目前社会视角下的政治权力架构透视

　　摘要：如何最佳地配置好中央和地方的权力关系问题历来是政治学家研究的重大课题。现从中西方政治权力划分的演变入手，探讨中国政治权力配置中存在的问题及原因，进而为改善政治权力配置提炼出有针对性的对策，以期为当前和谐社会视角下的中国政治体制改革提供参考。

　　关键词：中央和地方；政治权力架构；最佳抉择

　　亘古至今，如何妥善地安排中央政府与地方政府的权力配置，启动合乎人们期望的政府功能，调和政府权力与政府制度的关系，最大限度地维持国家的稳定与合作，一直是令执政者棘手的问题。特别是在当代，我国正在进行构建和谐社会的过程中，中央与地方的权限划分，是我国社会主义现代化建设中的重大理论问题和实践问题，直接关系到社会主义市场经济体制的建立、发展和完善，关系到政治体制改革和行政体制改革，关系到经济发展、社会稳定和国家的长治久安。事实上，最强有力的政府是那些满足人民需要并使权力得到真诚拥护的制度。

　　因此，我们可以从通过中西方政治权力结构的比较来考察国家权力的集中和分散。分析我国政治权力配置中存在的问题，进而提出建设性的对策，推动我国政治体制改革，使其适应我国社会主义市场经济体制的发展的需要。

　　一、历史考察：中西方政治权力划分的演变

　　（一）西方国家政治权力划分的演变

　　西方国家政治权力的演变大致经历古希腊城邦国家的分权、罗马帝国的集权、中世纪的分权和民族国家的专制与分权的演变过程。

　　1 、古代雅典与罗马的对比。在政治中，集权与分权的问题始终存在。古代政治提供了现代政治问题的预演。作为民主政治发源地的雅典曾一度陷入将一切权力掌握在自己手中的专制者庇西特拉图的统治之下。专制体制在他儿子手中崩溃后，公民联合取得自治的努力向前迈进一步，共同体的大多数导致雅典的民主政治结构在共同体的权威下牢牢巩固起来。罗马的经验与雅典的恰好相反。在最后一位国王塔奎尼乌斯专制统治被推翻后，民众制定的宪法体现出一种被精心划分和分配的模式，设立9 名执政官主持政务，并建立了10个对执政官及其下级官员具有否决权的讲坛。但反复的国内混乱导致将共和国转变为强大的国王统治，最终罗马走向一体化的专制。

　　2 、中世纪的分权。罗马帝国崩溃后，在中世纪的欧洲产生了分散的社会组织。中世纪封建社会经济的主要来源是土地，其所有权和使用权与封建制的性质紧密联系。因此，政治权力是一个产业实体，而不是国家。结果，在中世纪国王与贵族的斗争中，分散的权力总比中央的体制更有力，贵族成为国家的支柱，处于中央的国王的权力非常微薄。同时，教会的存在为野心勃勃的统治者设置了又一道障碍。

　　3 、民族国家的主权和专制主义。当中世纪的秩序产生出民族国家，封建经济变成商品经济的时候，在相反的原则的基础上，中央集权在新型的民族感情中获得生机。随着中央集体而来的是一体化，国王成为国家主权的人格化。这在欧洲史上开创了一个专制王权达到顶峰的时期。对绝对主义的概括从没有比法国路易十四“吾即国家”说法更适宜了。[1]

　　4 、现代民主国家的分权。随着现代化要素的不断生长，消除封建割据，建立统一的民族国家，成为当时的历史必然。在西欧，资产阶级通过革命的方式，结束了君主专制式的中央高度集权制，逐渐建立和完善了中央与地方的分权体制。现代国家通过三次大革命，美国，英国，法国先后建立三个现代化国家，在合理划分权力的基础上建立了中央和地方政府的关系。美国建立的是总统共和制联邦国家，英国建立的是君主立宪制国家，法国建立的是半议会半总统制共和制国家。

　　（二）中国国家政治权力划分的演变

　　中国古代地方政治权力的划分沿革演变，可分为分封、郡县、州郡、道路、行省五个时期[2] ，既相互继承，又各有发展。

　　1 、分封制。指夏、商、西周三个奴隶制王朝实行的地方政治制度。史料载明夏王朝为当时各部落的盟主，只能以“封诸侯、建藩卫”进行统治。商承夏制，西周发展为全面的层层分封。

