简论转制社区基层组织人员职务犯罪问题研究

　　论文摘要　实践中对如何把握转制社区基层组织人员职务犯罪定性常有争议，本文尝试结合理论与实践，对司法实务中存在争议的主体认定、国有土地管理及土地征用补偿费管理等问题进行了研判。

　　论文关键词　转制社区　基层组织人员　职务犯罪

　　随着我国经济高速发展，农村城市化的进程也随之加快，原有农村用地逐渐被纳入城市范围，但相应的建设规划表现出强烈的城乡差异，“城中村”作为特定时代的产物应运而生。近年来，国家通过一系列转制措施试图消除“城中村”的城乡二元结构，而由于缺乏监管、私欲膨胀，出现了转制社区中的基层组织人员利用职务便利大肆敛财的违法犯罪行为。对此种行为，虽然出台了相关立法解释予以规制，但苦于缺乏细致的指引说明，给司法实践中的诉讼工作带来了挑战。

　　一、转制社区基层组织人员利用职务实施犯罪的特点

　　转制社区是推进城中村改制、全面实现城市化过程中出现的一种类型独特的社区，它有别于城市社区和农村社区，同时又兼具两者特征，是过渡阶段的产物。?P其基本特点为通过转制措施将人口由农民转为市民、土地由集体所有转为国家所有、经济由集体经济转为股份公司、管理由村委会转为居委会的兼具城市与乡村特征的转型社区。在转制社区的基层组织人员中，出现利用职务实施犯罪的表现主要有：

　　（一）在对转制社区的土地及物业的租赁过程中，有的基层组织人员利用职权收受贿赂为了壮大集体经济力量，转制社区常常采用出租土地及物业的方式来积累资金。少数承租方为了谋取自身的利益采用各种方式拉扰腐蚀社区干部，从而诱发了土地及物业租赁中的经济问题。如我院办理的茅岗社区第十三股份经济合作社社长周炬华在出租社区土地和上盖物业的过程中，非法收受承租人贿送的好处费共计400000元。

　　（二）在对转制社区的征地补偿资金管理使用中，有的基层组织人员利用职权挪用、侵吞征地补偿款征用土地给转制社区带来了大量的补偿资金，但由于基层组织对这些钱款的使用往往缺乏必要的监督制约，在利益驱动下有的干部便利用职权挪用、占有征地补偿款或孳息，有的甚至弄虚作假从中侵吞征地补偿款。如我院办理的姬堂社区党委及社区居民委员会干部黄焕琼等人在协助人民政府管理土地征用补偿费用的过程中，利用职务便利共同贪污征地补偿款孳息700000元。

　　（三）在转制社区基础设施建设过程中，有的基层组织人员利用工作之便收受贿赂在农村城市化进程中，为了适应发展的需要，社区基础设施建设必然会加大投入，在工程建设过程中面对多方诱惑，有的干部利用监管职权收受贿赂。如我院办理的茅岗井爱联社社长周耀波、周玉祥、周顺坤在该社区骊丰大厦建设过程中，非法收受施工方贿送的好处费共计159000元。

　　刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0424/fontbr />二、“其他依照法律从事公务的人员”在转制社区基层组织人员中的界定

　　目前我区转制社区的组织架构主要包括3个基层组织?直鹗牵荷缜匙橹ㄉ缜澄⒌匙苤А⒅Р浚⑸缜用褡灾巫橹ㄉ缜用裎被幔⑸缜寰米橹ň昧纭⒕蒙纾Ｈ鲎橹牧斓汲稍保ㄉ缜刹浚┦敌薪徊嫒沃啊Ｉ缜匙橹巧缜骼嘧橹透飨罟ぷ鞯牧斓己诵摹Ｉ缜用裎被崾巧缜用褡灾巫橹涸鹕缜彩挛窆芾怼Ｉ缜寰米橹蛴稍吹呐┐寮寰米橹涠础Ｒ陨先龌阕橹怀莆粕缜?ldquo;三驾马车”。

　　首先，社区党委成员在社区建设的各项工作中处于领导地位，特别是部分政府下派的社区党委干部，由于由政府委派任命，其本身即代表党和国家对社区的工作进行管理，对此类人员当然应定义为“从事公务”的性质。而对于由社区选举产生其他社区党委干部，则应根据立法解释的规定判定其是否符合“其他依照法律从事公务的人员”的身份性质。

　　其次，社区居民委员会成员则均应根据其从事具体工作的性质区别对待。按照立法解释，转制社区基层组织人员的职务行为可区分为两种：一是依法从事公务的行为?R，二是村内自治管理服务行为。?收呷衔卸?ldquo;依法从事公务”应主要从以下三点来把握：（1）其处理事务的名义是“集体名义”还是“政府名义”。由于基层群众自治性组织虽然本身无行政管理职能，但该组织在协助政府传达、贯彻党和国家的方针政策，代行部分行政管理事务时，其所起到的是国家与群众的纽带作用。因此，认定其“协助”从事行政管理工作的性质，必须以“政府名义”为前提。（2）行为性质本质上是公共权力的直接运用。实质是由政府授权代表国家行使的行政公务，而非集体的自主、自决、自治事务。（3）范围法定。立法解释明确规定了七项事务属于“依法从事行政管理工作”的范畴。例如处理与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等工作，就有可能与立法解释中规定的救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理；社会捐助公益事业款物的管理；代征、代缴税款；有关计划生育、户籍、征兵等工作相符，而依法认定为“其他依照法律从事公务的人员”。

