论差额选举制度价值之实现

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关键词: 差额选举/制度价值

内容提要: 差额选举是指候选人名额多于应选人名额，便于充分体现选举人意志的选举方式。所谓“适用”差额选举，不能只是在形式上做到“候选人名额多于应选人名额”，更重要的是，在实际上追求“充分体现选举人意志”。如果所谓“适用”仅仅流于表面化形式化，那么，再重要的制度价值也只是一种潜在因素。而要使潜在因素成为现实的制度价值，就必须克服形式主义，“当真”地用足、用好、用实制度。

尽管选举与民主之间不可划等号，但选举毕竟是“代议民主最基本的要素”[1];尽管“协商民主”值得充分重视，但它不可能取代“选举民主”。在任何一类共同体中，只要权力所有者们无法做到时时事事亲自行使权力，而需要通过他们自己选定的代理人来代表他们行使权力，那么，选举及选举制度便不可或缺，对选举及选举制度的研究便十分必要。

2012年，中共十八大差额选举“两委”甫告成功，《学术前沿》杂志即围绕“差额制度的价值”，刊发一组专题论文，对差额选举制度的内涵、意义、历史渊源、制度运行及完善路径等，进行了全面深入的分析与论证，给人以诸多启迪。基于此种启迪，本文试图围绕差额选举制度价值的实现问题直抒己见，其中也涉及到《学术前沿》杂志中个别观点的讨论。不当之处，切盼方家教正。

差额选举的价值

在西方研究选举(制度)的著述中，我们时常可以见到有关“选举(制度)”价值的论述，却很少发现讨论“差额选举(制度)”价值的。这或许因为，在他们看来，凡选举，候选人名额总得多于应选人名额，总是差额选举。杰弗里·庞顿、彼得·吉尔就指出，假若只允许有一位候选人，“这些选举就基本上变成了一种形式”[2]，根本称不上真正意义上的选举。易言之，“选举”，就是“差额选举”。既然如此，论述了“选举”的价值，就无须论述“差额选举”的价值。此乃西方逻辑之自洽。

至于《学术前沿》设专题突出论述“差额制度”价值，则自有其中国逻辑。因为在中国，“选举”曾经普遍表现为“等额选举”，后来才逐步推行“差额选举”。显然，我们不会去否认特定历史条件下等额选举也是一定意义上的“选举”，我们甚至还颇为真诚地论证过这种(等额)“选举”的“价值”。但不能不理性地承认，差额选举给选举人提供了选择空间，有利于“选”而“举”之，才称得上是严格意义上的选举，它具有明显优于等额选举的价值。何况，当今中国也基本具备了扩大推行差额选举(制度)的社会历史条件。基于上述原因，《学术前沿》专题论述“差额选举(制度)”价值，无疑是中国逻辑之自洽。那么，什么是差额选举(制度)的价值?

《学术前沿》编辑部作出了全面的概括，要点是：让候选人真正回到人民之中，对选民负责，放下身段“接地气”;扩大民主政治参与，提升公众参与能力;通过竞争，实现选贤任能，人尽其才，并真正实现国家和社会的“良治”。③问题是，理论分析中的制度“价值”如何才能得以有效实现?如何才能成为人们真真切切的实际感受?这需要理论引领实践，制度严格实施。

改革开放以来，在民主理念的引领下，差额选举制度不仅已经在中共党内，而且在国家与社会层面不同程度地付诸实施。尤其令人瞩目的是，自十三大起始，党的中央“两委”坚持实行了差额选举(制度)，差额幅度也呈现出逐步扩大的趋势。直至十八大，已达到9.3%(中央委员)、11.1%(中央候补委员)和8.5%(中央纪委委员)。

进步是毋容置疑的。十八大报告在谈到党内民主时提出，要“完善党内选举制度，规范差额提名、差额选举，形成充分体现选举人意志的程序和环境”。如进一步联系“扩大社会主义民主”等一系列重要精神，就不难理解，十八大的上述要求不应仅仅局限于党内。依笔者主张，应当从“外延”与“内涵”两个维度，全面推进差额选举(制度)的实施、“完善”与“规范”，以此确保这一制度价值得到有效实现。

