法律之内的诉求机制既具有非常高的权威,又具有最终性。如果公民将诉求机制大多放置在法律机制之内,其法律素质便应当说是较高的,反之,则是较低的。公民法律素质评价指标中这应当作为一个基本的指标。这个指标是比较容易设置的,一方面,运用统计的手段,将每年公民权益被侵害的情形予以统计。另一方面,再将权益被侵害人选择的诉求机制予以统计。通过一定的比率证明二者的关系。孟德斯鸠对司法程序的作用作了分析,即在公民权益受到侵害时,其首先想到的是法律程序,而且最终的裁判权也在法律程序之内。“如果我们检查一下我们的司法程序的话,我们无疑将看到,这些程序太多,以致一个公民要经过许多麻烦才能重新获得他已失去的财产或是获得损害的赔偿。但是如果我们从这些司法程序同公民的自由和安全的关系去考虑的话,我们便将感到这些司法程序是太少了,并且将看到我们司法上的麻烦、费用、迟滞,甚至危险性,都是每一个公民为着他的自由所付出的代价。”[31]其以此分析美国社会的政治文明和法治文明。而在我国则是另一种情形,例如,信访权的被滥用就是一个例证。[32]

　　五、公民法律素质测评指标的法律建构

　　彼得·斯坦对苏格拉底捍卫法律尊严的行为作出这样一个评价:“苏格拉底被合法的判决判处死刑,并关押在狱。但他知道,判决是不公正的。这样便产生了一个问题:他若利用机会逃跑,为何是不对的?苏格拉底认为,法律具有独立的权威,不论它的内容是否符合正义,也不论违反法律而受到的判决是否有效。试图逃避法律的判决,就是违反契约协议。确实,他并没有明确表示同意遵守法庭的判决,但是这个协议可以从他一生始终居住在雅典这个事实中推论出来。由于他居住在雅典,接受了雅典公民权,因此,他默示了遵守雅典的法律。苏格拉底把作为一个公民而对国家所负的义务与作为一个儿子对父亲所作的义务作了比较。公民对现政府的服从使得以纯理性的术语进行的抽象分析变得毫无意义。正如儿子必须服从父亲所作出的不恰当的惩罚一样,公民也必须服从国家对他的约束。如果个人对法庭的判决置之不理,那么国家也就无法生存。不能由个人来选择哪些法律应当服从、哪些法律不应当服从。苏格拉底宁愿死,也不愿过一种将导致雅典城将解体的无规律的生活。”[33]这个论断表明,公民对法律的态度并不是一个简单的技术问题,而是一个法律问题,即是说公民对法律的态度本身就应当被纳入到法律轨道之中。由此出发,我们可以对公民法律素质测评指标问题作出分析, 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一种情形是我们将公民法律素质的测评与实在法律制度予以分开,仅将其作为法律之外的行为,或者仅仅让其与法律学研究有关。如果我们接受这一理念,那么,公民法律素质的测评就应当归于民间,让其不受任何法律规范的调整和保护。第二种情形是我们将公民法律素质的测评与实在法律制度结合在一起,将公民法律素质问题看作是法治的构成要件之一。若我们接受这个理念,我们就应当用法律规范规整公民法律素质测评指标,并由专职的法律机关实施这样的测评行为。显然,苏格拉底现象已经告诉我们,公民的法律素质是一国法治的基本内容,甚至可以被认为是法治的最高目标。之所以这样说是因为法治无论如何限定其范围,它都应当与社会过程有关,如果我们忽视了这一点我们就走不出将法律封闭起来进行运作的怪圈。基于此,笔者认为,公民法律素质的测评指标应当通过法律进行构建,就我国目前的状况而论,下列方面的因素及其制度进路是具有决定意义的。

