基于布雷顿森林模式的改革研究

　　论文关键词：布雷顿森林机构；加权表决制；投票权分配；份额；改革

　　论文摘要：布雷顿森林模式是一种基本投票权和加权投票权相结合的加权表决制度，它存在许多问题。解决方法有：赋予发展中国家更多的与其地位和作用一致的投票权，增加基本票在总投票权中的比重，采用集团投票制，各机构改革分开进行，并应有独立的份额分配公式，选择合理的参数和权重，改进GDP 的计算方法，以上这些都要纳入法制化轨道。发展中国家对待改革要讲究策略，谨慎看待已取得的改革成果，对改革的渐进性和艰巨性要有充分认识，建立发展中国家之间的协调机制，发展本国经济，增加综合国力。

　　一、问题的提出

　　布雷顿森林模式（the Bretton Woods Voting Mod-el ，以下简称森林模式）是一种基本投票权和加权投票权相结合的加权表决模式，属于投票权分配制度的范畴。它因首创于布雷顿森林会议而得名，现仍运用于国际货币基金组织（以下简称IMF ）、世界银行（以下简称世行）和国际金融公司（以下简称IFC ）等布雷顿森林机构（以下简称森林机构）。这些机构拥有与其它国际组织完全不同的、特殊的表决制度。而投票权分配制度是表决制度的核心，是表决权集中制度的基础和前提。实践中，森林模式一直是各方争论的焦点，因为它是森林机构各项改革的基石，也似乎是一个难以解开的死结。

　　应该说，国际社会一直没有放弃对森林机构改革的努力。就晚近而言，2005年10月发布的《关于布雷顿森林机构改革的联合声明》，为森林机构改革规划出了路线图。IMF 总裁拉托也于2005年提出了“分两步走”的改革方案，即 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一步给份额低估最严重的少数国家特别增资；第二步是修改份额计算公式、增加基本投票权等。根据此方案，2006年9 月，IMF 决定给中国等四个份额低估程度最严重的国家特别增资。但是，对于这次改革，外国媒体却认为，其用意不是催化变革，而是阻止变革。除了富国的领袖和富国几乎所有报纸的主要撰稿者之外，其他人不会将它视为令人满意的解决办法。

　　确实，正如这家媒体所说，这不是一个“令人满意的解决办法”，因为这场改革并没有触及到一些深层次的问题，它“通过略微提高中国、韩国、墨西哥和土耳其的份额（以及相应的投票权），希望收买最强大的反叛军阀‘，同时牵制住那些’暴民”‘。那么，如何改革才会令人满意呢？笔者认为，首先应当对森林模式进行全面彻底的改革，而不应只是通过特别增资等形式修修补补。但是，怎样才算彻底？要拿出一个让发达国家和发展中国家都满意的方案却不是一件易事，但尽管如此，笔者还是试图在这方面做出某些新的尝试。

　　基于上述想法，笔者首先考察了森林模式的基本含义和份额分配制度，分析了存在的问题，最后，针对这些具体问题，提出了一些新的改革思路。在文末，还对包括中国在内的发展中国家如何应对森林模式的改革提出了一些管窥之见。

　　刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0424/fontbr />二、布雷顿森林模式的含义与份额分配

　　森林模式是加权表决制的一种，是加权投票权与基本投票权相结合的模式。它因首创于1944年布雷顿森林会议而得名。其基本含义是，成员国的投票权由两部分组成，即基本票和加权票（又称份额票）。每个成员国的基本票都相同，一般是250 票，而加权票却因每个成员国在各森林机构所占的份额不同而不同。以IFC 为例，所有成员国均拥有250 票，称之为基本票，同时，又拥有加权票，每拥有一份股本（每股1000美元）则另增加一票表决权。其它森林机构赋予每个成员国的基本票都是250 票，只是加权票稍有不同。

　　表决模式确定之后，起决定作用的就是份额。份额是每个成员国向森林机构认缴的一定数额的资金。它决定了成员国投票权的大小，是每个成员国的地位和重要性的象征。在目前无法改变加权表决模式的情况下，成员国唯一可行的办法就是增加份额。但是，份额的增加不是随心所欲的，它是由一系列确定份额的规则和公式决定的。