所谓“外延”，在此指差额选举(制度)在我国民主政治中的适用范围。从“执政党—国家—社会”多层面来看，我国的民主政治存在三大板块：一是“党内民主”，具有先导性;二是“国家民主”，具有主体性;三是“社会民主”，具有基础性。差额选举(制度)应当逐步做到全面适用于民主政治之各大板块。唯有如此，才有可能充分有效地实现这一制度价值。

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第一板块：党内民主。中央“两委”的差额选举已坚持25年，在制度化、规范化、程序化等方面积累了一定的经验。似应以此为基础加以拓展，分几步将差额选举(制度)陆续适用于中央书记处、中央军委、中央政治局、政治局常委会、总书记的产生过程。也就是说，这些属于中共“顶层”的组织机构(或职务)，应由原来等额选举产生逐步转换成差额选举产生。如今，人们普遍呼唤“顶层设计”，因为“顶层”具有统领全局、高屋建瓴、高瞻远瞩的独特优势;同时，人们也期盼“顶层做起”——至少在包括“全面适用”差额选举(制度)等某些方面。因为“顶层”是全党全国全社会的最高表率，其行为的感召力、影响力、示范力之广度与强度不言而喻。以“顶层做起”推动“各层跟进”，必定能加快地方党组织推行差额选举(制度)的步伐。

第二板块：国家民主。法律规定，选举各级人大代表一律实行差额选举;地方各级人大依法选举本级人大常委会委员、副主任，以及“一府两院”的副职领导人员，也实行差额选举，并规定了差额的具体幅度。实践中，这些选举一般都能坚持差额，但大多采取法定的最小差额幅度。突出的问题在于，选举地方各级国家机关的正职领导人员，按法律规定，“候选人数一般应多一人，进行差额选举;如果提名的候选人只有一人，也可以等额选举”。上个世纪80年末，许多地方依法差额选举了正职领导人员，但如今，绝大多数地方“一般”实行等额选举，个别地方采取差额选举反倒成了特例。也有的地方甚至在自己的“选举办法”中明文规定“正职”必须由等额选举产生，公然违背国家法律。在中央国家机关层面，自1988年第七届全国人大开始，选举人大常委会委员已采用差额选举。但全国人大选举国家主席、副主席，人大常委会委员长、副委员长，最高人民法院正副院长，最高人民检察院正副检察长等，以及决定国务院总理、副总理、国务委员、各部委首长，至今仍依法实行等额选举或等额决定。遵循“党内民主推动人民民主”的原则，笔者期待着党内“顶层做起”推动国家“立法跟进”，即适时修改法律，规定各级国家机关的所有领导人员一律由差额选举产生。

第三板块：社会民主。这里主要包含“草根民主”与“精英民主”。前者即城乡基层群众自治民主，较早并越来越普遍地适用差额选举;后者即各级政协民主，在产生其内部领导人员时均实行等额选举而非差额选举。同样，笔者期盼“党内民主推动人民民主”，包括推动政协民主，让各级政协在产生自己领导人员时能早日适用差额选举。诚然，社会民主还包含着更为广泛的内容，例如，各民主党派、人民团体、职工代表大会、高校及其院系的民主，它们内部领导人员的产生，也应当逐步适用差额选举。

差额选举的实质及其异化

如若“三大板块”全面适用了差额选举，是否就意味着充分有效地实现了这一制度价值?笔者并不以为然。因为，如果所谓“适用”仅仅流于表面化形式化，那么，再重要的制度价值也只是一种潜在因素。而要使潜在因素成为现实的制度价值，就必须克服形式主义，“当真”地用足、用好、用实制度。在此，一个关键点是，深刻理解、全面把握“差额选举”的涵义。直白地说，就是真正弄清楚什么叫“差额选举”?

