中国国家权力机关性质新论

关键词: 人民代表大会；人民代表大会常务委员会；权力机关；性质

内容提要: 与国际社会议会比较，无论是会议的公开性，还是组成人员的“结构”、专职化程度、薪俸、义务，中国人大及其常委会与国际社会议会在性质上是不同的。它在本质上是由一群按照严格的法定程序产生出来的各行各业的社会精英组成的、集意见建议与政策表决于一身的政治咨询与法定表决机构。这一性质契合了现行人大代表(常委会委员)规模、结构、职务兼容性、行政级别与薪俸等制度设计，以及人大及其常委会会期设计、议事模式等具体制度实践；这一性质也消解了实践中人大代表及常委会委员选举中候选人“自上而下”预先安排与选民“自下而上”选举存在的张力。

一、问题之提出

在当今社会，选举制度是判断一国政权是否具备正当性(Legitimacy)的尺度，也是衡量一国民主程度的重要指标；其中，对组成民意机关之民意代表的选举是民主制度的核心和基石，因为按照宪法的一般原理，人民制定了宪法，宪法产生了政府(Government)，政府大致被划分为三个机关(分支)，即：负责创造法律的立法机关(The Legislative Branch)，负责行政管理和执行国家法律的执行机关(The Executive Branch)和负责司法、解决争端和解释法律的司法机关(The Judicial Branch)。①按照主权在民的原则，政府的统治需要获得人民的同意，这种同意最为基础性的是政府的立法机关由人民普遍、平等、自由(秘密)投票选举的人民代表(议员)组成，并由这些人民代表(议员)集体作出重大决策、监督其他政府机关，以及通过确定政府的权力和责任、人民的权利和义务的方式制定的普遍规则。人民也正是通过服从自己选出的人民代表(议员)集体确立的规则(法律)来服从政府的统治，在间接的意义上，也是人民自己统治自己。正是立基于这一宪法原理，由人民选举产生的人民代表(议员)所组成的国家机关便在民主制度中具备基础性地位。

由于在形式上与国际社会作为民意机关的议会——尤其是责任内阁制国家的议会——具备类似的立法权(一定层级的人大及其常委会)、财政预算决算审批权、对其他国家机关的人事监督权，以及其他重大事项决策权，中国实务界和理论界的许多人在看待人民代表大会代表(以下简称“人大代表”)和人民代表大会常务委员会委员(以下简称“人大常委会委员”)的选举问题上，毫不犹豫地将其定性为与国际社会性质相同的民意代表的选举，并按照这一逻辑前提展开论证，由此往往发现并得出若干与国际社会议会议员民主选举实践相背离的现象，因而提出若干人大代表和人大常委会委员选举改革的建议。事实上，对我国人大及其常委会、人大代表及人大常委会委员这一定性的前提假设是：中国的人大及其常委会与国际社会议会在性质上均为民意机关、中国的人大代表和人大常委会委员与国际社会议员在性质上均为民意代表。然而，事实果真如此吗？倘若事实如此，那么要求按照国际社会民意机关和民意代表的选举制度设计的共同规律(如果有的话)进行改革才具有说服力；但是，倘若事实并非如此，那么理论界和实务界所努力的重点则有必要先行探讨如何在制度上改革，以改变人大及其常委会、人大代表和人大常委会委员的性质，以符合民意机关和民意代表的基本性质。为了澄清这一问题，首先有必要比较作为国际社会民意机关的议会和民意代表的议员与我国人大及其常委会、人大代表及常委会委员在性质上的异同。

刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0424/fontbr />二、中国国家权力机关及其组成成员性质之拷问

(一)国际社会议会和议员之性质

1.国际社会议会之性质。在代议制度下，通过民主选举产生的民意代表(议员)所组成的民意机关(议会)，便是议员(民意代表)代表人民集体作出决策的“代议机关”；②由于“代议机关”通常行使立法职能，因而往往又被称为“立法机关”。在性质上，立法机关(民意机关、代议机关)是一种政治性的机关，③这种政治性的机关至少体现在如下几个方面上： 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一、作为政治性机关的议会代表着人民的政治利益。代议制度下的议会，是由一定数量的议员组成的，这些议员分别由各自选区的选民(人民)选举产生，因而在理论上至少代表着所在选区选民的政治利益，④这些各自的政治利益通过民意代表(议员)融合成所谓的“公共利益”。正如吴庚教授所说的，“国会本来就是各种利益的汇集，各种社会势力利用国会作为竞赛场，不仅无可避免，同时也是国会正常运作的表现”。⑤第二，为了尽可能代表人民的政治利益、平衡议员各自代表的选区的政治利益、实现整体性的政治利益，作为政治机关的议会需要确立民意代表们普遍接受的运作规则(议事规则)，这种议事规则在提案、辩论、表决等具体制度设计上应当符合维持议会这一政治机关通过和平斗争与妥协，进行集体决策的政治需要，因为“议会制的本质与意义，就是要将国民中复杂的利害关系与意见，导入议场内调整、统合，在意见冲突时，能透过对话与协调，寻求出妥协点的可能性，以利法律、政策等的顺利推行。”⑥“国会的民主功能，原在以国会议员的提案、讨论、辩难、说服、妥协等和平手段，来代替群众冲突、街头对抗等暴力及流血事件”。⑦第三，为了保障作为政治机关的议会所作出的决策能够真正反映民意，议会的活动原则上必须是公开的。这种议会活动的公开性，“(一)使得人民对于其所选出之代表的监督成为可能；(二)使得民意代表的所作所为，尤其是透过大众媒体的媒介，得以散布开来与公告周知；(三)透过前两者之结合达到选举者与被选举者之同一性”。⑧总之，“立法机关属于政治机构。……其权力根源于立法机关的成员是为政治共同体的代议员这一主张，其决策是按照复杂的程序集体制定的”。⑨议会这种政治性的机关，通过其组成成员(议员)的民主选举获得了“民主宪政秩序之正当性”。⑩

2.议会性质与议员性质之关系。正是这种民主正当性决定了作为民意机关的议会与作为民意机关组成成员(民意代表)的议员之间唇齿相依的密切关系。如果所谓的“议会”(或者别的什么称呼)并不具备民意机关的性质，那么其组成成员——所谓的“议员”(或者别的什么称呼)——便不可能具备民意代表的性质；反之，如果“议员”(或者别的什么称呼)并不具备民意代表的性质，由这种所谓“议员”组成的“议会”(或者别的什么称呼)同样不可能具备民意机关的性质。因此，从国际社会作为民意机关(代议机关、立法机关)的议会的角度上观察其组成成员——作为民意代表的议员，他们的特征便一目了然：一方面，议会作为一个民意机关能够全面反映民意，议员必须来自于各地，必须具备集思广益的结构性特征；同时，为了保证议会作为一个民意机关能够平等地反映民意，议员在各个选区的分配必须均衡合理，每个议员所代表的选民数量应当大致持平；更为重要的是议员本身必须平等，否则就意味着他们所代表的选民不平等。(11)事实上，作为民意代表的议员本身应当具备平等、独立、自由等属性，因而在法律制度的设计上，议员的法律地位必须依严格的形式平等原则加以设计，使议员们能够平等、独立且自由地行使相同的权利、履行相同的义务。(12)议员的这种属性深深烙刻在当今国际社会作为民意机关的议会之结构性特征之中，(13)成为议会之所以为民意机关、议员之所以为民意代表的前提条件之一。因为只有议员之间地位是平等的，议员才可能根据议事规则独立且自由地与同侪们，平等地讨价还价、维护人民(选民)的政治利益；也只有议员之间地位是平等的，各国普遍实施的议会投票议员一人一票、票值相等、独立投票的表决机制才有实质性的意义。另一方面，为了保障作为民意机关的议会能够发挥立法、决策、财政监督、人事监督等民主职能，避免其他机关非法干预，应当对作为民意代表的议员特权——主要包括薪俸待遇、不受逮捕权、言论及表决免责权等方面——予以合理保障；(14)同时，为了保障作为民意机关的议会能够真正代表民意，应当通过制度设计，促使议员投入到代议工作中，因而有必要对议员兼职进行限制(甚至禁止)。(15)事实上，无论是议员的薪俸待遇、议员的专职化、议员议事时间保障(议会会期的合理设置与议事规则合理配置议员发言时间等)还是言论与表决免职权等的设置，均是根源于议员作为议会这一民意机关之一员能够平等、独立且自由地代表背后选民(人民)利益这一民意代表的性质之中。