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第一,公民法律素质的测评应当受社会主义法治理念的导引。“民主制从人出发,把国家变成客体化的人。正如同不是宗教创造人,而是人创造宗教一样,不是国家制度创造人民,而是人民创造国家制度。在某种意义上,民主制对其他一切国家形式的关系,同基督教对其他一切宗教的关系是一样的。基督教是卓越超绝的宗教,宗教的本质,作为特殊宗教的神化的人。民主制也是一样,它是一切国家制度的本质,作为特殊国家制度的社会化的人。它对其他形式的国家制度的关系,同类对自己的各个种的关系是一样的。然而,在这里,类本身表现为一个存在物,因此,对其他不适合自己的本质的存在物来说,它本身表现为一个特殊的种。民主制对其他一切国家形式的关系,就像对自己的旧约全书的关系一样。在民主制中,不是人为法律而存在,而是法律为人而存在;在这里法律是人的存在,而在其他国家形式中,人是法定的存在。民主制的基本特点就是这样。”[34]这是马克思在《黑格尔法哲学批评》一书中对民主与法之关系的论述,即是说在实行民主的国家,法律只有通过社会才能体现其自身的功能,生活于民主国家中的社会个体正是通过对法律的参与而使法律真正体现人性,而不是让人性去适应法律。这个经典论断应当成为社会主义法治理念的前提条件。从这个论断出发,社会主义法治理念中不能没有公民,不能没有公民对国家法律及其过程的参与。而这理念既应当是一个方向,也应当有丰富的内容。前些年我国有关部门提出了社会主义法治理念的概念,并用相关的指数和命题将社会主义法治理念予以框定,笔者注意到社会主义法治理念的本质被定性为“三位一体”,即党的领导、人民当家作主和依法治国三者的有机统一。笔者认为这个命题基本上勾勒了社会主义法治理念的基本轮廓。在这个理念中有一个判断就是人民当家作主,显然,这是社会主义法治理念中最为本质和最为核心的东西,其将党的领导和依法治国予以统一,即是说通过人民当家作主将党的领导和依法治国予以统一。其中人民与法律的关系就是这种统一的大前提和必须解决的问题。我们认为公民法律素质的测评与社会主义法治理念的这个核心内涵是统一的。进而言之,我们要体现人民当家作主首先必须把广大公民与法律予以融合,使其成为法律上的真正主体,而具有法律上的人格。通过公民法律素质的测评指标,我们便可以向广大公众宣示,其在法律上的素质与其当家作主是相辅相成的。我国推行市场经济以后,认同公民是市场主体、是经济主体乃至于是社会主体,而且我们运用一系列的手段对其作为上列主体予以肯定和保护。但是,上列主体都是以公民作为法律主体为前提的,在其没有成为法律主体之前,其他主体资格是难以被承认的。总之,在社会主义法治理念中,人民当家作主是最为根本的,而人民当家作主作为一个导向可以导引对公民法律素质的测评等具体的技术过程,这是我们构建公民法律素质测评指标的 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一个思路。

　　第二,公民法律素质的测评应当有统一的立法。公民法律素质的测评指标具有技术属性,这是毋庸置疑的。我们是否就应当以其是技术范畴的东西而将其从实在法中剔除出去呢?回答是否定的。之所以对此作出否定的回答,其原因在于公民法律素质是一个客观的东西,而不是一个纯粹主观的东西,这是实在法对其进行调整的哲学前提。在法学研究中,我们也常常设置一些技术指标,有些技术指标有非常强烈的主观性,对于法律调控的对象而言,这些主观的东西是不适于纳入调控范围的。公民法律素质的客观性首先决定于法本身的客观性,作为客观性的法自身是有其标准的:“法为客观的标准。对法家而言,治国的原则是:统治者应当凭借法律,而不是凭借智慧;应当倚靠法律,而不是倚靠自己。合乎逻辑的结论是,法律必须是客观的且遵循绝对的标准以求获得人们的信赖。在法家思想中正义的观念只有在有了绝对客观的法的时候才有可能实现。对法家而言,正义只有通过统一的法律,通过不考虑个人身份的一赏与一罚,不承认超越于法律之上的个人的影响,才有可能获得。韩非子把个人的德行看做不可饶恕的罪恶。其理由是大多数人处于不同的等级,从而个人情感就会产生偏心,也就会导致灾难。必须只有一个权威和一个标准。这个标准取决于统治者一人。根据成文法典,人民以法为教,以吏为师,此外不需要任何其他东西,以求言行必轨于法,动作者归之于公。法家与主张礼治的儒家不同,反对这种等级规则的实施。而坚持把法作为所有同类人客观标准并一断于法。”[35]公民作为法律测评指标中的对象也是客观的,这两个相对客观的东西使我们将公民法律素质的测评指标纳入实在法律成为了可能。同时,我国法律体系中的技术标准越来越多,在行政法体系中技术标准日趋上升更是形成了当代行政法中一道风景线。我们注意到,行政法中的技术规范一开始并不一定是法律问题,即其在产生的初期可能存在于民间机构或某个行业之中,随着其不断被运用并日益普遍化,它们中的一些便由技术规范变成了法律规范,便由存在于民间的规范变为了存在于官方的规范。这样,公民法律素质测评指标在其初期放在学术研究机构更为合适一些。但是,随着其在法治进程中的作用越来越明显,我们用实在法将这样的测评指标规定下来便是顺理成章的。我们认为,这样的立法在我国并非没有经验,我国每一次人口普查时,国务院都制定一个行政法规,对此次人口普查中具体的技术标准予以规定,[36]只不过每一次人口普查的技术指数在人口普查结束后也就失去了法律效力。而公民法律素质的测评指标则可以有一个相对较长规制力,也可以根据法治进程的状况和我们的认知力对已经制定的指标再作新的修正。公民法律素质的测评与我国的普法行为有一定的关系,而公民法律素质的测评是一个更高层次的法律问题。因此,应当由最高立法机关制定典则,可以说,我国目前的普法活动更像是一个行政行为,因为这个行为的实施主体是国家行政机关,而公民法律素质的测评不应当降格为行政行为,而应当作为一个严格的法律行为。