人们通常将“差额选举”表述为：“候选人名额多于应选人名额的选举方式。”[4]这不能算错，但似乎仅仅触及了表层涵义，流于形式化描述。笔者主张，须兼及“表层”与“深层”、“形式”与“实质”来理解“差额选举”的涵义。差额选举是指候选人名额多于应选人名额，便于充分体现选举人意志的选举方式。显然，“充分体现选举人意志”九个字，点出了差额选举的深层涵义。之所以候选人名额要多于应选人名额，无非是为了让选民在较大的空间内进行选择，以充分体现自己的意志。当然，再深究一层的话，是为了选出大多数选举人所满意的、能代表全体权力所有者很好行使权力的代理人。

或许有人会说，确定一个词语的涵义，无需点明该词语所包含的目的、目标一类。应当申明，本文并非仅仅在语义学意义上讨论问题，而是着重在民主政治视角下探究差额选举。因此，要特别强调：所谓“适用”差额选举，不能只是在形式上做到“候选人名额多于应选人名额”，更重要的是，在实际上追求“充分体现选举人意志”。

或许有人会说，这样理解差额选举涵义，岂非与其“价值”重叠了?不错，前述“便于充分体现选举人意志”，既是差额选举的实质性涵义，也是差额选举的价值所在。“涵义”、“意义”、“价值”等概念在某种程度上原本就存在着一定的重叠、交叉。假如能有更多的人(尤其是选举组织者)这样去理解差额选举的涵义，进而强化“便于充分体现选举人意志”的观念，那就大有利于改变某些形为“差额选举”，实为背离差额选举价值的现象，大有利于差额选举价值的有效实现。

从已经实行的差额选举的实际状况看，这种“背离”首先表现在差额选举的提名与确定候选人环节。正如史卫民等学者所言：“代表候选人的产生是否公开和公正，是衡量整个选举过程能否真正达到民主要求的一个重要尺度。”[5]然而，实践中多有不尽如人意之处。比如，按照选举法规定，从大量(初步)候选人中确定少数几个正式代表候选人，应由选民小组反复“协商、讨论”。但这往往成为走形式，选举人的意志很容易被忽视。一些组织者习惯于暗箱操作，“以组织手段将选民10人联名的代表候选人‘酝酿’下去，以保证政党和人民团体提名候选人当选”。[6]为了确保组织提名的候选人顺利当选，有些地方不允许代表依法提名，或者让已被提名的人“自动放弃”，致使代表提名无效。这样，即使后来形似“差额选举”，实际上只是让选举人在组织者框定的候选人中“画圈圈”。此外，“长期以来，在党内实际只存在同级党委对党内候选人的推荐提名这一种程序，忽视了自下而上的选举人或党代表联合提名的渠道和形式”。[7]如此这般，在提名与确定候选人这一环节上就已经有悖于“充分体现选举人意志”，那如何能有效实现差额选举的价值呢?

其次，这种“背离”常常表现为“陪选”。为了确保组织“内定”的候选人能顺利当选，同时又在形式上表示依法差额选举，有的选举组织者故意将“落差明显”、选民不会看好的人列为候选人，以作陪衬。这样，选举人几无选择余地，大多数选票的投向自然就会合乎组织意图。另一种“陪选”是，组织上按应选人数已全额提出候选人，但又指定一人让各代表团“不谋而合”地去“依法提名”。代表们对这一“陪选者”的角色心照不宣，投票结果也就不出意料。有的组织者甚至还在选前提醒“陪选者”：“要服从组织安排，明天你将落选。”如此作为，除了让某些人大展“政治演技”外，能“充分体现选举人意志”吗?能实现差额选举(制度)的价值吗?

再次，这种“背离”还常常表现为“指选”。在“候选人名额多于应选人名额”的情况下，一些组织者亲自或派人以种种明示、暗示方式，“指定”或“引导”选举人投某某候选人的票。甚至在层次颇高的地方人大选举上一级人大代表时，也会在选前“统一思想”：一方面要求代表依法提出一定数量的候选人，以便实行“差额选举”;另一方面又要求必须选举组织提名的所有候选人。何谓“异化”?此乃一例。为“差额”而“差额”，而非为“选举”而“差额”!形式上还是“候选人名额多于应选人名额”，而实质上，“充分体现选举人意志”岂能实现?差额选举(制度)的价值岂能实现?

