浅议山东东营市水利综合执法与实践

　　摘要：水利综合执法根源于我国行政体制改革的推动、行政机构精简和行政执法法治化要求，以解决长期以来，水利执法力量分散、执法成本高、执法效率低的问题。本文仅就东营市水利综合执法的价值取向、结构体系、运行机制及成效进行探讨。

　　关键词：水利  综合执法  执法体制  行政处罚

　　水利综合执法是近年来在水利系统内部实施的一种新的执法管理体制。实行水利综合执法旨在解决水利执法领域执法权力分散、执法成本高、执法效率不高等问题。2003年，山东省在全省开展水利综合执法试点。2006年，东营市在全市开展水利综合执法。作为一名水利执法工作者，作者见证了东营市水利综合执法的成长历程。本文就东营市水利综合执法实践方面的问题进行分析。

　　一、东营市水利综合执法的价值取向

　　公平和自由是法治的永恒命题，作为法治的基本价值内核，公平和自由始终贯穿于法治的整个发展史中。现代国家在行政法制建设时，无不以公平和自由作为基本的价值目标。而效率和秩序则是现代社会赋予行政法制新的使命，效率一般是指投入与产出之比。效率高指以最少的资源消耗取得相同或更大的效益。秩序是现代复杂社会的必然要求。人类社会的物质资源是有限的，以自由权利为核心的非物质资源也是有限的。因此，法治应以效率和秩序为价值目标对有限的社会资源进行界定与公平分配，使之达到收益最大化。自由与秩序、公正与效率的价值内涵，表明一个理想的现代行政法制应当兼顾自由与秩序、公正与效率的平衡和辩证统一。东营市水利综合执法的价值取向正是实现了自由与秩序、公正与效率的平衡。

　　在队伍建设中，严把“入口关”、“管理关”、“出口关”，努力造就一支公正清廉、纪律严明、熟悉法律、精通业务的高素质的执法队伍。一是坚持凡进必考原则，按照笔试、面试、政审的程序，对那些通过任职资格考试，具备相应法律素质的人才，选拔进入执法队伍，严把“入口关”；二是坚持教育培训原则，通过定期业务培训、理论学习、执法经验交流等方式提高水政执法人员的各项素质，使执法培训制度化。认真开展执法经验交流，通过参观学习、案例分析、理论研讨或者不定期请专业人士讲课的方式交流执法经验，提高水行政执法人员的执法水平。同时，建立健全了行政执法目标责任制、行政执法错案责任追究制、行政执法评议考核制、奖惩激励制度等，对各执法者的工作定期考核、分类、评析，以便及时对其工作做出更合适的指导与调整，严把“管理关”；三是坚持宁缺毋滥原则，在建好执法上岗人员梯队的同时，对不适合从事执法工作的队员坚决清除出执法队伍，把一些法律工作经验丰富、工作能力强的同志充实到执法队伍中来，专职从事水行政执法工作，实现了执法人员的“新陈代谢”，使队伍在调整中实现优化，严把“出口关”。

　　对行政权从实体控制到程序控制是行政法治的一个重要发展。“一种侧重于用程序规范行政权力的制约体制正在逐渐受到人们的重视，并在整个行政法律制度中占据了重要的地位。”“各国法治的发展史已经表明，法律程序是人治与法治的分水岭，是防止专横和权力混用的屏障，公正合理程序是法治现代化的基石。行政程序则是人治行政与法治行政政程序具有自身独立的价值。”行政法制的行政效率目标，要求行理过程应可能减少成本消耗，反映在具体行政法制度的设计与制度的运行中则是要求简易、迅速、及时、灵活及较大的行政自由裁量权，而这就可能影响到行政的公平性，可能侵犯公民的自由权利，从行政公平和自由价值目标出发，行政法制要提供充分的程序保障，要有充分的救济手段和救济途径，以保障公民的自由权利得以实现，东营市水利综合执法围绕建立防范行政自由裁量权被滥用的制度，在程序设计中，在相关职能部门、行政审批服务大厅、水政法规科和水政监察支队之间建立起一套程序化的运行机制，首先由局机关职能科室提出处理意见，制定相关法律文书，水政法规科从法律和程序方面进行审核后，经局领导批准，最后下达支队统一执行。整个行政执法过程处于相对开放式状态，从程序设计上提供了行政执法公正合理的可能，一定程度上避免了行政自由裁量权的滥用。

　　刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0424/fontbr />二、东营市水利综合执法的结构体系