　　第三,公民法律素质的测评应当有统一的实施机关。在法学理论和法律体系中常常有三个概念与法律的落实有关,一是法律的执行,指有关的执法机关负责将立法机关制定的法律予以执行的活动。我国的刑事法律和民事法律通常都由司法机关负责执行,如人民法院和人民检察院。行政法则由行政机关负责执行,我国多数行政机关都承担着执行法律的职能。二是法律适用,指有关的国家机关将法律规范的规定与案件事实予以结合的法律运用过程,其与法律执行相比是一个更加微观的概念,而且这种适用由诸多技术环节构成,正如有学者所分析的:“如果无法适用辅助标准,也无法找到可以适用的有利原则,那么,法律专家们将求助于大陆国家所谓的‘事物本质’来使法律适应特定案例的具体情况。‘事情的本质’这个概念必须与‘案件事实’区别开来。”[37]可见,法律适用行为是受一定的客观标准制约的。任何执行法律的机关都存在一个对法律适用的问题。三是法律的实施。指有关的执法主体将立法机关制定的法律付诸实施的行为,其与法律适用的概念常常很难区分,马克思指出:“法律是普遍的。应当根据法律来确定的案件是个别的。要把个别的现象归结为普遍的现象,就需要判断。判断是件棘手的事情。要执行法律就需要法官。如果法律可以自行运用,那么法院也就是多余的了。……法官除了法律就没有别的上司。法官有义务在把法律运用于个别事件时,根据他在认真考察后的理解来解释法律;书报检察官则有义务根据官方就个别事件向他所作的解释来理解法律。独立的法官既不属于我,也不属于政府。”[38]这个概念既包括了法律适用的涵义,又对法律实施的概念作了诠释。毫无疑问,法律实施是将实在法的规定运用到社会控制过程中的法律行为。凡是具有法律执行机关地位的国家机构都有实施法律的义务。我国关于上列三个概念基本上都有学理上的解释,有些概念甚至被法律规范所规定,例如,行政机关的行政执法在我国一些地方制定的《行政执法条例》中就有界定和规定。[39]与上述概念有关联的一个更为重要的概念在我国长期以来被人们疏忽了,这个概念就是关于法律实现的概念。笔者认为法律的实施和执行与法律的实现有质的区别,法律的执行和实施是一个单向度的行为,即只要法律的规定被运用于社会控制其就算实施或执行了,这样的执行或实施很可能没有体现法律的精神,如我国一些法律的执行和实施就是在相对强制的情况下进行的。被适用的法律当事人并没有从心理上认同法律机构的法律适用行为,其被动地对法律规范的接受可能使法律得到了实施和执行,但不一定使法律得到了实现。诚然,法律的实施与执行是一个较为重要的概念。然而,在笔者看来对于法治国家而言,最为重要的概念不是法律的实施和执行,而是法律的实现,是在社会过程中的主动实现或社会的自我实现。而目前我国没有哪一个法律主体承担法律实现之功能。基于此,我们认为公民法律素质的测评应当由一个专门的机关实施,我们可以让目前履行法律执行和法律实施的机关完成这个任务,也可以让立法机关完成这个任务,还可以设立一个专门的公民法律素质测评的机构。将这个机构的行为既不要定性为法律的执行行为,也不要定性为法律的实施行为,而应当定性为法律的反馈行为,这样在我国的法治机构中就多了一个机构,在法治国家实施的机能中也就多了一个机能。