调查获知，上述种种现象背后隐藏着某些人的一种心态：差额选举“不搞不行，真搞更不行”。于是，选举遭遇了尴尬：搞，还是不搞?差额，还是等额?真差额，还是假差额?何以“不搞不行”?因为十年“文革”让我们痛下决心，很早就以宪法法律形式规定了“差额选举”等一系列民主制度，一些人毕竟还不敢公开对抗法律、抵制“差额选举”。何以“真搞更不行”?原因则大致有三。

一是“确保代表性”。人大代表主要是按区域选出的，理应代表本区域全体人民。但实际上又希望能分别代表各自所在的阶层、职业、团体、民族，乃至同一性别或年龄段等。在现代政治学中，“有一种理论非常强调议会要成为社会构成的缩影，即一个国家的议会要浓缩出社会各方面的代表”。[8]这在实行非专职化代表的中国人大，似乎更有其必要性与合理性。问题是，为了保证广泛的代表性，选举组织者须事先设计好“代表性结构”，并切块下达(有学者称之为“计划政治”)。各选区或选区单位则按下达的指标，想方设法将具有相关代表性的人物安排成正式候选人。即便如此，仍担心投票时会出现“意外”，影响计划中的代表性结构，于是，便或明或暗地进行“指选”，即向选举人指定选某某候选人。这里要问：确保“代表性”，是否可以忽视“民主性”?“充分体现选举人意志”，是否一定难保大致合理的代表性?代表性的“合理结构”是否必须是绝对的?指定只能选举某种代表性，是否意味着剥夺其他公民的被选举权?依笔者所见，为了确保若干主要的“代表性”，似可按中共十三大所提出的，除继续坚持按地区选举的制度外，辅之以按界别选举和其他方式产生部分代表的办法。“界别选举”自然会选出本界别具有代表性的代表，至少可在一定程度上实现“代表性”与“民主性”的统一。

二是“确保党的领导”。当今中国必须坚持党的领导，这是无疑的。值得思考的是，什么是“党的领导”?怎样实现党的领导?“领导”，即“带领”与“引导”。同一组织系统内上级对下级可以实行“刚性”领导，即具有不同程度的强制性、约束性;党对人民、对人大、对政府、对政协等领导，并非同一组织系统内的上下级关系，属“柔性”领导，不具有强制性、约束性，“不是盛气凌人地要人家服从我们，而是以党的正确政策和自己的模范工作，说服和教育党外人士，使他们愿意接受我们的建议”。[9]可见，党组织在选举中的主张，只是一种“建议”，而不是“指令”，不能指定选举人必须照此投票，不能要求自己提出的候选人“保证当选”。更何况，党必须在宪法法律范围内活动。任何党组织及其领导人都不得剥夺法律赋予选举人按程序提出候选人的权利。

三是“难言之隐”。有的领导干部搞权钱交易、权色交易，收受了贿赂，出卖了“书记”、“代表”、“委员”或“某某长”等“桂冠”。为了兑现，又难以启齿，只得以“代表性需要”、“坚持党的领导”、“党管干部”为幌子，竭力将行贿者塞进候选人名单，并宣称要“保证当选”。这当然是应当受到严惩的权力腐败现象。

以上种种，使差额选举的实质性涵义及价值无法得到实现，使“充分体现选举人意志”成为一句空话。于是，在直接选举人大代表时，有年轻选民故意将选票投给海外明星、历史人物，甚至投给“好庄严”同志[10]，以示不满。其他选举中，虽未出现如此乱象，但也有选举人在私下表示反感。这是应当引起我们高度重视的。笔者坚持认为，不怕别人骂我们不民主，怕的是人民不认同我们的民主。

为了让我们的民主政治取得实效，让人民真正认同中国式民主，必不可少的是，完善与规范应由亿万人民(包括千万党员)参加的差额提名与差额选举，杜绝“陪选”、“指选”等现象，充分体现选举人意志，真正实现差额选举(制度)的价值。

差额选举与竞争机制

我们反复强调充分体现选举人意志，有效实现差额选举的价值。需要追问的是，什么叫选举人的“意志”?选举人的“意志”是如何形成的?