(二)中国人大及其常委会与人大代表及常委会委员之性质

1.人大及其常委会、人大代表与常委会委员同国际社会议会和议员之相同点。从国际社会作为民意机关的议会和作为民意代表的议员性质之要求上观察中国人大及其常委会，以及人大代表与人大常委会委员，在法律文本上的确存在许多相同之处。

在人大及其常委会的性质上，现行《宪法》规定全国人大是“最高国家权力机关”，全国人大常委会是“它的常设机关”(第57条)；地方人大是“地方国家权力机关”，县级以上的地方人大设立常委会(第96条)。并通过规定全国人大及其常委会“行使国家立法权”(第58条)、人事任免权，以及其他重大事项决定权(第62－64条、第67条)；地方各级人大和县级以上地方人大常委会行使本辖区人事任免权、对其他国家机关的监督权，以及其他重大事项决定权(第99－101条、第104条等)进一步明确中国人大及其常委会为“国家权力机关”的性质。这种国家权力机关的性质在现行《宪法》第2条 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一款关于“中华人民共和国的一切权力属于人民”和第二款“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”的规定中，赋予了民主正当性，在第3条第二款关于“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督”的规定中，似乎揭橥了中国人大及其常委会、人大代表与常委会委员类似于国际社会议会和议员之民意机关与民意代表的性质。此外，中国人大及其常委会的组成、任期、职权、运作规则，以及人大代表和人大常委会委员的产生、任期和职权等的相关法律、法规规定(《全国人大组织法》、《选举法》、《地方各级人大和地方各级人民政府组织法》、《立法法》、《全国人大议事规则》、《全国人大常委会议事规则》、《全国人大和地方各级人大代表法》、《监督法》等，以及各省、自治区、直辖市涉及的地方人大及其常委会议事规则的地方性法规等)在许多面相上与国际社会作为民意机关和民意代表的议会和议员类似，这些面相至少有：(1)人大由选举产生的人大代表组成，人大代表原则上采用地域代表制产生；人大常委会由在本级人大代表中选举产生的委员组成；(2)人大及其常委会、人大代表与人大常委会委员实行任期制度；(3)人大及其常委会作为一个集体决策机关，颁布并遵循《人大议事规则》或《人大常委会议事规则》，集体作出决策；(4)人大代表之间、人大常委会委员之间在法律地位上是平等的，这种法律地位上的平等来源于现行《选举法》关于选区划分尽量均衡、每一代表所代表的选民数量大致相同的平等选举原则，反映在《人大议事规则》或《人大常委会议事规则》人大代表或人大常委会委员一人一票、票值相等，采用多数决方式进行集体决策中。

因此，从法律文本上看，中国的人大及其常委会似乎的确具备了国际社会议会的民意机关性质，人大代表与人大常委会委员具备了国际社会民意代表的性质。1983年12月8日，第六届全国人大常委会第三次会议通过了全国人大加入各国议会联盟(Inter－Parliamentary Union－IPU)的决定；1984年4月2日，各国议会联盟理事会通过决议，接纳中国全国人大代表团为议联成员。(16)这一事件似乎更是明确了中国全国人大为国际社会意义上作为全国性民意机关的国会的性质。或许正因如此，一些学者将中国人大及其常委会、人大代表与人大常委会委员视为国际社会意义的民意机关和民意代表。(17)

2.人大及其常委会、人大代表与常委会委员同国际社会议会和议员存在之差异。然而，就国际社会作为民意机关的议会和作为民意代表的议员性质之要求上对比，中国人大及其常委会以及人大代表与人大常委会委员，仅就法律文本上看，同样存在着与国际社会议会和议员不同的重要特征。这种特征在人大及其常委会同国际社会议会会议的公开程度之对比中，以及人大代表与人大常委会委员同国际社会议员基本情况之对比中得到淋漓尽致的体现：

一方面，就人大及其常委会同国际社会议会会议的公开程度比较观察，二者差异巨大。按照民主原则，作为民意代表的议员，通过选举产生的政治性官员身份，决定了他们必须时刻受到选民(人民)的监督，选民(人民)有权利了解议员履行职务的言行，以判断他们是否真正代表了选民(人民)的利益，以便决定是否继续支持他们——至少为下一次选举是否投他们一票提供信息；这种状况，要求作为由民意代表组成的民意机关的活动，原则上应当是公开的，除了涉及国家秘密，议员们通过投票表决可以不予公开外，议会作为代议机关、民主决策机关和高度政治利益平衡机关，其活动应当置于阳光之下。这种公开性要求：不仅议会会议的表决结果应当公开，而且议会会议的召集时间、地点、参加人员、议事日程、开会过程、议员的发言、会议的表决过程等相关信息也应当予以公开；这种公开性也要求：议会会议的活动应当有可供公众自由查询的详细的官方记录；这种公开性还要求：议会会议的活动应当毫无保留地允许公众的现场旁听和新闻媒体的报道——在现在发达的技术条件下，应当允许新闻媒体类似于体育赛事的现场直播。

就中国人大及其常委会而言，事实上，1989年实施的《全国人民代表大会议事规则》第18条 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一款已经明确规定：“全国人民代表大会会议公开举行”。然而，这种会议的公开性，却停留在“全国人民代表大会会议期间，代表在各种会议上的发言，整理简报印发会议，并可以根据本人要求，将发言记录或者摘要印发会议”(第18条第二款)、“大会全体会议设旁听席”(第18条第二款)、“全国人民代表大会会议举行新闻发布会、记者招待会”(第18条第三款)。而这种做法在全国人大常委会一位官员看来，就是“为了增加全国人大会议的开放程度，体现政务公开的精神”。(18)此外，《全国人民代表大会议事规则》第19条同时规定了“全国人民代表大会在必要的时候，可以举行秘密会议。”而2009年修正的《全国人民代表大会常务委员会议事规则》则没有任何条文涉及会议公开问题。实践中，一些地方人大常委会则以公民旁听人大常委会会议制度作为会议公开的主要制度。“截至2008年年底，全国31个省、自治区、直辖市已有24个省、自治区、直辖市人大常委会实行了公民旁听常委会会议制度。省级人大常委会以地方性法规形式规定公民旁听人大常委会会议的有：黑龙江、安徽、山东等”。但各地旁听制度具体规定有所不同：“一是，旁听公民的资格要求不同。除了都要求年满18周岁、享有政治权利、具有完全民事行为能力的公民外，有的地方规定不是本地户籍的中国公民和外国人不能旁听。二是，旁听公民产生的方式不同。主要由三种方式产生：本人报名、单位推荐和直接邀请。三是，确定旁听公民的方式不同。主要有两种：由人大相关工作机构按照规定的旁听条件和旁听席座位数量，确定旁听人员名单；由人大相关工作机构对旁听公民资格进行初审后，提交人大常委会主任会议确定，大多数地方采用这种方式。四是，旁听公民的权利不同。有的规定旁听人员只能‘看’和‘听’，不能阅读文件；有的规定旁听人员可以领取和阅读会议文件；有的规定将旁听公民的建议交有关部门研究处理，等等。”(19)现实中，关于人大及其常委会正式表决通过的资料，可以通过官方文件(如《人大常委会公报》)获取，但其他涉及人大及其常委会议事过程、人大代表和常委会委员在会议上的详细信息，则无法获得，仅能通过官方新闻媒体等获得只鳞片爪。

