构建城乡基本公共服务均等化的法律制度初探

　　[内容提要] 当前，我国人均GDP已突破3000美元，正处于迈向中等发达国家的新发展阶段。建立城乡基本公共服务均等化体系，不仅是党的十七大的战略要求，也是当前新阶段实现发展方式转变，推动科学发展，促进社会公平正义的现实需要和紧迫任务。本文力求从法律制度视角，对公共服务均等化问题进行研究，提出建立城乡基本公共服务均等化的法律制度体系应遵循统一性、广泛性、适应性和动态性等原则，重点要建立全国基本公共服务均等化的基本法、完善公共财政的法律制度、健全监督法律制度、建立评估考核制度、居民权益保障、诉求、救济制度等法律法规内容，进一步提出加强立法、执法监督以及鼓励地方先行探索建立相关法律制度等方面的经验，通过基本公共服务均等化法律制度的建立、完善和创新，推动实现基本公共服务均等化，促进发展方式转变和和谐社会建设。

　　[关键词] 基本公共服务 法律 制度 研究

　　当前，实现城乡基本公共服务均等化是一项迫切任务。早在党的十七大报告就提出“缩小区域发展差距必须注重实现基本公共服务均等化”[1]，其核心是政府要公平地为全体社会成员提供与经济社会发展水平相适应的基本而有保障的公共产品和公共服务。建立城乡基本公共服务均等化的法律制度，就是要从法律法规的角度，推动和促进城乡基本公共服务体系的不断完善，为实现城乡基本公共服务强化法律保障，进而促进发展方式转变、推动可续发展和和谐社会建设。

　　一、逐步实现城乡基本公共服务均等化的重要意义

　　1.是体现以人为本，实现人的全面发展的重要举措。社会发展的本质就是要实现人的全面发展。逐步实现城乡基本公共服务均等化，为全体公民提供公平的基本公共服务，有利于促进人的全面发展，有利于提高农村等落后地区人口的自我发展能力，从而提高国民的整体素质。根据国际有关机构评估，公民受教育每增加1年，可提高15%的收入。

　　2.是缩小贫富差距、城乡发展差距，实现社会和谐稳定的重要基石。

　　发展不均衡，贫富差距过分悬殊，是影响社会和谐稳定、影响发展的主要隐患。当前，我国城乡发展、东中西部发展差距较大，据统计，2009年我国城乡收入之比为3.3：1，东中西部地区居民收入最高与最低的在10倍以上，反映分配差距的基尼系数已接近国际上公认的警戒数0.45.如果把义务教育、基本医疗等基本公共服务不均衡考虑在内，城乡实际收入之比为5～6：1.发展的不均衡和贫富差距的日益扩大，使得社会不稳定因素在不断积累。因此，加快实现基本公共服务均等化是十分紧迫的任务。

　　3.是促进发展方式转变，实现科学发展的客观要求。当前，我国人均GDP已接近4000美元，正处于迈向代写论文中等发达国家的发展新阶段[2].社会利益和社会需求多元化是这个阶段的显著特征。去年的金融危机后，国家更加注重转变发展方式和扩大内需。而推进城乡基本公共服务均等化，通过扩大基本公共服务供给，不仅可以满足社会多元需求，而且有利于扩大国内需求，促进发展方式转变，实现科学发展。

　　4.是政府职能回归的迫切需要。

　　向全体社会成员提供公平的基本公共产品和服务是政府的职能所在。改革开放以来，我国各级政府在以经济建设为中心的发展过程中起到了重要的作用，相比之下，政府在促进基本公共服务均等化方面做得还不够。随着市场经济体系的完善，现阶段以政府为主导推进基本公共服务均等化正是政府应有职能的回归。

　　刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0424/fontbr />二、建立城乡基本公共服务均等化的法理依据和基础

　　（一）法理依据

　　我国《宪法》的基本原则是法律面前人人平等。同时，《宪法》在养老保障、医疗保障、社会救助、义务教育、就业等方面都有具体条款规定公民的基本权利，也明确了政府要向全体公民提供基本公共服务，明确每个人都可以均等地享受政府提供的公共服务。

　　（二）法律制度基础

　　1.我国在基本公共服务领域巳有一定的法律法规。当前，我国已初步建立了由法律、法规和部门规章条例三个层次组成的公共服务政策法规体系[3]，在保障基本公共服务方面发挥着重要的作用。如：义务教育领域有《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国义务教育法》；公共就业领域有《中华人民共和国促进就业法》和《中华人民共和国劳动合同法》，以及支持农村发展、中西部地区发展、财政转移支付等方面都有相应规定。