　　对于新成员国初始份额，各森林机构都没有一套明确的分配模式。实践中，基本上遵循“平行原则”和“经济实力”原则，即成员国在世行和IFC 中的份额基本上以成员国在IMF 的份额为基础进行调整，同时考虑各成员国在国际社会的相对经济实力。如果成员国要增加份额，可以通过普遍增资和选择性增资两种方式。IMF 有选择性增资的规定，而IFC 和世行却没有，不过，实践中也出现过。

　　当然，对于成员国来说，最重要的是份额计算公式。这个公式被称为布雷顿森林公式（Bretton Woods Formula ）。它由五个参数（指标）组成，即国民收入、平均出口额（或国际收入）、平均进口额（或国际支出）、美元或黄金储备、平均出口波动（国际收入波动）。虽然，公式创立之后，进行了两次修改，这些参数并没有太多的变化，变化的只是参数的权数以及算术表达式的连接顶。

　　三、布雷顿森林模式存在的问题

　　森林模式部分反映了森林机构成员国之间在综合国力、贡献大小等方面的差异，而且，它将各成员国的权利同它们对机构的贡献与责任结合起来，有利于增强机构的能力、保障机构的资金来源、增强机构的融资能力以及保障机构决议的形成与实施。但是，这种模式本身存在许多问题。

　　（一）少数发达国家垄断了多数投票权

　　从一开始，森林机构的投票权分配就极不公平，少数发达国家掌握了多数投票权，美国更是“一股独大”。经过几十年的发展，除了发达国家一如既往地垄断多数投票权和美国继续它的霸主地位之外，国与国之间的投票权悬殊更大。拿IFC 来说，成立之初，投票权最多的国家与最少的国家之间相差只有140 倍，但是，到了后来，美国的投票权竟然是基里巴斯等国的240 倍。而且，最初位居投票权前四位的国家还有发展中国家印度，但是，后来，投票权最多的五个国家全部是发达国家。这些变化，使得发展中国家在森林机构内的代表性进一步削弱。

　　这种根据经济实力分配投票权的做法，至少从两点上歧视了发展中国家：一是作为森林机构的借款国，发展中国家对森林机构的贷款政策影响最小；二是发达国家，特别是美国对森林机构的控制，有效地阻止了森林机构采取不利于富国的政策，而它们制订的政策可能既有损于一些发展中国家，又有损于作为世界经济。

　　（二）份额分配公式不合理，也不合法

　　首先，作为森林机构投票权分配基础的份额已经不能准确反映当前的国际经济格局。现有的份额公式表面上看起来比较客观公正，但是公式的参数及其权重极不合理，因而，并没有全面真实地反映各国的经济和社会实力。目前，在全球GDP 总量中，发展中国家占了50％以上的份量。从人口总量来说，这些国家的人口也占世界人口的大多数。例如，在IFC 的成员国中，撒哈拉以南非洲有47个国家，占成员国总数的27％，但它们的投票权总共还不到4 ％。中国占全球经济的约13％，却只拥有11.03 ％的投票权。沙特阿拉伯只占全球经济的0.6 ％，却有1.26％的投票权，并拥有24个董事席位中的一个。总之，运用当前的份额分配公式计算出的份额夸大了发达国家在国际经济中的分量，而中国、韩国等发展中国家经济实力的增长，则未能在份额中得到应有的体现。

　　其次，这个份额公式是国际政治斗争的产物。它的诞生就伴随着诸多政治因素，它是为满足大国之间已经达成的对于份额分配的要求而度身定做出来的。负责起草份额公式的雷蒙德·麦克希尔回忆说，当时没有规定权重，怀特只是考虑应该给美国的军事同盟多一点份额。就连该公式的起草者也不得不说，布雷顿森林会议最后通过的份额分配方案确实反映了当时的经济等级制度。这种以合理形式掩盖不合理目的的做法严重挫伤了发展中国家参与的积极性。

　　最后，森林机构的份额分配体制严重地违反了制度化和透明度原则。森林公式是投票权分配制度的基石，在森林机构的整个表决制度中居于至关重要的地位，但是，无论是在森林机构的基础协定，还是其他法律文件都找不到。初始森林公式就是模棱两可的，并且其在后续修改中，也未能按照既定的公开程序进行调整，以保持其在变化的环境中始终实现投票权的合理化。从森林机构配额分配实践来看，旧的公式有用时则用，当其计算出尴尬的结果时，大国往往提议将参数或权重调整一下，以得到任何它们商量好的份额分配顺序。“在份额计算方面的政治化趋向，严重地破坏了布雷顿森林公式作为决定成员国份额的客观依据的公平性与合理性。”