上述状况，与国际社会议会活动公开性差距巨大，普通公民试图查阅各级人大代表和人大常委会委员的相关信息、试图获取人大代表和常委会委员会议发言资料都十分困难，更遑论对他们代表人民参政议政的理念、能力、态度有多少了解了，当然也就谈不上对他们能够起到舆论监督作用。

另一方面，就人大代表与人大常委会委员同国际社会议员基本情况的对比看，二者同样有天壤之别。首先，关于人大代表和常委会委员的结构。(20)按照现行宪法和法律规定，这种人大代表或人大常委会委员的结构主要体现在他们的性别、职业、党派、民族(族群)身份等几个方面：(1)对于民族(族群)身份，现行《宪法》规定全国人大代表和全国人大常委会委员中“应当有适当名额的少数民族代表”和“少数民族委员”(《宪法》第59条、第65条第二款)，《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》规定：“人口特少的民族，至少应有(全国人大)代表一人”(第17条)，在全国人大和地方各级人大中，各民族应当有适当的代表名额(第14、15条)，《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》也规定地方各级人大应当有适当的少数民族代表名额(第5条第二款)；(2)对于性别要求，《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》规定：“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的代表……应当有适当数量的妇女代表，并逐步提高妇女代表的比例”(第6条 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一款)；(3)对于职业、党派和其他特殊身份要求，《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》规定全国人大和地方各级人大“应当有适当数量的基层代表，特别是工人、农民和知识分子代表”，“全国人民代表大会和归侨人数较多地区的地方人民代表大会，应当有适当名额的归侨代表”(第6条)，全国人大和地方各级人大代表名额的分配应当“各方面都有适当数量代表”(第14条、第16条)。之所以在法律上对人大代表和常委会委员的结构进行安排，主要是“各方面都需要有能够反映本群体利益的代表”，其中，“人大代表应当有适当数量的工人、农民和知识分子基层代表”，是因为“从当前人大代表结构的实际情况看，党政领导干部、企业家所占比例过高，而一线人员、基层代表，特别是工人、农民和知识分子代表偏少的现象比较突出”；(21)而之所以规定妇女代表比例，是因为“一些地方在人大代表的选举中，妇女代表的比例依然偏低”。(22)显然，从法律上对被选举人的民族(族群)身份、职业要求、性别要求，以及在实践中对被选举人的党派要求(23)等代表结构进行预先安排，不可谓不是选举制度中的一大中国特色。因为，尽管国际社会议会议员的选举的结果必然出现类似于中国法律规定的所谓人大代表和人大常委会委员的“结构”，即性别、族群(Ethnic Group)、职业、党派，乃至受教育、宗教信仰等状况，但是，预先在法律上规定应当选举什么样的性别、族群、职业等特殊身份的民意代表的确难以想象。这是因为，民主选举的本质是选民(人民)按照严格的法律程序投票选择认为真正能够代表自己的“代议士”的政治行为；而选举的政治竞争性带来的当选人员的不确定性，也决定了选举产生的民意代表们未必能够符合某种预订的“结构”要求。另一方面，预先安排的“民意代表”“结构”的行为，存在一个前提假设，即，只有某种性别的人(比如妇女)才能代表该性别的选民(人民)，只有相同民族(族群)身份的人才能代表该民族(族群)身份的选民，(24)只有相同职业的人(比如农民)才能代表该职业的选民(人民)。如果说，特定区域选举产生的“民意代表”才能较为紧密地代表该特定区域选民(人民)的利益，同时为了保障自己政治生命的延续，该“民意代表”不得不倾听该区域选民(人民)呼声属实的话；预先安排的“民意代表”“结构”行为的假设却与法治的实践不符。因为，对于选民(人民)来说，选出一个什么性别、职业、民族(族群)等身份的“民意代表”并不重要，重要的是民主机制能否真正发挥作用，以保障选民(人民)监督选出的“民意代表”能够真正维护选民(人民)的利益。

其次，关于人大代表和人大常委会委员的专职化问题。从国际社会看，作为由选民(人民)民主选举产生的民意代表，民主选举机制首先要求议员应当有任期限制，这种任期制度也是民主机制得以发挥作用的重要前提，因为选民(人民)可以通过定期选举机制更换他们认为不称职的议员；其次要求议员在任期内应当全身心投入到代议工作中，在一个社会事务急剧膨胀的时代，议员的专职化是代议制度的应有之义，正如张千帆教授所说的，“议员专职化是议会制度的起码条件。如果人民代表只是一个不带薪的第二职业，如果议员必须整天从事别的行业才能满足温饱，那么他怎么可能做好立法这项极为专业、复杂和耗时费力的工作？”(25)因为议员与工人、农民、法官、教师等一样，本质上也是一种职业，而且这种职业因议员背后选民(人民)的定期“检验”压力而应当更加敬业。然而，不幸的是，中国人大代表与人大常委会委员走的是一条兼职化道路。按照我国现行《宪法》和法律，人大代表除了被选为乡镇人大主席、副主席“不得担任国家行政机关的职务”(《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第14条第二款)外，并不存在专职化的明文规定；(26)而现行《宪法》和法律则仅规定了人大常委会委员“不得担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务”(《宪法》第65条、《全国人民代表大会组织法》第23条第二款、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第41条第三款)，并没有对兼任其他职务的限制；不仅如此，《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》第5条第三款还强调“代表不脱离各自的生产和工作。代表出席本级人民代表大会会议，参加闭会期间统一组织的履职活动，应当安排好本人的生产和工作，优先执行代表职务”。实践中，人大代表和常委会委员兼任其他职务成为中国人大制度的一大“特色”。

再次，关于代表和委员的薪俸。在当今国际社会，议员普遍作为职业性、政治性选举产生的官员，当选的任期内，一般由国库支付其薪资，“使其能专心尽责为民喉舌”；国库不仅应当支付议员本人的薪资，还应当支付“助理、秘书等人事费”、“通信联络等支出费”、“往返选区及职务上必要之交通费”、“办公、研究室及住宿场所”费等。(27)根据王晓民主编的《世界各国议会全书》(世界知识出版社2001年版)所附的“各国议会议员情况一览表”进行统计，在所列中国之外的185个国家议会(国会)中，议员有薪俸的有110个(其中有2个采两院制的国家其中一院没有薪俸)，没有薪俸的仅有7个，不清楚的有68个。(28)根据该表，除了瑞士之外，所有法治发达国家国会议员均实行薪俸制度。反观我国，由于人大代表采用兼职制度、人大常委会部分委员也采用兼职制度，人大代表与人大常委会委员的工资待遇按照所属单位原来具体工作岗位发放工资、享受待遇(没有工作单位的，比如农民代表，则自然不存在工资)；其中，人大常委会专职委员按照《公务员法》的规定属于公务员系列，根据原工作岗位(服务年限、行政级别等)领取工资、享受单位的相应待遇。《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》明确规定，“代表按照本法第三十三条的规定执行代表职务，其所在单位按正常出勤对待，享受所在单位的工资和其他待遇”(第34条 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一款)。这种状况，实质上只有人大代表中被选为人大常委会、而且是专职常委会的委员，才存在类似于国际社会议员薪俸意义上的工资报酬。对于诸如农民代表等无单位的代表，便不存在“享受所在单位的工资和其他待遇”的条件。为此，现行法律规定了代表(委员)的津贴制度，即“国家根据需要给予往返的旅费和必要的物质上的便利或者补贴”(《全国人民代表大会组织法》第42条、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第36条)；《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》也明确规定：“无固定工资收入的代表执行代表职务，根据实际情况由本级财政给予适当补贴”(第34条第二款)，“代表的活动经费，应当列入本级财政预算予以保障，专款专用”(第35条)。显然，这种与人大代表(常委会委员)兼职制度挂钩的人大代表或常委会委员的津贴制度，与国际社会职业化议员的薪俸制度有本质的区别。