　　2 、郡县制。出现于春秋战国之际，最初的郡县互不统属。后在县上置郡，形成郡县两级政区。秦统一六国时，将各国都城改为郡治。郡设郡守主行政，郡尉主军事，中央派驻各郡的监御史负责监察。两汉承秦制。

　　3 、州郡制。指东汉末形成的州、郡、县三级地方政治制度。州起源于汉武帝所建部刺史监察制度。魏晋南北朝期间，各王朝大体皆沿东汉末年的州郡县制。隋立国后，对地方政治制度大力整顿。其措施为撤销郡级机构，以州辖县。

　　4 、道路制：指唐代的道制和宋代的路制。唐初有州328 个、县1573个，按山川地形分全国为10道。北宋统一中原后，为改变“方镇太重、君弱臣强”的局面，除收军权于中央外，地方行政机构采取分路而治，成为路—府、州、军、监—县三级政区。

　　5 、行省制：源于魏晋时的行台，当时为中央政权处理军国大事时的临时派出机构。元世祖年间，尚书省并入中书省，地方机构也改称行中书省，简称行省。明立国后为强化专制主义中央集权，强化对行省控制；清承明制，在内地设18行省，行省制臻于健全。

　　当代中国是统一的多民族国家，在国家结构上采取在单一制国家中建立民族区域自治地方和特别行政区的形式[3].

　　从上述介绍中我们可以得出结论：无论是中国还是西方国家都经历了集权与分权的相互斗争与相互更替。但作为中国当代政治制度的思想文化基础的中国道德集权思想和作为西方当代政治制度的思想文化基础的西方自由民主思想，是中国和西方的两大政治体系。由于西方国家的政治制度是建立在平等，自由。民主，法治为主要内容的性恶论基础上，其政治制度倾向于建立分权制度：而中国国家的政治制度是建立在人治，德治。等级，集中为主要内容的性善论基础上，其政治制度强调领导者权威的作用，倾向于建立集权制度。

　　这种相互对立的做法导致了中国历史上两个思想文化体系的四次大冲突[4] ，即： 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一次大冲突：戊戌变法时期（1895——1898年），第二次大冲突：辛亥革命时期（1900——1920年），第三次大冲突：五四运动时期（1919—1949年），第四次大冲突；六四动乱时期（1978——1989年）》冲突结果都是集权战胜分权。但这是否意味着中国的政治制度优越于西方国家的政治制度呢？这应引起我们的思考。其实不然、因为国情、传统文化、地理位置都有可能影响一个国家政权的配置，不能简单下一结论。让我们从实际情况出发，来进一步考察当前我国政治体制存在的问题。

　　刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0424/fontbr />二、问题聚焦：政治权力配置的权力错位

　　1 、“权力争夺”异化导致“怪圈循环”。中央集权过多主要表现在中央政府集中了绝大部分行政权力和资源，通过立法、财经、行政等手段控制地方政府，造成了中央政府过度集权，地方无权的状况。这种状况严重束缚和压抑了地方的积极性主动性的发挥，不利于地方社会和经济的发展。回顾我国五十年代、七十年代、八十年代中央与地方关系的三次重大调整与变革，均是在乍一遇到新的形势与局面时，随即从中央向地方政府进行纵向的、自上而下的权力分配；而当出现地方经济混乱和地方分散主义时，就又立即将权力大规模地上收中央[5].如此反复，形成“一放就乱，一统就死”的“怪圈循环”。

　　2 、“条块关系”不顺导致“条块分割”。条块关系是我国政府管理中基本的结构性关系。“条条”是指从中央到地方各级政府业务性质相同的职能部门，条条管理时专业管理和集权的体现。“块块”指的是由不同职能部门组合而成的各个层级政府，块块管理是综合性管理，较多体现了分权。条块矛盾主要体现在：一是权力关系中集中与统一的矛盾；二是行政关系上政策之间的矛盾；三是财政上分权与分钱的矛盾。

　　3 、政府职能重叠导致权责混乱。在我国的计划经济体制下，由于中央与地方各级政府的职能都趋向于单一化，这导致了中央与地方之间的集权与分权十分随意。随意性的集权和分权必然要扭曲正常的中央与地方之间的关系。即是在今天，中央与地方的事权划分仍缺乏科学的论证和法律上的规范；中央政府对宏观经济的调控权和地方政府的经济调节权还缺乏具体明确的界定和划分；中央与地方的财权划分虽然初步确立了以分税制为主的财税分配关系，但在财税设计、财政转移支付制度以及事权与财权的不合理交叉等问题上有待进一步完善。