　　第四,公民法律素质的测评指标应当在跟踪法实在的基础上进行。孟德斯鸠认为，法是由事物之本质产生的必然关系，并认为一切事物都有一个自身固有的法。日本学者牧野英一也认为：“法律者系一事实而为过去生活之成果也。然法律之本体虽系事实，而法律之目的则在于规范。法律之本质，系在示明生存竞争之妥协点。夫如是则法律之生命，也即因适当的示明此妥协点而始克保存。若法律而不能望其有此作用时，该法律自必归于消灭矣。法律者社会上诸势力之妥协点也。妥协者云，系社会上之强者非绝对为强者，弱者非绝对为弱者之意。强者主张强者之权利，弱者主张弱者之权利。于此其关系乃成为法律的。是故法律之成立，实系以社会上之诸势力互能主张其权利为前提者也。无权利之主张者，必无法律之成立。法律成立之后，系希望相当之维持者也。法律之维持，乃法律自己的努力维持而完成者，而又实系因社会努力其维持而法律乃渐次进化者。社会诸势力之平均关系，一有进化，法律即亦随之而进化焉。易词言之，所谓法律之维持者，即进化之意，即法律系依使其进化而始克维持者也。”[40]这是对法之意义的一种最合理解释，毫无疑问，如果离开一国制定的实在法讨论法的概念，法就是一个包括多种行为规则的规范体系，正如托马斯·阿奎那所讲的有上帝法、神法、国家法等不同的法律层次。如果按照马克思主义关于国家与法律消亡的理论，对于法律的认知最高境界应当是对一切层次的法律的认知。进而言之，对公民法律素质的判断也应当是对其关于所有层次法律认知的判断，即通过一定的指标测评公民对实在法和自然法总体系的认知，以及对其法律精神感悟进行全方位测评。然而，就我国社会所处的历史阶段看，乃至于从整个人类社会目前达到的认知水平看，公民法律素质的测评应当事先有一个法律概念和范围上的框定，具体地讲，一国制定的实在法应当成为公民法律素质测评指标的基本蓝本。这个实在法与一国法律之历史无关，即是说，我们不必用已经失效的法律作为蓝本测评公民的法律素质，我们也不能对实在法作出超前判断，用未来的标准判定公民的法律素质。很显然，我们说的实在法是指一国立法机关制定的正在生效的法律典则和法律规范，而且这样的测评应当在跟踪实在法的情况下进行。应当指出，我国目前的法治实施中，没有一套关于法律实施的跟踪机制。我国有关法律研究机构和学者也常常对规范本身进行研究，有时也对规范的事项进行研究，但我们很少对规范制定以后的状况进行研究。以行政法学研究为例，规范制定以后的使用率就一直是一个空白，即是说法律规范制定以后其究竟是否被运用过，是否有良好的效果，鲜有人进行过跟踪研究。如果我们在公民法律素质的测评指标中仅仅跟踪实在法。那么，我国任何一个法律规范及其它们的总体就会在我们的掌控之中。

　　注释:

　　[1]我国五五普法也已进入最后阶段,六五普法的工程规划正在紧张进行着。综观我国每一时期的普法活动,不难发现,都有比较严密的组织性,包括每期普法内容的确定,普法的组织和领导等。同时,我们也应当看到,我国前五期普法的活动也存在诸多需要探讨的地方,如所普及法律的针对性、目的性、实效性等还有诸多需要完善的地方。

　　[2]公民法律素质在一些国家被认为是法治建设的组成部分,这是一个较为先进的制度和理念,而我国公民法律素质的测评与法治建设还是两张皮,即我国公民法律素质的测评似乎是一个学术问题,是一个存在于民间的问题,而法治建设则是由国家法治机构推进的问题。但是,从法治文明的角度看,公民法律素质的测评无论如何不能从法治建设的大系统中游离出去。

　　[3]《社会主义法治理念读本》,中国长安出版社2009年版,第178页。

　　[4]公民不服从在西方国家的法学研究和政治学研究中是一个热点问题,这个问题有深层次的法哲学涵义,即其涉及到法的合法性问题。当公民认为某种法律具有不合法性时就有拒绝服从的权利,对于公民法律素质的测评而言还不可以将问题上升至这样的高度,否则,将会带来进一步的混乱。