　　2.一些城市积极探索出台促进区域内基本公共服务均等化的法律制度。近年来，广东、浙江、成都等省市积极探索促进区域内基本公共服务均等化，在政策和制度创新方面已有所探索，积累了一些成功经验。成都作为全国统筹城乡综合改革配套试验区，在构建城乡基本公共服务均等化方面已出台《关于深化城乡统筹，进一步提高村级公共服务和社会管理水平的意见（试行）》相关法律法规[4]；浙江省人大常委会法制工作委员会副主任任亦秋在《构建公共服务地方性法规体系 推进我省服务型政府建设》中进行了很好的探索。

　　（三）当前存在的主要问题

　　对比发达国家有关基本公共服务的法律制度建设，我国在城乡基本公共服务均等化法律制度建设方面，还存在基本法缺乏、实体法不完善、程序性法律滞后、监管制度和救济制度等法律不健全以及立法层次相对较低、配套法律法规不完善等问题。主要表现在：

　　1.基本法和程序法方面。缺乏全国统一的《城乡基本公共服务均等化保障法》以及实现基本公共服务均等化的程序性法律。

　　2.实体法方面。相当多领域没有保障城乡基本公共服务均等化的专门法律制度，还属于空白。已出台的法律法规或部门规章当中，有些也已经过时，不能满足当前社会发展的需要。

　　3.考核监督、救济等法律制度方面。一是缺乏约束性法律法规。长期以来，GDP是考核政府政绩的主要指标，而对城乡基本公共服务却没有相应的考核和监督法律制度，中央与地方，部门之间尚未形成规范的分工和问责机制，同时，也缺乏评估基本公共服务均等化的相关法律法规，导致基本公共服务缺乏约束机制。二是缺乏救济的法律法规。一般公民受到不公平对待后，缺乏申诉合法权益的法律依据，上访成为其利益诉求的唯一渠道。

　　4.相关配套的法律法规方面。我国在基本公共服务供给的政府职能转变、财政保障、社会治理机构管理、社会捐助以及鼓励社会组织提供基本公共服务等方面尚缺乏相应配套的法律法规。

　　三、建立城乡基本公共服务法律制度体系的原则初探

　　1.统一性。就是在建立城乡基本公共服务法律制度时，首先要有全国统一的法律制度，从基本要求、基本内容、基本程序以及评估监督等方面予以约束，各地区首先要遵守全国统一制度，在这制度框架下体现地方特色。

　　2.广泛性。就是在建立城乡基本公共服务的实体法时，要充分覆盖基本公共服务的方方面面，建立义务教育、医疗卫生、就业保障、养老保险等较完善的专项法律法规体系。

　　3.适应性。就是在建立城乡基本公共服务法律法规体系时，既要适应当前发展阶段的要求，体现与经济社会发展水平相适应，符合国情，不宜过分超出经济社会发展水平，落入“福利陷阱”，也不宜水平和标准太低，无法满足社会基本公共服务的需要；也要有适当的超前性，以免过于频繁修订，不利于发展。

　　4.动态性。考虑到基本公共服务是个动态的概念，随着经济社会发展，其内容、标准等也在不断变化。因此，在建立城乡基本公共服务法律法规体系时，要体现变化，留有余地。

　　四、当前建立城乡基本公共服务均等化法律制度的主要内容初探

　　1.亟需出台全国统一的城乡基本公共服务均等化基本法当前，造成城乡基本公共服务保障方面差距的一个主要制度性原因是缺乏全国统一的法律制度约束。因此，要推进城乡基本公共服务均等化，首先要出台一部全国性的《城乡基本公共服务均等化保障法》，从政府提高基本公共服务均等化范围、主体、对象、标准、资金保障、运行管理、考核监督、责任追究以及法律救济等方面予以规范，从城乡基本公共服务和经济社会发展水平相适应的角度予以规范，从各级政府、公民、社会组织等相关主体的权利和义务方面予以规范，以确保全体社会公民享有平等的基本公共服务方面权利。

　　2.建立广覆盖的城乡基本公共服务均等化实体法体系。

　　基本公共服务均等化实体法体系，是基本公共服务均等化的具体体现。应根据《中华人民共和国宪法》和基本公共服务的内涵，尽早完善覆盖城乡基本公共服务所有领域的实体法体系