“意志”，是心理学的一个复杂概念。意志的形成，是一个复杂的心理过程。选举人的意志实际上就是自己选择谁、不选择谁的主张。选举人只有在了解了不同候选人的相关信息，例如对某些社会政策与政治现象的态度、观点，以及参政议政能力后，才能运用自己的比较、鉴别能力，逐渐形成自己的意志(主张)。缺乏候选人的信息，选举人的“意志”难以形成，也就无从“体现”。实践中，一部分“盲目投票”、“随意划圈”现象就是由此而产生的。

为了让选举人尽可能充分了解候选人的信息，有些学者很早就主张引入竞争机制，实行竞选。不过，也有学者认为“现阶段我国民主政治建设不宜采取竞争性选举的形式”。[11]

笔者注意到《学术前沿》编辑部的一个观点：“差额制度之下，候选人数多于应选席位，也就自然引入了竞争机制。”[12] 顺着这一观点，编辑部将差额选举“又称竞争性选举”。而且，他们强调“差额选举的价值”时，也在很大程度上包含着“竞争”的“价值”。例如：“通过竞争，那些有思想、有能力、有胆识、为民众做实事的干部能够脱颖而出”、“是骡子是马拉出来遛遛”等。笔者完全赞同这里对差额选举中“竞争”价值所作的充分肯定。但是，对于前面所引“差额选举之下，……也就自然引入了竞争机制”的观点，存有疑义。依我所见，这在一些西方国家也许是可以成立的。然而，从中国的现实出发，笔者认为，可以说差额选举“为引入竞争机制提供了可能”，也可以说，差额选举“有利于引入了竞争机制”(较之等额选举)，但不能一言以蔽之地说，“差额选举之下，……也就自然引入了竞争机制”。众所周知，农村差额选举村民委员会的实践中，确实普遍“引入了竞争机制”，出现了许多竞选案例。然而，在选举各级人大代表的实践中，1979年起虽然实行了差额选举，“候选人数多于应选席位”，但能说已经“自然引入了竞争机制”吗?这里有三个问题似可讨论：免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一，在选举人大代表的过程中，运用竞争机制的情况是偶发还是常见?第二，所谓“自然引入了”的竞争机制，是否在法律或者权威性文件中得到了反映?第三，个别人试图运用竞争机制参选人大代表，却遭到当地有关机构的劝阻、打压，这能说已经“自然引入了竞争机制”吗?再说，即使十三大以来，中央“两委”实行了差额选举，但能说已经“自然引入了竞争机制”吗?而“引入了竞争机制”的选举，可以说就是“竞选”。那么，中央“两委”已经实行“竞选”了吗?或可这样提问：尚未“自然引入了竞争机制”的“差额选举”，是否就不能称为“差额选举”，至少不能在严格意义上称为“差额选举”?

笔者认为，在当下中国，应当划清两种界限。一是“差额选举”(有人必然落选)不等于“竞争机制”(竞选)。须知，所谓“竞争机制”，关键在于允许候选人公开进行互相“竞争”，向选民争取选票，以求当选。而事实上，差额选举人大代表或党和国家机关领导人时，几乎没有出现所谓“竞争机制”，“有人必然落选”亦非互相“竞争”所致。个别地方偶发的“竞选”案例，往往很快被劝阻、被制止。实践中，倒是出现过“互相谦让”的“让选”。二是“介绍候选人”或“候选人与选民见面，回答问题”，也不等于“竞争机制”。现在有的人大代表候选人依法向选民介绍自己情况，回答选民提问，较之以往是可喜的进步。但他们基本上不抱有“竞争”意识，并不想开展“竞选”。

以发展的眼光看，中国的“差额选举”肯定会进一步“引入竞争机制”的。其实，“竞争”也好，“竞选”也好，本不是什么可怕之物。西方可以用，中国也可以用;经济可以用，政治也可以用。早在1997年，十五大就曾提出，要将竞争激励机制引入人事制度改革。十八大又提到“全面准确贯彻民主、公开、竞争、择优方针，扩大干部工作民主”。