第四，关于人大代表和人大常委会委员的义务要求。我国现行《宪法》和法律规定了人大代表和人大常委会委员的一系列义务，这些义务有：(1)“模范地遵守宪法和法律，保守国家秘密，并且在自己参加的生产、工作和社会活动中，协助宪法和法律的实施”(《宪法》第76条 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一款、《全国人民代表大会组织法》第40条、《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》第4条 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一项)；(2)“同原选举单位和人民保持密切的联系，听取和反映人民的意见和要求，努力为人民服务”(《宪法》第76条第二款、《全国人民代表大会组织法》第41条、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第37条 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一款、《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》第4条第五项)；(3)“宣传法律和政策，协助本级人民政府推行工作，并且向人民代表大会及其常务委员会、人民政府反映群众的意见和要求”(《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第37条 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一款)；(4)“按时出席本级人民代表大会会议，认真审议各项议案、报告和其他议题，发表意见，做好会议期间的各项工作”(《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》第4条第二项)；(5)“积极参加统一组织的视察、专题调研、执法检查等履职活动”(《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》第4条第三项)；(6)“加强履职学习和调查研究，不断提高执行代表职务的能力”(《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》第4条第四项)；(7)“自觉遵守社会公德，廉洁自律，公道正派，勤勉尽责”(《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》第六项)，以及(8)“法律规定的其他义务”(《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》第七项)。事实上，如果人大代表和常委会委员与作为民意代表的议员在性质上相同，上述关于人大代表和常委会委员的义务根本无需规定。这是因为，按照代议制度原理，作为民意代表，议员自然应当关注民意——尤其是所属选区选民(人民)的民意，因为他(她)的政治生命操之于选民的手中，选民是他(她)最为直接的“衣食父母”，如果选民们在下一次选举中不投他(她)的票，他(她)便会丧失议席，回归平民。这种民主机制决定了议员们得想方设法维护选民们的利益，自然应当同“原选举单位和人民保持密切的联系，听取和反映人民的意见和要求，努力为人民服务”；自然应当按时出席议会相关会议，“认真审议各项议案、报告和其他议题，发表意见，做好会议期间的各项工作”，自然自己会“加强履职学习和调查研究，不断提高执行代表职务的能力”，自然会“自觉遵守社会公德，廉洁自律，公道正派，勤勉尽责”。总之，民主的机制决定了议员们为了自己的政治前途，为了维持自己作为议员的政治生命，所作所为必须眼睛向下、对选民(人民)负责。

第五，关于代表和委员的行政级别。尽管我国现行《宪法》和法律并没有直接规定人大代表和人大常委会委员的行政级别，但是由于实行人大代表和常委会委员的兼职制度，人大代表和常委会委员的工资待遇依赖于所属单位，由此带来一系列现象：一方面，由于乡镇人大代表中有部分被选举为乡镇人大主席、副主席；人大(县级以上)代表中一部分被选举为常委会委员，而常委会委员中有一部分属于专职委员。乡镇人大主席(通常加上专职副主席)，以及县级以上人大常委会专职委员属于公务员系列(《公务员法》第2条)，(29)而且公务员的“层次分为：国家级正职、国家级副职、省部级正职、省部级副职、厅局级正职、厅局级副职、县处级正职、县处级副职、乡科级正职、乡科级副职”(《公务员法》第16条)。在一般情况下，全国人大常委会委员长为国家级正职、副委员长为国家级副职，省级人大常委会主任委员为省部级正职、副主任委员为省部级副职，省级人大专门委员会主任委员为厅局级正职、副主任委员为厅局级副职，设区的市(自治州)人大常委会主任为厅局级正职、副主任委员为厅局级副职，设区的市(自治州)人大专门委员主任委员为县处级正职、副主任委员为县处级副职，县级人大常委会主任委员为县处级正职、副主任委员为县处级副职，县级人大专门委员会主任委员为乡科级正职、副主任委员为乡科级副职，乡镇人大主席为乡科级正职、专职副主席为乡科级副职。如此一来，人大代表之间和常委会委员之间事实上存在着行政级别上的差异，因为相对于工人、农民等没有行政级别的人大代表和常委会委员来说，这些有行政级别的人大代表和常委会委员便是人大或人大常委会的“领导”。另一方面，也正因有这些行政级别的差异，至少从专职的人大常委会委员的工资待遇上看，他们之间的收入是不相同的；他们之间存在着行政上的等级关系的。这些专职的常委会委员由于存在行政级别、属于公务员，因此也存在退休制度，不存在国际社会作为民意代表的议员因任期届满而沦为平民、不能享受薪俸待遇的状况。而且，也正因为人大常委会专职委员存在与行政机关和其他国家机关相匹配的行政级别关系，实践中才会出现一些行政官员和其他国家机关(法院、检察院)通过法定选举程序“调入”人大常委会担任专职委员(含主任委员、副主任委员等)的现象。事实上，如前所述，按照代议制度的原理，一方面，就议会内部而言，议会是一个平等人组成的特殊机关：(30)议员中的某一部分人不应事实上成为另一部分人的上司；否则议会一人一票、票值相等、表决时少数服从多数的制度设计便没有意义。另一方面，就议员与选民的关系看，民主的机制要求议员的去留本质上由选民定期决定，议员不存在退休制度，当议员因某种原因不再具备议员资格因而不能为选民(人民)服务时，人民(纳税人)自然没有为其提供薪俸的义务。我国人大代表与人大常委会委员(尤其是常委会专职委员)的行政级别现象，与国际社会作为民意代表的议员有天壤之别。

三、中国国家权力机关组成成员之性质界定

(一)“自上而下”的安排：人大代表与人大常委会委员候选人提名机制

1.人大代表与常委会候选人提名模式。通过上述中国人大及其常委会、人大代表与人大常委会委员同国际社会议会和议员性质的比较，我们可以清晰地看到，尽管现行《宪法》和法律的确在形式上赋予了中国人大及其常委会民意机关、赋予人大代表与人大常委会委员民意代表的性质，但是，无论是从人大及其常委会活动的公开性，还是对人大代表与常委会委员的结构要求、兼职制度、津贴制度、义务要求和行政级别规定，现行《宪法》和法律同样与国际社会作为民意机关的议会和作为民意代表的议员存在本质的不同。因此，将中国人大及其常委会理解为国际社会意义的民意机关、将人大代表和人大常委会委员理解为国际社会意义的民意代表，并不能令人信服；同样也无助于解读当前中国选举制度中存在的一些与国际社会议员民主选举格格不入的现象。事实上，由于不采用人大代表和常委会委员候选人竞争机制，选民难以全面了解候选人的参政理念、参政能力和服务态度，无论是直接选举还是间接选举，人大代表和人大常委会委员候选人的提名机制，在中国当前国家权力机关组成成员选举中具有举足轻重的地位，是探讨人大代表与常委会委员性质的核心内容之一。