　　关于社区集体经济组织的干部，如经济社社长、副社长其身份该如何认定。根据相关法律及地方法规的规定，经济合作社、经济联合社等均享有经营集体经济的职能，但又与普通的村办企业等单纯的经济实体不同，除自身经营外，还行使部分与村（居）委会相同的管理职能。另外，在实践中，也大量存在村（居）民委员会成员兼任经济合作社或经济联合社管理层成员的实例，也就是说它的职责与村（居）民委员会的职责存在交叉。?虼耍煤献魃纭⒕昧俫仙绲纳绯ぁ⒏鄙绯な欠穹咸拔刍呗阜缸锏闹魈澹灿Σ握丈鲜鋈雠卸媳曜加枰匀隙ā?/p>

　　三、“国有土地经营和管理”的理解适用问题对该规定理解实务中存在分歧：有观点认为，社区转制后所有的土地均归全民所有，转制社区的土地的经营管理均符合上述规定。有观念则认为关键要看权属登记，如果权属登记为国有土地，则对该块土地的出租和管理应适用上述规定。笔者认为，根据有关土地管理的法律法规，虽然农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地属于全民所有即国家所有，但现实是由于演变后的居民委员会仍然具有原村民委员会的基本职能，其管辖的部分土地虽然名义上成了国有土地，但在政府尚未实际征用前，仍然由居民委员会继续经营管理，居民仍然按照原来的方式耕种适用，原集体企业仍租赁部分土地，居委会根据《村民委员会组织法》、《农业法》、《土地管理法》等法律的规定，享有对集体土地的承包经营、管理、宅基地的管理等工作。从行为性质上讲，仍然属于社区自主、自决、自治事务范畴。另外，从权属登记的外在形式上看，即使原集体土地变更为国有土地性质。亦不能简单地将该块土地的所有经营、管理行为，认定为“协助人民政府从事行政管理行为”的性质。因为，按照广州市有关城中村改制的意见，集体所有的土地转为国有后，其土地使用权人不变。那么根据物权法的规定其合法的使用就不应受到所有权人即国家的干涉，其因占有、使用获得收益也归其所有，与国家行政管理无关。据此，社区基层组织以平等的身份而非政府的名义，与他人签订土地及上盖物业的租赁等合同，不属于协助人民政府从事“国有土地的经营和管理工作”，其性质是为集体物业的增值、收益而进行的自决管理活动，尚属集体自治事务范畴。

　　另有一种情况，即集体土地变更为国有后，社区基层组织与土地管理部门之间存在隶属的行政管理关系。基层组织要负责完善用地手续；要依照国有土地使用权证行使权利，在出租划拨土地使用权时，缴纳土地年租金。上述两项行为均属国家行政管理机关规定的义务，在该两项工作中发生的经济犯罪，当然属于协助人民政府从事“国有土地的经营和管理工作”。需要说明的是，租赁单位本身与土地管理部门之间并无直接法律关系，故不能将土地管理部门对基层组织的行政管理要求，间接转嫁给土地租赁单位，从而错误地将社区基层组织基于租赁合同产生的对租赁单位的自治管理，等同于土地管理部门对社区基层组织的行政管理。?摹?ldquo;土地征用补偿费用的管理”的理解适用问题

　　根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定：“征用土地的，按照被征用土地的用途给予补偿。征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。”？以上费用在未分配之前，如果被社区基层组织人员非法侵吞、挪用而构成犯罪的，应按照协助人民政府从事“土地征用补偿费用的管理”认定，这符合立法解释的规定。

　　根据物权法、土地法等相关法律规定，部分土地征收补偿费的使用和分配由本集体的成员经法定程序决定，也是村社集体自决的事项。因此，社区基层组织对分配后“土地征收补偿费用的管理”并非全然为国家公务行为，还因结合该笔款项的具体种类及管理行为的性质特征来予以认定是否属于协助人民政府从事“土地征用补偿费用的管理”的公务行为。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定：“土地补偿费归农村经济组织所有；地上附着物和青苗的补偿费归地上附着物和青苗的所有者所有。征地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用。”土地补偿费在分配入集体组织财务帐后，即名正言顺地成为社区集体财产，基层组织人员对此项费用的管理应当属于自治经营事务，而非协助人民政府从事行政管理工作的公务，此种情形下的基层组织人员也就不属于“其他依照法律从事公务的人员”的范围。而地上附着物和青苗的补偿费归地上附着物和青苗的所有者所有，在分配后归于地上附着物和青苗的所有者，基层组织人员无权管理，故不会存在协助人民政府从事行政管理工作的问题，亦不会成立职务犯罪。按照土地管理法实施条例规定，征地的安置补助费必须专款专用，只能用于失地农民的安置，不得挪作他用。社区基层组织对征地安置补助费的管理是在政府部门的监管之下，应视为协助人民政府从事“土地征用补偿费用的管理”的公务。

　　对于并非直接侵吞、挪用征地补偿费本身，而是在进行社区工程建设中动用了征地款并收受贿赂的行为，实践中对此种行为如何定性争议较大。?V笔者认为，应从三个方面来认定：（1）从款项性质看，是否属于分配前的土地征用补偿费或者分配后协助人民政府管理的安置补偿费；（2）建设工程本身系因使用土地征用补偿费而立项施工，有相关报请上级部门审批动用征地补偿费的手续；（3）土地征用补偿费占支付工程款的比例达50%以上等。

　　此外，在基层组织人员所从事的工作性质、犯罪涉及的款项不宜区分以及利用何种职务之便无法查清的情况下，应当根据刑法的谦抑性原则，从有利于被告人的角度出发，以刑罚较轻的罪名予以认定。