　　[5]《胡佛总统就职演说》,《美国总统就职演说》,岳西宽等译,北方文艺出版社1990年版,第338页。

　　[6]2010年6月1日起实施的《全国人口普查条例》规定了我国人口普查的对象、内容等,如第11条规定:“人口普查对象是指普查标准时点在中华人民共和国境内的自然人以及在中华人民共和国境外但未定居的中国公民,不包括在中华人民共和国境内短期停留的境外人员。”第12条规定:“人口普查主要调查人口和住户的基本情况,内容包括姓名、性别、年龄、民族、国籍、受教育程度、行业、职业、迁移流动、社会保障、婚姻、生育、死亡、住房情况等。”其中没有涉及公民法律素质的内容。

　　[7][美]摩狄曼•J•阿德勒:《六大观念》,陈珠泉、杨建国译,团结出版社1989年版,第212、213页。

　　[8]托克维尔说:“在美国,几乎所有的政治问题迟早都要变成司法问题。因此,所有的党派在它们的日常论战中,都要借用司法的概念和语言。大部分公务人员都是或曾经是法学家,所以他们把自己固有的习惯和思想方法都应用到公务活动中去。陪审制度更把这一切推广到一切阶级。因此,司法的语言差不多成了普通语言;法学家精神本来产生于学校和法院,但已逐渐走出学校和法院的大墙,扩展到整个社会,深入到最低阶层,使全体人民都沾染上了司法官的部分习性和爱好。”参见[法]托尔维尔:《论美国的民主》(上卷),董果良译,商务印书馆1988年版,第311页。

　　[9][日]穗积陈重：《法律进化论》，黄尊三译，中国政法大学出版社1997年，第135页。

　　[10]同注[5]引书,第338页。

　　[11]以某市城市交通管理局为例,据笔者曾经调查获得的资料分析,其行政执法的测评指标设计是非常详细的。如某年的某季度,发生行政处罚案件的总数,每一种类处罚的次数、金额,听证告知数,实际听证次数,提起行政复议与行政诉讼情况,复议和诉讼的处理结果等。参见关保英:《行政法教科书之总论行政法》,中国政法大学出版社2009年版,第503页。

　　[12]同注[11]引书,第504页。

　　[13][荷]斯宾诺莎:《神学政治论》,温锡增译,商务印书馆1982年版,第270页。

　　[14]宪法和行政法中的概念系统要比私法中的概念系统复杂得多,通常情况下,这两个部门法中的概念系统与政治学、行政学乃至于管理学中的概念系统有所交织,这种相互交织的特性使其在法律理论上欠缺私法概念所具有的专属性,这也是导致公法中的概念没有私法中的概念规范的原因。

　　[15]普法究竟是一个活动、一个政治活动,还是一个法律行为甚或其他,我国官方文件并没有给一个准确的说法。从我国多年来普法的实践看,其很像一种有关法治宣传的政治运动,因为每一次的普法活动都与我国长期以来在某一方面进行的运动很相似,一般包括政府决策、领导挂帅、专人执行、督促检查等若干环节。但是,如果我们不去用政治的眼光分析,仅从法律的角度看,普法应当说是一种具有法律性能的行为,这主要是由普法本身所包容的实体内容决定的。

　　[16]同注[9]引书,第164页。

　　[17]例如在美国“公民投票在杰克逊任内已应用于州宪法,除极少数例外,根本法由人民投票决定已成为一个固定不移的原则。公民投票被非正式地用来通过市宪章,通过市特许权,通过公债发行以及酒类销售。但是在这个时期的后期,却提议把公民投票作为一种更为普遍应用的措施。另外还主张实行动议权;两种措施在一州范围内偶尔在全国范围内都曾受到鼓吹。这些争取民主的新武器的政治理论过去是,现在仍然是一个争论题目,在争论过程中,政府的各项基本原则都被考虑到。”参见[美]梅里亚姆:《美国政治思想》,朱曾汶译,商务印书馆1984年版,第73页。