当然，任何事物的发展都是需要条件的。什么条件下中国会扩大竞选?笔者以为，一是候选人要有竞争、竞选的意识和动力;二是真正由选举人决定候选人的当选与否;三是要为竞选供给必要的法律制度。可以相信，随着市场经济的推进，社会利益的分化，公民利益诉求、政治参与的要求正在日益增长，加上某些公民对从事政治活动有偏好，必定会有更多的公民越来越具有竞争、竞选的意识和动力。以往大多是“要我当”，未来更多是“我要当”。前几年的所谓“独立候选人”(实为“公开自荐人”[13])已经表明，中国进一步扩大竞选只是时间的问题;如同前文所述，当前有些选举中，组织机构对候选人的确定，对选举结果的影响，还扮演着举足轻重的角色，致使某些人对于“今天谁说了算”心知肚明，因此，即便很想当选什么代表、书记、市长，也极少去向选举人争选票。同样可以相信，这种现象是会逐步改变的。待到主要是“选举人说了算”时，候选人“眼睛向下”、“放下身段”到选举人中间进行竞选的事就会不足为奇。

至于高层，现在还不赞同在村委会、学生会等之外推行竞选。依笔者观察，这主要不是什么姓“资”姓“社”的障碍(中国共产党早年在陕北就搞过竞选)，而是对于竞选负面效应的忧虑，比如，会不会走向“金钱选举”，走向“互相攻讦”等?当然，也还会警惕有人将利用竞选挑战执政党。

其实，如果能够理解中国社会的前行，必定会使“差额选举”进一步“引入竞争机制”，必定要迈开扩大“竞选”这一步。这就需要我们的高层早作准备，用足差额选举(制度)及其“竞争机制”的空间，充分实现其制度价值;需要我们及早研究竞选、学会竞选、试行竞选，以取得驾驭竞选的主动权;还需要我们摒弃那些不必要的顾虑。

“有人将利用竞选挑战执政党”吗?任何政党都有其对立面和挑战者，只要我们始终站在人民一边，真正为人民谋利，那么，任何力量都是无法摧毁我们的，因为人民支持我们。与其害怕党外挑战者，不如严惩党内腐败分子，加强党内作风建设，因为腐败分子与不良作风会疏离我们党与人民的血肉联系，导致我们党失去人民的认同与支持。还应看到，竞选也并非只是用于多党之间。在西方许多国家也总是先在一党内部竞选，如美国[14] 。在我国，完全可以在执政党内逐步推行竞选。正如王长江所言，“党内民主的核心在于竞争”。[15]

“竞选必定会走向‘金钱选举’吗?”在西方，确实是“钞票等于选票”，即使在我国村民选举中也已出现多种形式的贿选。但一些西方国家注意到了金钱对于选举的腐蚀性，已在寻找克服弊端的药方。比如，许多国家都对候选人或政党可以花费的资金数额及各种花费的途径进行限制。[16] “法律正在设法将竞选开支和由此自然带来的腐败现象压缩到可以接受的地步，但多多少少有些难言之隐。”[17] 在我国，各地农村也开始在寻找惩治贿选的对策，有些地方已取得了初步成效。

“竞选会引起互相攻讦”吗?会，但也是可以避免的。出路在于加强法治。须知竞选并非等同于无政府主义，而是有领导、有组织、有法制、有程序的规范化行为。四川省步云乡等地曾经开展的竞选实验证明，在他们那里，上述种种顾虑只是杞人忧天。中国式的竞选可以克服西方竞选中的负面效应，最大程度上实现差额选举的价值。

注释:

[1] [美]阿伦·李帕特：《选举制度与政党制度》，谢岳译，上海世纪出版集团，2008年，第1页。

[2] [美]杰弗里·庞顿、彼得·吉尔《政治学导论》，张定准等译，北京：社会科学出版社，2003年，第308页。

[3][12] 参见《学术前沿》，2012年11月(下)，第4页。

[4] 《大辞海》(法学卷)，上海辞书出版社，2003年，第24页。

[5] 史卫民、雷兢旋：《直接选举：制度与过程》，北京：中国社会科学出版社1999年，第97页

[6] 蔡定剑主编：《中国选举状况的报告》，北京：法律出版社，2002年，第55页。

[7] 李芳云、禾子：“健全党内选举程规范”，转引自《学习时报》，2013年2月4日，第12版。

[8] 何俊志：《选举政冶学》，上海：复旦大学出版社，2009年，第118页。

[9] 《毛泽东选集》(第二卷)，北京：人民出版社，l991年，第742页。

[10] 这是在对“投好庄严一票”这一宣传口号进行故意别解的基础上形成的。