作为中国国家权力机关组成人员选举的重要一环，候选人的提名，与整个选举活动一样，按照官方要求，均应“坚持党的领导”。按照现行《宪法》的规定，中共是唯一合法的执政党，国家的事务应当服从中共的领导；人大代表与常委会委员的选举自然不例外。事实上，人大及其常委会选举工作也是在党委统一部署下拉开序幕的。对于全国人大的选举工作，通常是由中共中央向各省、自治区、直辖市等中共党委转发中共全国人大党组关于做好第×届全国人大代表换届选举工作的意见；对于地方人大及其常委会的选举工作，通常情况下，中共各省、自治区、直辖市党委根据《中共中央关于转发〈中共全国人大常委会党组关于做好全国县乡两级人民代表大会换届选举工作意见〉的通知》(比如中发〔2011〕4号)、《中共中央关于转发〈中共全国人大常委会党组关于县级以上地方各级人民代表大会换届选举工作有关问题的意见〉的通知》(比如中发〔2002〕6号)，向本省、自治区、直辖市所辖的各级党委、各厅局党委(党组)和各人民团体党组转发中共本省(自治区、直辖市)人大党组关于做好全省(市、自治区)县乡两级人民代表大会换届选举工作意见的通知，强调换届选举的重要事项，比如“换届选举工作全过程都要在党委统一领导下进行，善于运用法律实现对换届选举工作的领导权和主动权，重大问题向党委请示汇报，由党委决定，切实保证选举工作的正确方向”的“党的领导原则”。(31)接到文件的各级党委(党组)主要领导(党委书记或党组书记)按照惯例纷纷予以批示，要求具体部门加以贯彻实施。

对于实行直接选举的县、乡两级人大代表选举，按照有关法律、法规成立选举委员会，比如《A省县乡两级人民代表大会代表选举实施细则》(2006年)第9条规定“县级选举委员会由本级人大常委会、政党、人民团体的负责人和有关方面的人员9至17人组成，设主任1人、副主任2至3人”，“乡级选举委员会由本级人大主席、副主席、政党、人民团体负责人和有关方面的人员7至11人组成，设主任1人，副主任1至2人”。在2010年《选举法》修正前，选举委员会组成人员往往本身就是代表候选人，往往也在选举中当选为人大代表。2010年《选举法》修正后，对选举委员会组成人员的回避作了规定，即“选举委员会的组成人员为代表候选人的，应当辞去选举委员会的职务”(《选举法》第9条第二款)。为此，一些地方作出相应要求，比如《中共A省人大常委会党组关于做好全省县乡两级人民代表大会换届选举工作意见》要求：“选举委员会应由年龄或工作原因，拟不安排为本级人大代表候选人的现任党委、人大、政府的领导及其相关部门有一定选举工作经验的人员组成。拟提名推荐为代表候选人的一般不作为选举委员会成员。”(32)“实践中，选举委员会一般应由党委、人大、政府的相关部门中有一定选举工作经验的人员组成……选举委员会主任应由政治立场坚定、法律意识强、熟悉选举工作且在当地有一定威信的领导同志担任。选举委员会成员党性要强，作风要正，有一定选举工作经验，一般为人大、纪检、组织、宣传、统战、政法、法院、检察院、民政、财政、公安、司法、工会、共青团、妇联等等单位和部门的负责人”。(33)之所以如此强调选举委员会成员的政治立场、“选举工作经验”和领导职务，是因为该委员会履行的职责十分重要，在很大程度上决定了官方所认为的选举的成败。在该委员会的职责中，“了解核实并组织介绍代表候选人的情况；根据较多数选民的意见，确定和公布正式代表候选人名单”(《选举法》第10条 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一款第四项)对于正式候选人的确定有着法定的效力。事实上，实践中选举委员会成员的组成结构，保障了“党对选举工作的领导”和“党的意志的贯彻”。有意思的是，对于实施间接选举的全国、省、市(设区)三级地方人大代表选举工作，按照《选举法》规定，主持选举的机构为本级人大常委会(第8条)。由于人大常委会组成人员中，事实上也存在常委会组成人员往往本身就是代表候选人，往往也在所领导的本次选举中当选为人大代表，2010年修正的《选举法》并没有作回避规定。换言之，2010年修正的《选举法》只是在采用直接选举的县、乡两级人大代表的选举机构上对其成员作出限制。而按照实践，间接选举的选举机构的组成人员当然更加能够保障“党对选举工作的领导”和“党的意志的贯彻”。

按照《选举法》的规定，“全国和地方各级人民代表大会的代表候选人，按选区或者选举单位提名产生”(第29条 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一款)；实践中的做法是：采取直接选举方式选举产生人大代表的，按照选区提名产生代表候选人，采取间接选举方式产生人大代表的，按照选举单位提名产生代表候选人。对于代表候选人的提名，代表名额分配到各选区或选举单位后，“各政党、各人民团体，可以联合或者单独推荐代表候选人。选民或者代表，十人以上联名，也可以推荐代表候选人”(第29条第二款)。为了保障选举出来的人大代表符合现行《宪法》和法律所要求的“各方面都有适当数量代表”的要求，有的省份在选举的文件中明确规定代表结构要求，比如《中共A省人大常委会党组关于做好全省县乡两级人民代表大会换届选举工作意见》便明确指出：“各地要根据本地实际，提出代表结构的合理比例，通过周密细致的工作，使选出的人大代表具有广泛的代表性。应当有适当数量的基层代表，特别是一线工人、农民和专业技术人员代表的比例要比上一届有所上升，代表候选人中妇女的比例应当占30％以上。党政干部担任人大代表的比例要比上一届有所降低。少数民族代表和归侨代表要按照法律规定予以保证，特别是少数民族聚居的地方，每一聚居地的少数民族，都应当有县、乡两级人大代表。非公有制经济代表人士等其他社会阶层人士担任代表，要统筹兼顾，注重质量，比例适当。为保持人大工作的连续性，连任代表应占1/3左右”。(34)代表候选人提名主要根据人大代表结构(党派、性别、职业、民族等)，大部分由各政党、各人民团体提名，部分由选民或者代表联名提名；一般经过初步提名、通过讨论协商、征求意见最后确定正式代表候选人；在直接选举中，被确定为正式候选人的比例，组织(各政党、各人民团体)提名比选民或代表提名要高。(35)实践中，选民和代表联合的提名可以保障选举按照差额选举的法定要求进行，在直接选举中，“如果出现政党、人民团体或者选民10人以上联合提名的代表候选人等于或少于应选代表名额的情况，要及时做选民的工作，发动选民再提出代表候选人，保证差额选举”；(36)如果选民或代表联合提名的代表超过了最低差额倍数，实践中则做选民和代表的工作，尽可能减少确定正式候选人的预选程序。代表候选人的产生除了上级党委和本级党委，以及各民主党派、人民团体认为因为职务等因素需要被选举为人大代表的人选外，其他代表候选人通常请各个选区或者选举单位所在地的有关国家机关、高等院校、研究机构等有关单位推荐符合拟选出代表的结构特征(党派、性别、职业、民族等)的人选。这些人选由所在单位人事部门通知本人，并询问是否同意成为某级人大代表候选人，如果同意，则填写简要的基本信息表，由单位人事部门推荐给选举机构。对于没有依附单位的非公有制经济、农民等人选，则主要考虑他们在本地的影响和社会贡献，比如非公有制经济的老板是否承担过诸如向社会捐款捐物的企业社会责任，农民在本地是否属于勤劳致富典型等。(37)有意思的是，这些被推荐成为人大代表候选人的人员，甚至可以异地参加选举，自己还不用出席选举会议，如果当选了，则该级人大常委会办公厅(办公室)会通知他(她)当选了，并办理代表证，参加人大会议和有关活动。(38)这是因为，由于符合拟选出的人大代表的人员可能集中于某一选区或者选举单位，比如省级人大代表而言，许多方面或者行业的人才可能相对集中于省会城市，但是省会城市的人大代表名额有限，而有的设区的市(自治州)恰恰相关人才缺乏，因此，为了平衡，采用推荐候选人到异地参加选举的办法。(39)

2.人大代表和常委会委员候选人“结构”安排之悖论。显然，这种按照代表结构要求按图索骥的代表(或常委会委员)候选人确定模式，在我国目前“比比皆是”。(40)这种代表候选人确定模式，“实际上就是将代表候选人首先进行政治分群(political cleavages)，在这个基础上，再提出具体的代表候选人。……政治分群的结果，就使得我国的人大代表在结构上具有典型的‘样本代表’的特色”。(41)这种代表候选人确定模式，配之以选举中代表候选人禁止竞争限制，所产生出来的具备各种特殊结构和身份的人大代表，在形式上符合了“代表的广泛性”。

