我国行政服务中心建设的组织社会学反思

　　摘要：上世纪90年代末及本世纪最初几年，为加快区域经济发展，改善区域投资软环境，增强招商引资吸引力，全国各地（主要是市、县一级）纷纷建立起“行政服务中心”。作为行政审批制度改革的新生事物，该机构的诞生，促进了政府职能的转变，初步树立起服务型政府的良好形象，它在转变机关作风、方便基层群众、提高行政效能、推进依法行政等方面所做的努力得到了广大投资者和老百姓普遍认可。但从各地行政服务中心运行发展的实践看，其先天的机制局限性也日益凸显，本文试从组织社会学角度对这些局限性进行一些初步的解释与思考。

　　关键词：行政服务中心组织    社会学合法性机制

　　在组织社会学的制度主义流派中，“合法性机制”是其重要的解释逻辑。它是指“那些诱使或迫使组织采纳具有合法性的组织结构的行为的观念力量”，具体来说，“合法性”的“法”不仅仅来源于法律制度，同时也来源于文化制度、观念制度、社会期待等，这些统称为组织的制度环境，对组织行为具有重要影响。进一步解释，合法性机制使得组织“不得不接受制度环境里建构起来的具有合法性的形式和做法”，由此出现了组织的趋同，另一方面，“合法性”本身会使得组织有时即便在违背效率原则的情况下，提高其生存能力。可以说，合法性机制的理论是一个具有很强解释力的理论。

　　当前，我国各地的行政服务中心在历经了最初的轰轰烈烈建立以后，近几年已趋于平稳正常运转，这种平稳正常运转是处于与一些深层次障碍并存的状态之中，这种障碍最突出的表现是在机制上。故本文以“合法性机制”为切入口，对我国行政服务中心建设在“组织社会学合法性机制”层面上做一个解释和初步的反思。

　　一、从“法律制度”角度看，行政服务中心虽已登上大雅之堂，但其毋庸置疑缺乏清晰的法律地位和统一的规范要求。

　　行政服务中心作为行政审批制度改革的新生事物，它的出现早于《行政许可法》的出现。《行政许可法》由中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第四次会议于2003年8 月27日通过，2004年7 月1 日才正式施行。《行政许可法》中第二十五条有这样一段话：“经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权”，此条款似可为行政服务中心的建立找到一个注脚。但事实情况并非如此，我国各地行政服务中心的建立，并不是《行政许可法》催生的，同时也没有因为有了《行政许可法》其法律地位就得到正式确立。

　　综观我国各地的行政服务中心，它的建立带有浓厚的自发性，除安徽、浙江、四川等少数省份对市、县一级“中心”的建立提出了要求并建立了省级“中心”外，至今绝大多数省级没有建立，而市、县一级都是自发建立，上下没有隶属关系。市、县中心都是由地方党委、政府发文明确其为政府的一个工作部门，给一点“地方粮票”的编制，赋予其“协调、服务、监督、管理”的职能。为便于协调相关平级部门，“中心”主任大多由分管市、县长挂名，政府一名副秘书长或政府办一名副主任任常务主任直接兼任“中心”主任。这种地方政府自行组建的机构和自行赋予的职能在各地实践中具有组织上的趋同性。尽管“中心”的建设通过这些方式寻求合法性，但是与全国自上而下建立的具有法律地位的机构，如公安局、环保局、统计局等仍然不可同日而语。甚至就其名称而言，也是五花八门，全国没有一个统一的叫法，除了较普遍的“行政服务中心”外，还有“便民服务中心”、“行政审批中心”、“政务中心”、“365 便民中心”等等。为此，也有业内人士提出质疑：“中心到底是一个场所，还是一个机构”？相比之下，国外在制度上较为规范，“西方国家一般还通过立法明确了其一站式服务机构的法律地位，例如澳大利亚的Centre link 机构” .

　　刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0424/fontbr />二、从“文化制度”角度看，行政服务中心的管理所沿用的仍是一种官僚文化制度载体的“科层制”。

　　行政服务中心的组织结构分为“管理层”与“窗口层”，“管理层”由“中心”主任副主任科长科员组成，“窗口层”则是各部门委派人员，由窗口主任和窗口工作人员组成。在这样的结构下，“管理层”对“窗口层”的管理有一个不能忽略的“中间变量”，那就是窗口人员的“原单位”。这个“原单位”是一个具有法律地位的部门，它对其所派驻“中心”的人员具有实实在在的调控功能，而“中心”“管理层”实施的对“窗口层”的监督管理、考核考评，尽管在“中心”正常运转中发挥著作用，但这种作用必须借助“原单位”才能落到实处。具体来说，“管理层”对窗口人员的工作表现、服务态度的考评实绩必须与窗口人员“原单位”相衔接才能落实，尽管“管理层”也可以对表现不好的工作人员提出撤换要求，对表现优秀的工作人员提出提拔重用建议，但是“中心”毕竟没有直接任免权。