　　（三）基本票与加权票的比率严重失调

　　由于基本票占总票数的比例本来就小，每次调整份额往往又使加权票大幅增加，基本票的比重日益下降。森林机构自成立后，基本投票权就从未改变过。以IFC 为例，其成员国从1956年的31个增加到2006年的178 个，但基本投票权的比重却不断下降，由1957年的12.1％下降到2006年的1.8 ％。再加上需要森林机构理事会多数票尤其特别多数票通过的事项不断增加，这使得森林机构协定签订时由基本票照顾的主权平等原则基本上失去了意义，一国一票的原则已经彻底让位于一美元一票的原则。因此，它常被批评为不符合国际法上的主权平等原则。发展中国家强烈要求森林机构增加基本票的呼声自70年代就已经声势浩大，但到现在却没有任何进展。

　　（四）增资规则的缺失使森林机构的增资行为带有浓厚的政治色彩

　　森林机构没有明确增资规则的直接后果就是份额调整受到极大的政治干扰，导致森林机构增资的政治化问题严重，森林机构经历的历次份额调整并没有在多大程度上改变布雷顿森林会议定下的份额序列，而森林机构的最重要的份额调整都无一例外是激烈的政治协商和交易的结果。日本在森林机构增资就是最好的例子。同时发达国家间也相互制约，比如，英国和法国竭力阻止日本增加份额，英国害怕其份额数会从最初的第2 位落到第5 位，法国也怕落到英国后头。发展中国家之间也相互倾轧，总是担心实力相当国家的份额增加会影响本国在森林机构中的地位。如印度和巴西等国反对中韩等国增加在IMF 的份额就是一个典型的例子。

　　四、改革布雷顿森林模式的方法

　　针对森林模式存在的上述问题，成员国必须拿出能使投票权分配更为公正的一揽子计划，例如，拿出一个新的更透明的配额公式、一个为解决特别反常现象的配额调整机制以及一个基本票数的增加计划等。具体来说，投票权分配制度的改革要从以下几方面人手：

　　（一）发展中国家应当获得更多的与其地位和作用一致的投票权

　　中国驻世行和IFC 的董事认为：“增强发展中国家的声音是布雷顿森林机构改革的根本前提。”这是因为：

　　其一，发展中国家受森林机构的项目贷款和政策影响最深。IMF 从20世纪70年代末开始基本上不向发达国家提供贷款。IFC 和世行几乎所有项目都在发展中国家，森林机构依赖于发展中国家执行其政策，如果发展中国家不愿配合，森林机构就无法继续其工作。因此，森林机构应该重新审视份额分配的理论依据。如果说森林机构建立之初的投票权分配依认缴股金而向发达国家加重，森林机构的份额反映成员国的相对经济政治实力，那么现在的情形是，森林机构的投票权也应该因发展中国家的参与和合作而加重。

　　其二，发展中国家对森林机构的贡献也越来越大。一方面，从森林机构资金的最终流向看，森林机构按供货来源开支的绝大部分，流向不从森林机构借款的发达国家。发达国家的董事往往将帮助本国企业争取森林机构的业务合同作为他们的主要任务。“如果世行主要股东的中标机率远远低于他们认缴的股金比例，他们就认为招标过程不公平或不符合政治现实。”这些国家希望能够赚回它们的认缴股金，实际上它们已经实现甚至超过了目标。森林机构最大的五个股东－美、日、德、英、法，也是从森林机构援建项目受益最多的国家。

　　另一方面，从发展中国家对森林机构的直接和间接的财务贡献来看，多年来，由于发达国家对公司提出各种政策要求，森林机构的业务运行成本一直在上升，从而导致了森林机构通过提高对贷款利率，来增加收入以支付上升的成本。债权国对森林机构的运行成本的贡献率在下降，而借款国的贡献率则相应上升。发展中国家对森林机构的贡献理应在森林机构治理框架中得到应有的承认。同时发达国家还要求森林机构从净收入中划拨资源，来补充支持低收入国家的优惠资金的不足，将本应完全由发达国家承担的发展援助义务转嫁给发展中国家。