然而，正如上文所述的，尽管国际社会作为民意代表的议员选举的结果，必然出现类似于中国人大代表和人大常委会委员的“结构”，即性别、民主(族群)、职业、党派等状况，但是由于民主选举的本质是选民(人民)按照严格的法律程序投票选择认为真正能够代表自己的“代议士”的政治行为，选举的政治竞争性必然带来当选人员的不确定性，因而是无法预先安排民意代表的结构的。中国与国际社会这种差异，在本质上是：议员民主选举是自下而上进行的，而人大代表和常委会委员结构安排是自上而下的。

(二)“代表结构”与人大代表和常委会委员的性质：一个个案分析

1.一个个案：云南省昆明市第十三届人大代表身份信息简介。按照自上而下对代表候选人结构的安排，辅之以候选人竞争的禁止等相关机制，选举产生的人大代表，大致符合官方选举的预期。以官方公布的云南省昆明市第十三届人大代表(除驻昆部队代表团代表外)身份信息为例，(42)在除驻昆部队代表团外的14个代表团(以昆明市所辖14个县、市、区为基础组成的代表团)共437名人大代表中，从职业的角度上看，这些人员有：(1)省、市、县、乡四级党政领导和县级以上政府部门领导。这些人大代表高达102人，占总人数的23.3％，其中，这些人大代表包括自治州党委书记1名、省人民政府部门副职领导10名，以及市委书记、市长，市委专职副书记、市纪委书记、组织部长、宣传部长、市委秘书长，全部副市长；14个县(市、区)党委书记、14个县(市、区)长中的13人，部分乡镇党委书记和乡镇长；市、县两级人民政府部门的部分领导。(2)现任市、县两级人大及其常委会的“领导”。这些人大代表也高达49人，原担任过市人大常委会“领导”职务的有6人，总共55人，占总人数的12.6％。(3)现任和曾担任过省、市政协“领导”职务人大代表。这些人大代表的有4人，包括现任市政协主席1人。(43)(4)市中级人民法院院长和市人民检察院检察长各1人。(5)各类学校的党委书记、校长(院长)、副校长等有行政职务的人员，以及各类学校普通教师，共40人，占总人数的9.2％。其中有“行政职务的”23人，包括高校党委书记1人、校长(院长)2人、副校长3人、高校院系系主任1人、中专学校校长(函授站长)4人、党校校长2人、中学党支书、校长、副校长9人、小学校长1人；各类学校普通教师17人。(6)国有企业负责人或部门负责人。这些人大代表有52人，占总人数的11.9％，包括机场、银行(信用社)、电力, 、烟草、建筑、药厂、矿业等方面的国有企业负责人或部门负责人。(7)非公有制企业老板。这些代表有38人，占总人数的8.7％。(8)医疗机构医生19人。这些人大代表占代表总数的4.3％，其中县级以上医院院长、副院长12人，疾控中心负责人2人、医院科室主任、副主任3人、乡村医生1人、其他1人。(9)工人(职工)12人。这些人大代表占总人数的2.7％。(10)农民28人。这些人大代表占总人数的6.4％，其中村支书、村委会主任、副主任19人、妇女主任3人、普通农民6人。(11)其他85人。这些人大代表占总人数的19.5％，主要包括民主党派负责人、妇联“领导”、工商联“领导”、侨联“领导”、工会“领导”、宗教团体“领导”、律师、研究机构研究人员、图书馆和文化馆工作人员、居委会主任、其他国家机关工作人员、武警干部等。

2.人大及其常委会与人大代表和常委会委员性质之分析。显然，从职业上看，昆明第十三届人大代表不仅有国家机关干部，也有企业老板、工人、农民、教师、医生、律师等不同的职业；有民主党派、工商联、工会、妇联、侨联、宗教团体等不同“界别”的代表；有基层的工人(职工)、农民代表。这种人大代表结构在形式上完全符合《选举法》所要求“各方面都有适当数量代表”的要求。然而，这些人大代表的职业信息却给我们提供了一个醒目的特征，即被选举为人大代表的人员在身份上拥有某种优势的“社会资源”，这种“社会资源”最为典型的是“权力”，其次是“金钱”，再次是与“权力”和“金钱”关系密切的“行业地位”之类的其他“社会资源”。这就是为什么人大代表所兼任职务普遍具有高度行政化，不仅上述党(中共)政(行政机关)领导、人大“领导”、政协“领导”、法院“领导”、检察院领导具备《公务员法》所谓的行政级别，而且一些民主党派人大代表、国有企业代表、人民团体代表、高校代表(尤其是党委书记、校长、院长、副校长等)、医生代表(尤其是公立医院院长、副院长)等都具备行政级别，甚至农民代表中“村官”占全部农民代表的比例也高达78.6％；而真正不具备任何行政职务和没有任何行政级别的代表少之又少。这也表明，为什么当选为人大代表通常是非公有制经济的“负责人”(公司企业老板——董事长、总经理、经理等)，而不是非公有制经济的一般员工(“打工仔”)。这还表明，为什么作为宗教界的代表往往是宗教协会的会长、长老，而不是普通的宗教界人士(和尚、尼姑、道士等)。这种现象表明，按照现行自上而下预先安排人大代表结构的模式，试图造就的是官方认可的各行各业的社会精英，以此作为“代表”各自行业的代表。

尽管昆明市人大代表的结构只是中国各级各地人大代表选举产生的代表结构的一个缩影；然而，代表结构的预先安排以及选举的模式大致是相同的。而按照这种模式选出来的“代表”事实上并不具备国际社会作为民意代表的特征，因此，由这种“代表”组成的机关同样并不具备国际社会民意机关的普遍特征。正是在这个意义上，有必要重新对人大及其代表的性质重新定位。从当前人大代表结构与选举模式上看，中国人大代表在本质上是一群按照严格的法定程序产生出来的各行各业的社会精英，在这些社会精英中，大致上，有一些社会精英是政策的幕后主导者，他们主要是代表中的党政领导人；有一些是政策的直接操办者，他们主要是人大代表中被选为人大常委会委员(尤其是专职委员)的人大代表；还有一些是国家政策的咨询者、建议者和参与表决者，这些主要是除上述两类群体之外的其他人大代表。因为，倘若在性质上中国人大及其常委会与国际社会议会相同，人大代表与常委会委员与国际社会议员相同，那些各行各业的非专职的人大代表(常委会委员)——比如工人、农民、僧侣、非公有制经济老板(董事长、总经理等)、体育明星、歌星、影星、银行行长、医生、工程师、大学校长、交响乐团演奏员、幼儿园保教部主任、农艺师等身份的人大代表——在没有配备助理的背景下，如何行使立法、决策等高度专门化的职权？显然，由各行各业社会精英组成的人大本身便是一个集意见建议与政策表决于一身的政治咨询与法定表决机构。这种定性至少在如下方面可以解释中国当前与选举制度密切相关的人民代表大会制度的系列现象，比如人大规模(人大代表数量)设置、人大代表和常委会委员兼职规定、人大代表及常委会委员的行政级别设置、人大常委会专职常委的公务员身份等。

