试析政府公务员隐私权的二重性及财产公示制度的限度

　　论文摘要 财产公示制度是防腐倡廉的有效路径，由于政府公务员隐私权的二重性，财产公示制度具有正当性与合法性。在建立与完善财产公示制度的同时，要妥善处理好财产公示制度与公务员隐私权的关系。明确财产公示制度的公示主体与公示范围，厘清制度安排的边界与限度。通过财政共识制度的确立为廉洁政府建设奠定制度基石，进而为建构公务员法治思维与法治精神，推动公民尚法教育以构筑法治政府、法治国家、法治社会等提供保障。

　　论文关键词 财产公示 公务员 隐私权

　　十八大以来，防止腐败，加强廉政建设的呼声愈加高涨，打造廉洁政府已经成为政府以及广大人民群众的共同诉求。作为反腐利器的公务员财产公示制度也成为当前的热点议题。在支持财产公示制度的同时，也有人对财产公示制度及其与隐私权保护之间的矛盾表示堪忧，而事实上，相比于普通公众的隐私权，公务员的隐私权具有二重性，基于此建立的财产公示制度是具有正当性的。

　　一、财产公示制度及其社会价值

　　财产公示制度是指一定级别的公务人员依据法定程序和规则向社会公众公布自己的财产情况，接受社会公众监督的制度。1776年，瑞典制定了历史上首部财产公示制度，在此后的两百多年里，该制度为英国、美国、德国、法国、加拿大等在内的许多国家借鉴并完善。截止到2010年底，在世界银行数据库的176个国家建立了公务员财产公示制度，占83%.世界银行金融市场透明局局长吉恩·佩斯姆曾说：“财产公示制度使腐败官员掩盖犯罪活动或隐匿非法所得更加困难。公众和反腐机关应支持20国集团呼吁的公务员财产公示制度，因为这是把公务员盗贼诉诸法律审判的一个有效措施。”

　　财产公示制度的社会价值也在实践中得到了彰显。一方面，作为公共权力拥有者的公务员，其趋利心理的出现是导致贪污腐败的一大重要因素。法国著名的思想家孟德斯鸠说过：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验，有权力的人们使用权力直到遇到有界限的地方才休止。”财产公示制度则可以作为遏制权力滥用的界限之一。财产公示制度要求公务员将个人及其相关的财产通过一定程序予以公开，以对公共权力的自蚀性进行制约，这犹如一柄高悬于公务员头顶的达摩克利斯之剑，使腐败行为无可逃遁，其趋利心理也不得不有所收敛。社会监督公务员行政行为的合法性与正当性，有效预防了公务员滥用权力、腐败贪污等行为的发生，为加强阳光政府的建设提供了契机。另一方面，正是由于公务员肩负着财产公示的义务，他们便有意识地拒绝各种诱惑，主动加强勤政廉政建设，由此，政府的公信力也可以得到极大的提高。可以说，财产公示制度对于促进政府与社会公众之间的和谐关系有着极其重要的作用。

　　在世界各国纷纷确立和完善财产公示制度的同时，我国的财产公示制度也在逐步的建设之中。早在1987年，当时的全国人大常委会秘书长王汉斌就明确建立国家工作人员申报财产制度。1988年，国务院监察部会同法制局起草了《国家行政工作人员报告财产和收入的规定草案》。1994年，第八届全国人大常委会将《财产申报法》正式列入立法规划。1995年4月20日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布了《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》。1997年又联合发布了《关于领导干部报告个人重大事项的规定》。2001年6月15日，中纪委、中组部联合发布了《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定（试行）》。至此，我国公务员财产公示制度的雏形已经基本形成。此后，2006年的《党员领导干部报告个人有关事项的规定》，2007年的《政府信息公开条例》，2010年的《关于领导干部报告个人有关事项的规定》等一系列制度规章，对财产公示制度做出了进一步规定。竖然而，遗憾的是，迄今为止，我国关于财产公示制度的规定仅仅局限于政策层面，而未像其他国家那样将财产公示制度以法律的形式确立下来，即使是在《中华人民共和国公务员法》中，也没有对公务员的财产公示制度作出明确的规定。如此，所谓的财产公示制度对防止、打击贪污腐败仅仅起到个隔靴搔痒的作用。财产公示制度迟迟未能得到进一步的实质性完善，在于有观点认为财产公示制度与公务员隐私权的保护之间存在矛盾，难以调和。

　　刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0424/fontbr />二、公务员隐私权的实质

　　人们公认的隐私权概念的确立始于布兰代斯和沃伦于1890年在《哈佛法律评论》上发表的《隐私权》一文中。“从根本上来说，对隐私权的承认意味着即使不涉及财产权和合同关系，即使没有造成身体或物质上的损害，仅只是造成了精神上的痛苦也应当承认是一种伤害。”这是隐私权概念的首次出现。豏此后，隐私权立即得到了欧美法学界与司法界的广泛重视与认可，许多国家的宪法都是直接或间接地规定了隐私权的概念界定以及保护机制，并在民法、刑法等法律中，对隐私权的保护制定了相近的法律条文。

　　我国现行法律中对隐私权的保护散见于宪法、民法、刑法等法律文件中，如《宪法》第三十九条规定：中华人民共和国公民的住宅不受侵犯。禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅；《刑法》第四十条规定：中华人民共和国公民的通信自由和通信秘密受法律的保护。除因国家安全或者追查刑事犯罪的需要，由公安机关或者检察机关依照法律规定的程序对通信进行检查外，任何组织或者个人不得以任何理由侵犯公民的通信自由和通信秘密。然而，对于隐私权的概念界定，当前我国法律法规并未有所涉及。通说认为，隐私权即私生活秘密权，指公民享有私生活与私人信息依法受到保护，不被他人非法侵扰、知悉、搜集、利用和公开的一种人格权。