　　三、治理对策：建立在中央领导下的合理分权机制

　　中央高度集权体制所存在的严重弊端，既阻碍了中国经济的发展，又制约了中国社会的进步。因此，政治权力配置的改革乃为大势所趋。当代中国政治体制的改革要适应社会主义市场经济体制的发展，就必须坚持统一性和灵活性、一致性和自主性相结合的原则[6] ，既需要解放思想，更新观念，又必须与时俱进，大胆进行体制改革和制度创新。这里，仅从体制改革和制度创新角度提出以下对策和建议：

　　1 、架构合理分权机制。目前党政关系理不顺是造成中央与地方关系理不顺的重要原因之一。因此，党应该逐渐处于一种超脱的地位，摆脱具体的日常事务。具体的事有政来干，党起监督的作用，使政府在执政党的领导下高效有序地开展工作，从而避免权责不分的局面。

　　2 、改革行政区划体制。我国省级行政区划大多是从旧中国延续下来的，不仅区域面积相差悬殊，区划界线犬牙交错，割裂了一些相对独立的自然地理单元，不利于市场经济发展，而且省级单位数量偏少，对特大城市的地位和作用重视不够，不利于民主政治发展，不利于充分发挥特大城市的作用，更不利于国家的长治久安，也严重影响中央与地方科学合理的权力配置。因此，适当缩小省区规模，增加省级区划单位数量，充分重视特大城市的作用，使中央与地方的合理分权体制建立在比较科学合理的行政区划体制的基础之上。

　　3 、确立地方均权机制。在20世纪八、九十年代，我国由于权力下放不均等，形成了地方梯度分权格局，即经济特区自主权比较大，优惠政策比较多，东南沿海其它地区次之，中西部地区自主权比较小，优惠政策比较少。这种梯度分权在改革开放初期是必要的，但在今天就违背市场经济和WTO 的公平竞争原则。因此，必须通过改革，调整梯度分权结构，实现地方均权，使同级地方依法具有同等地位，享有同等权力。

　　4 、建立利益表达机制。地方利益是客观存在的。在市场经济迅速发展的今天，地方利益会更加突显出来。如果不建立合法的、公开的、正常的地方利益表达与平衡机制，那么，地方利益就必然通过隐蔽的、非正常的甚至非法的渠道来表达，其结果，容易损害其他地方的合法权益，也容易滋生腐败。因此，建立合法、公开、正常的地方利益表达与平衡机制，是实现中央与地方合理分权体制正常运行的不可缺少的体制构件。

　　5 、深化干部改革机制。在中央高度集权体制下，我国干部人事管理权高度集中于中央，地方没有干部人事管理自主权。而要建立和完善中央与地方合理分权体制，就必须下放干部人事管理权。首先，地方选民有权选举、监督和罢免政务类地方官员，使地方官员既受法律的约束，也必须接受地方选民的监督。其次，地方民选官员可以依照法律法规，选择和任免地方的业务类公务员，从而提高地方行政效率。

　　6 、加强权力制约机制。“绝对的权力导致绝对的腐败”，一切有权力的人都容易滥用权力。为防止某些地方官员滥用权力，就必须加强对下放到地方的权力的监督和制约，“建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。”

　　要而言之，笔者在对中西方政治权力架构演变、当代中国存在的政治权力划分的问题及其要求改革必然性的探讨的基础上，经过对历史的宏观把握和对现实的微观考察，提出了建立在中央领导下的合理分权机制的对策，以期在促进我国的政治体制改革的争论中提供一点有益的思考。

　　参考文献：

　　[1] 迈克尔·罗斯金。政治科学[M].北京：华夏出版社，2002；

　　[2] 白钢。中国政治制度史[M].北京：人民教育出版社，1999；

　　[3] 马啸原。西方政治思想史纲[M].北京：高等教育出版社，2005；

　　[4] 郑楚萱。中西政治制度比较[M].广州：广东人民出版社，2004；

　　[5] 曹德本。中国政治思想史[M].北京：高等教育出版社，2005；

　　[6] 熊文钊。中央与地方关系处理的五原则。中国青年报。2005-12-9 （5 ）；