一方面，就中国人大规模大、代表数量太多(比如全国人大代表近三千人)、代表普遍兼职(专职化水平低)、会议次数少(一般每年召开一次)、会期短(一般两周)，难以有效行使职权而言。按照常理，既然代表数量太多，那么就应该削减数量；既然代表专职化水平低，那么就应该提高专职化水平；既然会议次数少，那么就增加开会次数；既然会期短，那么就延长会期，不就能够解决人大难以有效行使职权的问题吗？这种显而易见的解决办法，在1982年宪法修改过程中便有人提出过，“有的说，人大要成为真正工作的机关，就应该增加每年开会的次数；有的说，人大会期应该更长些，每次会议开3个月至5个月的时间；有的说，全国人大3000来人一起开会，不能开展政策性辩论，所以应该减少代表人数”，不过，1982年宪法的制定者却认为“主意很多，但都难予采纳”，(44)于是从解决人大难以有效行使职权的上述原因着手进行改革的思路被废弃，而是另起炉灶，通过扩大常设机关的职权的方式来进行的改革，因为“常委会组成的人数较少，易于集会，便于深入讨论问题”(45)。事实上，削减人大代表数量、提高人大代表专职化、增加开会次数、延长会期等提出对症下药意见的前提，恰恰是按照国际社会作为民意机关的议会的组成和运作模式的考虑为前提的；如果将中国人大理解为由各行各业社会精英组成的、作为集意见建议与政策表决于一身的政治咨询与法定决策机构的话，这些令人费解的现象也就迎刃而解了：人大代表数量多，正是为了让更多的社会各行各业的社会精英充实到人大中来，以表征人大代表的广泛性的需要；代表专职程度低，正是人大代表与国际社会职业议员相区别的重要内容，因为除了人大代表中被选为常委会委员中的专职委员外，普通的人大代表(常委会委员)主要提供的是政策的咨询、建议及法定表决的作用，专业性强的工作无需他们置喙；会议次数少、会期短，则与代表兼职密切相关，因为既然“代表不脱离各自的生产和工作”(《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》第5条第三款)，会议次数少、会期短，恰恰有助于保障代表们原本的工作不受耽搁，而这些兼职代表在人大会中的重要作用之一便是为会议相关议题提供咨询和建议。因此，在1982年宪法修改过程中，采用设立人大常委会制度以弥补人大行使职权之不足，正是立基于人大及人大代表这种独特性质之上的考虑。

另一方面，就人大代表及常委会委员的行政级别而言，同样与人大代表(常委会委员)普遍的兼职化设置、以各行各业社会精英充当人大代表密切相关。在一个社会多个领域以行政级别衡量社会地位、薪俸收入、政治待遇的“行政化”国家，具备行政级别往往是个体成为某个行业“社会精英”的重要条件，举凡政党、国家机关(甚至包括人大及其常委会、法院等国家机关)、国有企业、人民团体、公立学校和公立医院等事业单位的工作人员等，大致都存在所谓的行政级别现象，因而从上述行业中被选举为人大代表的个体，便自然存在行政级别；而被选举为常委会委员中的专职委员(如果原来是行政机关、审判机关和检察机关的工作人员，则必须辞去原职务)，按照《公务员法》的规定，本身便具备“公务员”身份，具备相应的行政级别。人大代表及常委会委员的这种行政级别机制，与人大作为一个集意见建议与政策表决于一身的政治咨询与法定表决机构的性质相协调。这是因为：由普遍具备行政级别的人大代表组成的人大，是一个高度的同质性的特殊政治机构，党政机关常规下的行政运作模式由此可以潜移默化地渗透到这种在法律层面上按照“平等人”之间设置规则(比如议事规则中的一人一票、票值相等、表决少数服从多数)的机构中，透过人大会议高度仪式化(比如人大会场中少数民族代表需要穿戴本民族传统服饰、僧侣代表需要穿戴僧服等)、程序化运作规则，演绎出一场场“中国特色”的国家权力机关政治大戏；在这场政治大戏中，国际社会议会存在的激烈的辩论场景在中国人大会场中是难以想象的，在这里，有的是代表温情脉脉的“建议和意见”，尖锐、刺耳的“批评和抨击”则难有存在空间。因为，尽管现行法律明确规定，人大代表和常委会组成人员，在人大和常委会各种会议上的发言和表决，不受法律追究(《全国人民代表大会组织法》第43条、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》34条)，人大代表非经人大主席团许可，人大闭会期间非经人大常委会许可，不受逮捕或者刑事审判(《全国人民代表大会组织法》第44条、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》34条)；但是，人大代表及常委会非专职委员的兼职面临与国际社会议员如果兼职存在的类似困境；(46)更何况这种“不合时宜”的声音早在代表候选人提名机制中大致得到提防。(47)

四、结语

总之，中国人大代表与人大常委会委员在本质上是一群按照严格的法定程序产生出来的各行各业的社会精英；人大及其常委会则是这些社会精英组成的集意见建议与政策表决于一身的政治咨询与法定表决机构。这一性质契合了现行人大代表(常委会委员)规模、结构、职务兼容性、行政级别与薪俸设计等制度设计，以及人大及其常委会会期设计、议事模式等具体制度实践；这一性质也消解了实践中人大代表及常委会委员选举中人大代表(常委会委员)候选人“自上而下”预先安排与选民“自下而上”选举存在的张力。然而，这种消解，在相当程度上以牺牲选民(人民)按照自己的意愿民主产生民意代表为代价。在这个意义上，中国当前的选举制度并不是国际社会意义上作为民意代表的议员的选举，中国与国际社会的选举制度并不处在共同的法治平台上，因此无法以国际社会议员选举的规则(选举制度)来改革中国当前人大代表及常委会委员的选举模式，除非先行改变中国人大及其常委会以及人大代表与常委会委员的性质。

本文原为提交给2012年7月21－22日北京大学宪法与行政法研究中心、北京大学法学院人大与议会研究中心和普世社会科学研究所联合举办的“第三届世界宪政论坛暨选举制度比较研究国际学术研讨会”的论文；本文写作的目的是客观呈现中国国家权力机关的性质，并不评价这一性质是否适合“中国国情”。

注释:

①See Daniel E. Hall, ADMINISTRATIVE LAW(New York: Delmar Publishers Inc. & Lawyers Cooperative Publishing, 1994). pp13-14.

②〔日〕美浓部达吉着：《议会制度论》，邹敬芳译、卞琳点校，北京：中国政法大学出版社2005年版，第70页。

③沈寿文：《政府权力横向配置新论——从结构功能主义角度的分析》，载《政法论丛》2011年第1期，第15－16页。

④当然，在政治上和法律上，关于议员(民意代表)是否代表了所在选区的利益(所谓“命令委任说”或“委任代表说”)，还是代表了人民整体的利益(所谓“法定代表说”或“自由委任说”)，在理论上存在着争论，请参见萧文生着：《国家法(Ⅰ)——国家组织篇》，台北：元照出版公司2008年版，第304－308页；参见应奇编：《代表理论与代议民主》，长春：吉林出版集团有限责任公司2008年版，尤其是〔德〕沃尔夫冈·曼托(Wolfgang Mantl)：《代表理论的沿革》，林明义译；〔美〕J. R. 彭诺克(J. R. Pennock)：《代表：理论与实际上的探讨》，郭秋永译，等节的内容。

⑤吴庚着：《政法理论与法学方法》，北京：中国人民大学出版社2007年版，第236页。

⑥许庆雄着：《宪法入门》，台北：月旦出版股份有限公司1992年版，第246页。

⑦李建良：《国会言论免责权之理论与实务》，载李建良着：《宪法理论与实践(二)》，台北：学林文化事业出版有限公司2000年版，第463页。

⑧参见L. A. Versteyl. a. a. O. (Fn. 43), Art. 42Rdnr. 7. 转引自陈淑芳：《永续民主与法制》，载陈淑芳着：《权力分立与权限归属》，台北：元照出版公司2011年版，第64页。