　　虽然，发展中国家要让美国和欧盟等发达国家出让其份额可能不易，但是，可能性不是没有的。这从新近IMF 的改革可以得到这一信息。2006年4 月上旬的亚欧财长会议发表了一份声明：“IMF 中股权份额的分配能够反映全球经济发展，会使得各成员在IMF 中的代表性和所有权得到更好的体现。”4 月中旬，美国财政部副部长亚当斯就公开发表言论说：“我们愿意调整我们所占的股权份额，IMF 应当进行全面改革以适应全球经济所出现的新变化。”不管美国出于何种考虑，在国际经济形势的巨大变化和广大发展中国家的强大压力下，9 月，中、韩等国在IMF 的份额有所增加。不过，从平衡的原则出发，也许同时要求美国和欧盟国家考虑出让部分份额比重会现实一些。

　　（二）各森林机构的份额分配公式应当独立

　　投票权分配制度最核心的目标应该是最大限度地促进国际组织实现其宗旨和职能。布雷顿森林公式是为IMF 度身定做的，从理论上说，它应该是服务于IMF 的宗旨的。布雷顿森林公式选用了进出口额、国际收支浮动、国民总产值和外汇储备等指标，从技术角度分析是合理的。然而，世行和IFC 与IMF 不一样的是，它们不是货币合作型组织，而是资源开发型组织，它们的宗旨是明显不同的。既然它们的宗旨与职能不同，世行和IFC 就不应借用适用于IMF 的布雷顿森林公式。

　　更进一步说，如果世行建立了一套份额分配公式，IFC 也最好不要借用。因为它们虽然同是开发性金融组织，且同属一个集团，但是，它们的宗旨和职能、服务对象、业务运作等许多方面还是不一样，这就决定了它们的份额分配公式中的参数及其权重可能不一样。例如，IFC 可以把各国私营部门的发展状况或各国私人资本的流量作为参数，而世行可能就不会。

　　森林机构制订和修改份额公式时，首先要选择合理的参数和权重。布雷顿森林公式中的参数和权重可以借鉴，但绝不可以照搬。布雷顿森林公式中的国际收入，国际支出指标反映的是成员国在国际经济中的地位，GDP 和外汇储备反映的是成员国对该国际组织所能做出贡献的能力。如果单纯从技术因素考虑，这四个指标与世行和IFC 的宗旨和职能还有所联系，但是，国际收入变动指标反映的完全是成员国国际收支调节能力和对IMF 的资金需求，这与世行和IFC 的宗旨与职能关系不大。因此，把国际收支变动指标纳入世行和IFC 的份额分配公式中可能不太恰当。作为多边开发性金融机构，世行和IFC 的份额分配公式，应该更多地反映与长期经济发展相联系的经济指标，比如人口数量、人均收入与世界人均收入差异、平均教育水平差异等。

　　森林公式在参数选择中最大的问题是忽略了人口因素，主要表现在那些人口大国的应有份额被严重低估，而那些人口大国往往是发展中国家。因此，在制订和修改份额公式时，发展中国家的GDP 、人口数量和质量、发展潜力、提供原材料的情况、经济开放度、承受外部巨变的能力、财政力量、受森林机构政策的影响程度和对森林机构的直接和间接的贡献等诸多要素也应充分合理地考虑进去。

　　其次，要改进份额公式中GDP 的计算方法。提高发展中国家份额的一个方法，就是利用经购买力平价，而不是用市场汇率折算过的GDP 数据。自1993年起，世行将购买力平价代替官方汇率来计算GDP ，购买力平价指标极大地调整了成员国的GDP 总排名。然而，在计算成员国份额时，该份额公式还沿用原来的计算方法。如果用购买力平价，将极大地改变份额与投票权的分配。因此，发展中国家一再强烈要求，森林机构在计算成员国份额时，用购买力平价指标取代官方汇率指标计算GDP ，以客观地反映成员国的经济实力。但发展中国家的这一要求至今都未满足。

　　最后，还要提请注意的是，份额公式的确立应该单纯从技术角度考虑经济因素和社会因素，尽量排除或降低政治因素干扰。森林机构应当在协定中明确成员国的份额确定与调整的原则，以法律程序规定普遍适用的准则，使之规范化、制度化、公开化。份额与投票权的含义模糊只会增加政治化的趋势。