　　在这里，“管理层”对“窗口层”的两大管理手段——“监督”与“激励”只能是弱意义上合法性的体现，即组织“不是一开始就塑造了人们的思维方式和行为，而是通过激励的机制来影响组织或个人的行为选择” .为改善这种“弱关系”，各地“中心”纷纷采取了人文化管理的办法来加以弥补，通过组织开展相关的文体活动，增强团队意识，培养窗口工作人员的归属意识。相比之下，具有人事任免、工资发放和奖惩等实际“生杀大权”的“原单位”则是始终与“窗口层”保持着“强关系”。在这样一种管理关系中，“原单位”作为管理的“中间变量”，是“科层制”特定权力的施用和服从关系的体现，在“管理层- 窗口层”的弱关系中，通过“原单位”中间变量的过滤，“中心”的管理才会在原有“科层制”下达成合法性。可以说，从“合法性机制”的角度讲，正是由于“科层制”作为官僚文化的一种制度层载体已经深入人心，“中心”的组织结构在深层还是向“科层制”做着一种模仿和趋同，它面临的“强”“弱”关系的矛盾，无疑给“管理层”的工作带来一定的难度，也常常使“中心”的管理遭遇瓶颈。

　　三、从“观念制度”角度看，授予“中心”窗口审批权力的责任主体是“原单位”，其与“科层制”并存的官僚观念也不是“中心”的监督管理就能使之“泯灭”的。

　　在这个角度谈“合法性机制”的解释力，我们把主体锁定为“原单位”，简言之，就是“原单位”为了维持其原有利益而采取措施，“原单位”的合法性机制一定程度上影响了“中心”的运作。

　　具体来说，综观全国各地“中心”，“场外审批”现象普遍存在，屡禁不止，这有悖于“一站式服务”的初衷，更主要的是在项目审批的收费上，“原单位”依然掌控着减缓免的“批条”权，由此带来在窗口审批办件与原单位场外审批办件收费不同。一些熟人拜托、领导打招呼的收费，有时便能享受到在窗口所不能享受到的优惠。这种“弹性”收费，是封建的“官本位”思想作祟，是“政府权力部门化、部门权力个人化”的表现，更是一种权力腐败。由此可见，一些被政府“赶进”“中心”窗口的审批权力在“阳光”下还存在着“暗箱操作”，“原单位”的权力并不愿意通过转交“中心”而被削弱。对此，各地“中心”也采取了一些治标做法，例如对办件与收费情况进行检查与抽查、请服务对象对窗口办件情况进行评议、设立投诉举报电话等等，但这并不能从根本上解决问题，因为“中心”并不是行政审批的权力和责任的法人主体，它对“原单位”实在缺乏制约权。因此，要杜绝“场外审批”、“弹性收费”，关键是要在审批制度上进行深层次探索与研究，下决心取消不必要的项目审批与收费。

　　四、从“社会期待”角度来看，“中心”快捷便民、一站式服务被比喻为“政府超市”，老百姓对此形成较高期望值，但这种期望值与依法行政的相关程序却常常发生碰撞。

　　为尽量满足老百姓对“政府超市”的这种“社会期待”，达成由“社会期待”催生的“合法性”，各地“中心”普遍在器物层和制度层上进行建设，如“微笑服务”、“站立服务”以及“首问负责”、“跟踪评议”等等，由此赢得了广泛的社会认可。

　　但是，正如超市不能提供毒品、枪支等禁用品一样，行政服务中心所提供的各项办件审批服务，在范围上也必须遵照国家法律法规的规定，而实际操作中，老百姓对“中心”依法办件的理解常常出现一些“偏差”：有的因手续不齐全或前置条件不符要求而被暂时不予办理，便认为“政府超市”办件不为投资者着想，不方便群众；有的认为“一站式服务”就是来一趟就把审批事项都办完，而事实上“政府超市”除了“即办件”外，还有一些是“承诺件”，“承诺件”的办理有的涉及多个部门，需要联合办理、协调办理，有的还需要亲临现场踏勘，进行必要的辅导与检查，所有这些并不是当天就能完成。由于老百姓对“政府超市”这些办事规则了解程度不同，也就不可避免地带来一些对“中心”服务的不满意声音，这也多多少少降低了老百姓对“中心”的满意度，这正是过高的“社会期待”给“中心”建设带来的其自身无法解决的负面效应。要缓解这个问题，就需要通过政策法规等的宣传，使老百姓对“中心”有一个更清楚的认识，通过调整“社会期望”，使得“社会期望”与“中心”的职能相契合，合理的“社会期望”才能进一步反作用于“中心”的建设，达成二者在合法性机制上的平衡。

　　综上所析，通过“合法性机制”对当前我国行政服务中心的这种建制的解释，我们看到，在“法律制度”上各地“中心”用地方发文对“中心”地位职能等作出了自发性的弥补；在“文化制度”上，“中心”在后台回归科层制，通过“原单位”的中间变量达成管理，体现了一种组织结构上的趋同性；在“观念制度”上，“原单位”为了维持原有审批权及相关利益，对其“官本位”、“权力意识”等的“合法性”维护，损害了“中心”的效率机制；在“社会期待”方面，由于过高的片面的社会期望，使得中心在“合法性机制”上遭到了误解。

　　通过这样的解释，我们可以对“中心”的建制做出对应的反思。以地方政府行政推动及发文来确立“中心”的性质、职能，以中间变量的“原单位”来达成潜在的科层制管理的模式下建立起来的“中心”，其进一步发展与完善面临着严峻的挑战。我国各地行政服务中心在经历了轰轰烈烈的创业期之后，目前皆普遍进入了探索发展的新阶段。为此，有理由呼吁：为培育和完善这一行政审批制度改革的新生事物，更好地造福百姓，阳光行政，国家权威部门要高度关注这一带有“自发性”的特殊机构，将其放到整个政府职能转变的大框架下去审视，对其自身不能克服的局限，要超越其组织运作的视角加以解决。