⑨〔英〕戴维·米勒、韦农·波格丹诺英文版主编、邓正来中文主编：《布莱克维尔政治学百科全书(修订版)》，北京：中国政法大学出版社2002年版，第436页。

⑩陈慈阳着：《宪法学》，台北：元照出版公司2005年版，第711页。

(11)沈寿文：《政府权力横向配置新论——从结构功能主义角度的分析》，《政法论丛》2011年第1期，第15页。

(12)萧文生着：《国家法(Ⅰ)——国家组织篇》，台北：元照出版公司2008年版，第304页。

(13)王瑞贺：“导论”，载杨建顺编著：《日本议会》，北京：华夏出版社2002年版，第8页。

(14)许庆雄着：《宪法入门Ⅱ：政府体制篇》，台北：月旦出版股份有限公司1998年版，第44－51页。

(15)林子仪、叶俊荣、黄昭元、张文贞编著：《宪法——权力分立》，台北：新学林出版股份有限公司2010年版，第282－285页。

(16)http://news.xinhuanet.com/ziliao/2003－01/27/content_709608.htm(访问时间：2012年6月15日)。

(17)蔡定剑着：《中国人民代表大会制度》，北京：法律出版社1998年版，“序”；菅从进着：《权利制约权力论》，济南：山东人民出版社2008年版，第548页。

(18)前全国人大常委会副委员长、法制工作委员会主任王汉斌：《关于〈中华人民共和国全国人民代表大会议事规则(草案)〉的说明——1989年3月28日在第七届全国人民代表大会第二次会议上》。

(19)王比学：《公民旁听见证民主》，载《人民日报》2009年7月15日。

(20)所谓“代表结构”，在官方的语境中，指的是人大代表性别、年龄、职业分布、党派、民族(族群)身份等的比率。

(21)乔晓阳、张春生主编：《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法释义及问题解答(新编版)》，北京：中国民主法制出版社2011年版，第14－15页。

(22)乔晓阳、张春生主编：《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法释义及问题解答(新编版)》，北京：中国民主法制出版社2011年版，第15页。

(23)《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》(2005年2月18日)指出：“人民代表大会是我国人民行使国家权力的机关，也是民主党派成员和无党派人士参政议政和发挥监督作用的重要机构。要保证民主党派成员和无党派人士在各级人大代表、人大常委会委员和人大专门委员会委员中占有适当比例，在各级人大领导班子成员中有适当数量。在全国和省级人大常委会中应有民主党派成员或无党派人士担任副秘书长。”

(24)台湾宪法学家许庆雄指出：“关于妇女及少数族群的当选名额之特别加以保障，由另一角度观之，实际上属对一般参选者的特别要求资格，而且是先天上无法改变的资格要件，与人权保障的平等原则相矛盾。何况，对特定属性的名额保障，实际上都会形成反效果，使其参政能力及影响力，反而在过度保障之下无法提升，成为永远的少数。因此，先进各国都没有所谓‘保障名额’的制度。北欧各国妇女参政权，虽然是在廿世纪初才获得，但是女性国会议员比例都已达百分之三十以上，她们并未特别要求保障，故其问政能力也同样被认定，入阁比例都很高。因此对于少数属性的名额特殊保障，反而阻碍其自然的成长发展，形成永久性的‘逆差别’。”参见许庆雄着：《宪法入门Ⅱ：政府体制篇》，台北：月旦出版股份有限公司1998年版，第42页。

(25)张千帆：《论完善人大职能的十大关键制度》，载张千帆着：《倚宪论道——在理念与现实之间》，北京：中国法制出版社2007年版，第183页。

(26)实践中，个别地方曾经有过“专职代表”的尝试，如2010年7月，四川省罗江县曾试验过“专职人大代表”，参见翟峰：《从四川罗江设立专职人大代表想到的》，载《上海人大月刊》2010年第8期，第49页。

(27)许庆雄着：《宪法入门Ⅱ：政府体制篇》，台北：月旦出版股份有限公司1998年版，第44页。

(28)王晓民主编：《世界各国议会全书》，北京：世界知识出版社2001年版，第758－762页。

(29)根据全国人民代表大会官方网站(中国人大网)《中华人民共和国公务员法释义》的解释，公务员的范围包括：“人大机关的工作人员。包括全国人大常委会委员长、专职副委员长、秘书长、专职常委，地方各级人大常委会主任、专职副主任、秘书长，专职常委，乡(镇)人大专职主席、副主席；各级人大常委会机关工作人员；各级人大专门委员会专职组成人员及其办事机构工作人员。”/d/file/p/2024/0424/index.html style="text-indent: 2em">(30)王瑞贺：“导论”，载杨建顺编著：《日本议会》，北京：华夏出版社2002年版，第8－9页。

(31)《中共A省人大常委会党组关于做好全省县乡两级人民代表大会换届选举工作意见》(内部资料)，资料采源：中共A省B市C区委组织部。

(32)《中共A省人大常委会党组关于做好全省县乡两级人民代表大会换届选举工作意见》(内部资料)，资料来源：中共A省B市C区委组织部。

(33)乔晓阳、张春生主编：《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法释义及问题解答(新编版)》，北京：中国民主法制出版社2011年版，第23－24页。

(34)《中共A省人大常委会党组关于做好全省县乡两级人民代表大会换届选举工作意见》(内部资料)，资料来源：中共A省B市C区委组织部。

(35)史卫民、郭巍青、刘智着：《中国选举进展报告》，北京：中国社会科学出版社2009年版，第165－171页。

(36)参阅云南省《县、乡两级人大换届选举工作程序和方法》第四章 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一节，载云南省人大常委会选举联络工作委员会编：《县乡人大换届选举工作手册》(2007年5月)，内部资料，资料来源：中共云南省昆明市五华区委组织部。

(37)笔者2012年6月28日对中共A省B市C区委组织部一位从事选举工作的官员L的访谈。

(38)笔者2012年7月4日对一位A省前人大代表X和B市前人大代表Z的访谈。

(39)这种现象最常适用的对象是拟选为人大代表的国家机关领导干部，因为某个级别的国家机关往往集中在某个选区，比如省会城市人大代表的选举，该省会市国家机关往往集中在该市的某个区，因此，在推荐候选人名单时，便将处于该区的领导干部分散到其他县(市、区)去，以保证这些领导干部能够当选。

(40)邱家军着：《代表谁？——选民与代表》，上海：复旦大学出版社2010年版，第162页。

(41)邱家军着：《代表谁？——选民与代表》，上海：复旦大学出版社2010年版，第160页。

(42)《昆明市第十三届人民代表大会代表所在代表团和联系电话》，载http://www.km.gov.cn/structure/sylm/kmxwxx_149498_1.htm(访问时间：2012年6月1日)。

(43)政协“领导”之所以在人大代表中所占名额小，是因为他们大多被推举进市政协，成为与市人大会议同步召开的市政协会议的政协委员。本文所谓“现任”，以笔者2012年7月提交会议论文时间为限。

(44)许崇德着：《中华人民共和国宪法史》(下卷)，福州：福建人民出版社2005年版，第512页。

(45)许崇德着：《中华人民共和国宪法史》(下卷)，福州：福建人民出版社2005年版，第512页。

(46)比如法国议员便禁止议员兼职，“议员地位与非选举产生的公职的不可兼容性则主要是对议员自由独立的一种保护。按照这种规定，议员基本不得同时兼任所有的公职。其理由是十分清楚的，如果一位议员同时出任政府部长，或其他国家机构的高级公务员，那么他的独立性肯定会受到影响。在面对一项法案或其他重大国家事务时，如果他的上级向他授意，或命令他如何行事，他能做何种反应？如果他坚持按自己的判断去做而违逆了上级的旨意，他可能事后受到惩罚性报复。如果他屈从于上级的意见，那么他就丧失了自己的独立性，接受了强制委托权。为了避免这种矛盾，最可行的方法大概也就是禁止议员出任公职了。”参见许振洲编著：《法国议会》，北京：华夏出版社2002年版，第97页。

(47)因为，显而易见的是，由于组织(政党或者人民团体)的提名对于自己能否再次成为人大代表(或常委会委员)事实上至关重要，对于任何人大代表或常委会委员来说，为了自己的政治待遇，在本届人大或常委会中，出现言行“不合时宜”的可能性并不大。

出处:《云南大学学报：法学版》2013年4期