　　（三）增加基本票在总投票权中的比重

　　可以考虑把基本票的比例调整到森林机构成立时的水平，通过以购买力平价计算的GDP 和基本选票的加权平均数，来重新分配投票权。这样一计算，其结果就能在不削弱美国投票权的情况下，恰当反映发展中国家的经济权重。发达国家的投票份额将从62％降到51％。亚洲、拉美和非洲将增加发言权。中东国家的投票权（债权国沙特阿拉伯除外），将维持原状。欧洲小国的投票权会大大下降，但欧盟会保留否决权。这种改革由于产生的“赢家”多于“输家”，很有可能获得批准。IMF 的国际货币与金融委员会公报就指出：“应当保证所有成员国足够的发言权和参与。份额的分配应当反映成员国在世界经济中的发展程度。”

　　（四）引入集团投票制

　　集团投票制是在同一国际组织内部发达国家与发展中国家实力悬殊，且利益分配严重不均的情况下出现的。其出发点是为了适当平衡二者之间的利益。其基本思路是将成员国划分为多个阵营进行谈判，或者将发达国家与发展中国家区分为两组，在投票权的分配上适当注意两组平衡。其具体做法是：投票权仍然分为基本票和加权票两部分，但两种票的分配结果应使南北两大类集团的投票权基本相同，而不是寻求各国投票权相等，例如，多边投资担保机构就是如此。其它国际金融组织的做法也可资借鉴，如，美洲开发银行在投票权方面，发达国家和发展中国家完全平等，各占一半。国际开发协会的投票权分配虽然不是50比50，但中低收入国家与发达国家之间的投票权比例可以高达48比52. 当然，要有效实行这一制度，还需解决几个基本问题，例如增加基本票、两大类集团成员应基本保持不变以及集团内部团结一致，等等。也可仿效联合国贸发会议（UNCTAD），把成员国划分为多个集团，并把各集团的讨论成为贸发会议决策的前置程序。

　　（五）正确处理各森林机构改革的关系

　　各机构在改革可以互相学习，但不能邯郸学步，也不必同步进行。IMF 已经走在改革的前列，世行集团行长已表示要向IMF 学习。实际上，IFC 的规模较小，影响也较小，改革可以先行，为其它两个机构的改革提供经验和教训，而不必与世行捆绑在一起。

　　五、结语：发展中国家的应对之策

　　一直以来，发展中国家要求改革森林模式的呼声最大，它们也积极参与了这场改革。但是，应当如何正确应对这场改革呢？笔者认为，包括中国在内的发展中国家应该做到如下几点：

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第一，改革时应坚持原则性和灵活性相结合的原则。改革是必然的，因为森林模式是根据60多年前的政治经济形势而制订的，没有与国际形势的变迁同步，也没有全面客观地体现发展中国家的经济和社会实力。但是，如何改革，要讲究策略。要在发达国家和发展中国家之间寻求一个平衡点，并探索一些令双方都满意的新方法。

　　第二，要谨慎地看待已取得的改革成果。一方面，对阶段性的改革不能过于乐观，如对2006年IMF 的选择性增资就要理性，正如外国媒体所告诫的那样，别被这场改革蒙骗了，IMF 仍然是富国的代言人。另一方面，我们也要对改革充满信心，毕竟发展中国家日渐强大，也取得了一些成果。要积极参与规则的制订，毕竟规则的制订者必将是规则的受益者。

　　第三，要认识到改革的渐进性和艰巨性。要用现行的表决制度对表决制度进行表决本身是一个悖论，要发达国家放弃既得利益也是很困难的，这需要时间和各方努力。改革要有计划分步骤的进行，不可能一蹴而就。

　　第四，建立发展中国家之间的协调机制。2006年IMF 对中国等几个发展中国家增资，结果遭到了印度等发展中国家的极力反对，非洲国家也不太高兴。这种状况严重影响发展中国家共同利益的争取。就单个的发展中国家来说，投票权很少，不足以与美国等发达国家抗衡，但如果联合起来，投票权加在一起，情况就完全不同了。

　　第五，最根本的解决途径是发展本国经济，提高综合国力。发达国家之所以能够在森林机构中居于主导和控制地位，根本原因倒不是不公平的森林模式，而是这些国家的政治经济实力。世界贸易组织虽然实行一国一票制，发达国家仍然可以在其中为所欲为。可见，努力改变不合理的森林模式终究只是一种手段。转贴于中国论文下载中心