　　（一）传统的行政执法结构体系

　　传统的行政执法结构体系是按行政业务或职能进行分工的，是指按管理部门管理的业务性质即职能性质的不同来划分行政组织部门。其基本做法是按业务性质进行区分，水利部门执法权分散于相关职能部门中，如河道管理、水资源管理、水土保持监督管理、工程管理由水利部门的河道处（所）、水资源科、水土保持办公室、水利工程建设管理办公室进行管理，相应的执法权也由各职能部门具体行使，水政法规科只负责重大水事违法案件、行政复议和行政应诉工作，在水利部门内部，这种行为结构体系的直接后果是水政法规科和相关职能部门的执法权分工不清，水利部门的执法权分散，对具体的执法行为缺乏有效的监督。

　　（二）综合执法结构体系

　　现代行政管理体系是按照行政管理的过程所必备的程序、步骤和环节的不同来分别设立公共行政组织部门。公共行政管理的过程一般包括决策、执行和监督等环节，公共行政组织就相应地设立决策部门、执行部门和监督部门，使其在管理的各自不同阶段分别承担不同的而又相互联系密切的行政任务，形成配套完备的有机整体，这种结构体系符合管理现代化发展的基本趋势，有利于各部门相互衔接，高效地完成管理目标和任务。东营市水利综合执法结构体系就是按照这种行政管理程序分工来设计的，将水利部门内部执法行为过程分解为文书的制作、文书的审核和文书的执行三部分，不同的行为权力由不同的部门行使，各部门之间形成相互协调、相互制约的有机整体。有利于执法权力的监督，一定程度上防止了自由裁量权的滥用。

　　三、东营市水利综合执法的运行机制

　　现代政府的执政理念主要有机构精简化、权力有限化、职能服务化、行政公开化等等。这些执政理念已成为行政执法体制改革的目标和方向，它对行政执法体制改革的影响不言而喻。东营市水利综合执法正是按照现代政府的执政理念，将行政执法权力分为决策、执行、监督三部分，在政府职能部门内部实现了这三种权力的相互制约、相互协调。东营市水利综合执法在实现了水利部门执法执行权力相对集中（相对集中行政处罚权、相对集中行政许可权、相对集中行政征收权）的基础上，通过内部职能的调整、整合，实现了执法权力配置上的权力的适度分离。在水行政处罚权方面，将水资源管理、水土保持监督管理、河道管理、水工程管理执法中的文书审核权交由水政法规科行使，文书执行权、行政处罚权交由东营市水政监察支队对外统一行使，机关职能部门不再行使，文书制定权由相关职能部门行使，实现了这三种权力的适度分离，既相对集中行政处罚权；在水行政许可权方面，把原来集中于一个部门行政许可的决策权、审批权、处罚权分开，由不同部门分别行使，一个部门不得同时享有三项权力，既由水政监察支队在市行政审批服务大厅设立窗口，对外统一受理和送达水行政许可，考虑到水行政许可的专业性比较强，还由相关职能部门办理具体业务，既相对集中行政许可权；在规费征收方面，将征收基数、征收数额的确定与具体征收适度分离，既相关职能部门制定规费征收文书，水政法规科审核后，水政监察支队具体征收，既相对集中规费征收权。这种分权带来了竞争理念，强化了部门之间的相互监督，防止了这三种权力因利益一致而产生的行政腐败；减少了权力的重复、交叉与空白，明确了职责，有效预防了行政不作为，东营市水利综合执法正是通过执法权力的适度分离和集中实现了机构精简化、权力有限化、职能服务化、行政公开化的目标，符合现代行政体制改革的方向。

　　四、东营市水利综合执法的成效

　　经过一年多的实践，水利综合执法已初步彰显出威力。一是水事管理秩序明显好转。东营市开展水利综合执法以来，进一步加大执法巡查力度，对污染浪费水资源、非法取水、河道违法设障、非法取土、破坏水利工程设施等水事违法行为依法进行了严肃查处；集中全市执法力量，对一些社会影响大、危害程度大、处理难度大的水事违法案件予以严厉打击，有效地震慑了违法犯罪分子气焰，保障了水利工程的安全运行。据统计，自2006年开展水利综合执法以来，已查处水事违法案件56起，挽回经济损失近600 余万元，重大恶性水事违法案件明显减少，公民自觉爱护水工程、保护水工程的意识明显增强。二是规费征收工作取得突破性进展。在对河道工程维护管理费、水资源费及水土保持设施补偿费进行了全面排查摸底的基础上，对高速公路开发建设、全市房地产开发情况进行重点调查，在这两个领域开征了水土保持设施补偿费，规费征收数额逐年上升；三是水利部门权威得到进一步提升。水利执法是巩固水利工作地位的有效方式，是让全社会了解水利、认知水利的重要渠道，是提升水利部门权威的根本途径。实施水利综合执法对于整合水利执法权力，建立“廉洁、勤政、务实、高效”执法队伍，保护相对人合法权益都大有裨益，有效解决了长期以来执法权力分散、执法效率不高等问题。实施水利综合执法以来，没有发生一起行政复议或行政诉讼案件，水利部门在社会上的地位得到进一步提升。