　　[18][英]罗杰•科特维尔:《法律社会学导论》,潘大松等译,华夏出版社1989年版,第25、26页。

　　[19]《马克思恩格斯选集》(第1卷),人民出版社1995年版,第289页。

　　[20][美]马季佛：《现代的国家》，胡道维译，商务印书馆1937年版，第94-96页。

　　[21][法]托克维尔：《论美国的民主》（下卷），董果良译，商务印书馆1988年版，第623页。

　　[22][美]约翰•罗尔斯：《正义论》，何怀宏译，中国社会科学出版社1988奶奶版，第225页。

　　[23]《马克思恩格斯全集》（第3卷），人民出版社1960年版，第364-365页。

　　[24] [古希腊]亚里士多德:《政治学》,吴寿彭译,商务印书馆1983年版,第171页。

　　[25][美]H. S.康马杰:《美国精神》,南木等译,光明日报出版社1988年版,第532页。

　　[26][古希腊]柏拉图：《法律篇》，张造勋译，载《西方法律思想史资料选编》，北京大学出版社1983年版，第27页。

　　[27][美]华盛顿：《华盛顿选集》，聂崇信、吕德本、熊希龄译，商务印书馆1983年版，第261页。

　　[28][意]米拉格利亚:《比较法哲学》,朱敏章译,长沙商务印书馆1940年版,第197页。

　　[29]同注[28]引书,第199页。

　　[30][日]美浓部达吉:《公法与私法》,黄冯明译,中国政法大学出版社2003年版,第54页。

　　[31] [法]孟德斯鸠:《论法的精神》(上册),张雁深译,商务印书馆1982年版,第75页。

　　[32]从法律制度的最高境界讲,司法权具有最终性,即当某种纠纷长期无法解决时,一旦进入司法程序问题就应当有一个定论,而且这个定论对于当事人而言即便有异议也应当予以保留。然而,我国的信访制度中有一个涉诉信访,指当事人对于司法机关的处理不满时可以再运用信访的形式作进一步的诉求。而有关的信访机关经常都采取批转办理的方式让有关司法机关再作处理。我国涉诉信访在信访中占有很大比重,可见公民更愿意选择法律之外的机制诉求维护其权益,这个现象是对我国公民的法律素质普遍有待提高的具体阐释。

　　[33][英]彼得•斯坦、约翰•香德:《西方社会的法律价值》,王献平译,中国人民公安大学出版社1990年版,第60-61页。

　　[34]《黑格尔法哲学批判》,见《马克思恩格斯全集》(第3卷),人民出版社2002年版,第40页。

　　[35][美]金勇义：《中国和西方的法律观念》，陈国平等译，辽宁人民出版社1989年版，第12页。

　　[36]如2000年1月国务院通过实施的《第五次全国人口普查办法》中关于人口普查登记的第20条规定:“人口普查的登记工作,采用普查员入户查点询问、当场填报的方式进行,普查员应当按照普查表列出的项目逐户逐人询问清楚,逐项进行填写,做到不重不漏、准确无误。普查员每调查完一户,应当将填写的内容向本户申报人当面宣读,进行核对。”1989年10月国务院通过实施的《第四次全国人口普查办法》中关于人口普查登记的第7条规定:“人口普查,采用按常住人口登记的原则。每个人都必须在常住地进行登记。一个人只能在一个地方进行登记。应当在本县、市普查登记的人口是: (一)常住本县、市,并已在本县、市登记了常住户口的人; (二)已在本县、市常住一年以上,常住户口在外地的人; (三)在本县、市居住不满一年,但已离开常住户口登记地一年以上的人; (四)普查时住在本县、市,常住户口待定的人; (五)原住本县、市、普查时在国外工作或学习,暂无常住户口的人。常住户口在本县、市,但已离开本县、市一年以上的人,在户口所在地只登记人数,不计入户口所在地的常住人口数内。为防止重复和遗漏,对本条第二款第(三)项的人,由暂住地的乡、镇、街道人口普查办公室,于一九九0年五月三十一日前书面通知其常住户口所在地的村民委员会、居民委员会人口普查小组免予普查。”

　　[37]同注[引书,第129页。

　　[38]《关于新闻出版自由和公布省级等级会议辩论情况的辩论》,见《马克思恩格斯全集》第1卷,人民出版社1995年版,第180—181页。

　　[39]如1999年制定的《湖北省行政执法条例》第2条规定:“本条例所称行政执法,是指各级行政机关以及经合法授权或者依法受委托的组织(以下统称行政执法机关),依照法律、法规或者规章授予的职权所作出的行政行为。”1997年制定的《湖南省行政执法条例》第2条规定:“本条例所称行政执法,是指行政执法机关在行政管理活动中执行法律、法规、规章的行为。”等等。

　　[40][日]牧野英一:《法律上之进化与进步》,朱广文译,上海中华书局1929年版,第48、49页。

《比较法研究》2011年第1期