　　公务员的隐私权较之于公众有其双重性。一方面，公务员作为自然人，其隐私权理所应当收到法律的保护。另一方面，由于公务员身份的特殊性，决定了其隐私权必须予以一定限制，恩格斯曾说：“个人隐私应受法律的保护，但个人隐私甚至阴私与重要的公共利益——政治生活发生联系的时候，个人隐私就不是一般意义上的私事，而是属于政治的一部分，它不再受隐私权的保护，它应成为历史记载和新闻报道不可回避的内容。”公务员的权力来自于社会公众的赋予，当公务员处理公共事务时，其个人信息便不再归属于“私人领域”，因而不再受隐私权的保护。如果对公权力相重合的隐私权不加以限制，那么，隐私权将不可避免地成为腐败的挡箭牌，民主宪政也将只是成为一句口号。公务员的财产状况与其公共权力是息息相关的，公众通过监督公务员的财产状况以知悉公共权力是否得到了正当实现，民主权利是否得到充分的保护，这也是现代民主社会的一项基本要求。当然，公务员隐私权的二重性并不意味着对公务员隐私权无节制的限定，而是为了保证民主社会的发展，牺牲公务员的部分隐私权，这并不违背个人隐私权神圣不可侵犯的基本原则。

　　三、财产公示制度的立法建议

　　（一）财产公示的主体从各国立法实践来看，公务员财产公示是“由上而下”推行的，先从高级公务员和议员（人大代表）开始，然后逐步推广到普通公务员。这种制度设计的原因在于高级公务员掌握着更大的权力，他们一旦腐败，给公共利益造成的损失也更大。世界银行报告显示，在建立公务员财产公示制度的国家里，规定高级公务员必须公示财产的国家占100%，规定内阁成员必须公示财产的国家占93%，规定议员（人大代表）必须公示财产的国家占91%，规定高级司法人员必须公示财产的国家占62%.然而，财产申报的主体究竟应当如何限定并不是一个简单的技术问题，它与隐私权的保护息息相关。只有那些被证明是确有必要限制其隐私权的主体，才应当被列入财产申报的主体范围之内。笼统而不加区别地划定财产申报的主体，很可能把一些并不必要申报的个人也纳入其中，这将损害财产申报制度建立的正当性基础，同时也侵犯了个人的隐私权。从这个意义上讲，无论是以行政级别还是以是否担任公职为标准，都可能违背隐私权保护的原则。

　　结合上述经验，财产公示的主体范围以职位与公众的关联性为依据进行划分更为适当，而不是单纯根据职务高低来确定。因此，财产公示的主体主要应当包括：（1）担任领导职务的公务员。根据《中华人民共和国公务员法》的规定，我国公务员分为担任领导职务的公务员和非领导职务的公务员。担任领导职务的公务员肩负重要职责，拥有公共事务的决策权，应当主动进行财产公示。这类公务员包括人民团体、事业单位中担任领导职务的干部；国有独资企业、国有控股企业（含国有独资金融企业和国有控股金融企业）中担任领导职务的公务员。（2）掌握一定公共权力和利益资源的非领导职务的公务员，如法院、检察院、工商机关、税务机关、审计机关、证监会、银监会等的主管人员。（3）曾经作出重大决策或行使过重大责权的公职人员在离开岗位后5年内仍需要申报财产。

　　（二）财产公示的范围随着市场经济的发展，人们获得财产的方式日趋多样化，这对界定公务员的财产更加增添了难度，只有全面、准确地反映公务员的财产状况，财产公示制度才不至于沦为花瓶制度。

　　总结各国的经验，公务员应该公示的财产应包括一切收入、投资收益、动产、不动产、所收礼品、受到的款待等。比如，美国规定，公务员必须报告的财产信息包括所有收入及累计超过100美元的酬金，要详细写明来源、时间和数额；对从亲属以外的人那里获得交通、住宿、食品、消遣等，也要折合成货币价值，累计超过250美元就要报告；收到的任何礼品按市场价格超过35美元，则必须报告。乌克兰规定，公务员必须在每年4月1日前如实提交个人上一年度在世界范围的所有财产、收入、支出等财务状况资料，包括所有本币和外币银行账户。土耳其规定，公务员应公示的财产包括公务员自己、配偶及子女名下的所有不动产、各种收入、债券、黄金、珠宝等。

　　从我国实际情况出发，借鉴其他国家的做法，我国财产公示的客体范围可以限定在收入、不动产、交通工具、存款、有价证券、珠宝等等。

　　当然，与财产公示的主体限制类似，财产公示的范围也应以公共利益关联性界定标准，科学地对各种私人信息作出区分从而确立财产公示的的合理范围。因此，对于上述财产公示的客体范围，仅应当包括与外界公共生活发生联系的部分。

　　四、结语

　　作为民主宪政机制的财产公示制度是一项系统的工程，不能一蹴而就，同时，财产公示制度也需要公务员队伍的配合以及广大人民群众的共同支持，唯有如此，才能保证财产公示制度的建立与良性运行。厘清政府公务员隐私权的二重性为我国推进官员财产公示制度的实施提供了法理支撑，更重要的是在我国法治建设的过程中，通过官员财产公示制度的确立与执行将进一步提升政府公信力，让“权力在阳光下运行”。构建廉洁政府仅仅靠道德的规约与自省是不够的，在转型期诸多社会问题蜂拥而至的复杂情势下，通过“约法三章”不断加强国家制度建设，从而为依法行政奠定制度基石。而在这一系列制度建设的过程中形塑官员的法治思维与法治精神，将进一步构筑政府依法行政的思想基础与共识，从而为整个社会形成良好的法治氛围提供保证。