试析民事调解检察监督的困境与出路

　　论文摘要　近年来，理论界和司法实践中要求对民事调解进行检察监督的呼声越来越高。2011年3月10日，最高人民法院、最高人民检察院《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见（实行）》（以下简称《若干意见》）的规定，明确了检察机关可以对发生法律效力的民事调解进行监督。无疑为民事调解检察监督工作的开展提供了法律依据和有力支持。然而作为检察机关仍然需要思考的，是民事调解检察监督的困境与出路。

　　论文关键词　民事调解　检察监督　困境　出路

　　一、民事调解的特性导致对权利保护不足

　　由于调解往往是权利人自由处分原则的体现，使得法院调解成为某些人规避责任甚至从事民事违法活动的又一途径。其表现在：一是损害国家、公共利益、第三人利益的恶意串通民事调解、虚假民事调解。在当事人刻意隐瞒的情况下，民事审判法官很难发现此类违法调解。二是法官对自愿性原则的忽视，怠于行使释明权。如果有些法官在调解过程中只追求结案，没有考虑当事人权益，对应释明的事项不释明，则很可能损害当事人权益。因此调解的特性决定法院调解难以做到依法充分保护权利。

　　究其原因，一是民事调解监督范围过窄。根据《民事诉讼法》 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一百八十二条、两高的《若干意见》规定，当事人对已经发生法律效力的调解书，提出证据证明调解违反自愿原则或者调解协议的内容违反法律的，可以申请再审；或者检察机关发现已经生效的调解协议损害国家利益、社会公共利益的，可以制发再审检察建议等。《最高人民法院关于审理民事调解工作若干问题的规定》中也仅规定对侵害国家利益、社会公共利益和案外人利益的、违背当事人真实意思的以及违反法律、行政法规禁止性规定的调解协议不予确认，却没有规定对民事调解的事后监督。二是民事调解中法院内部监督的先天缺陷。2004年最高人民法院颁布《关于人民法院调解工作若干问题的规定》，我国民事调解制度重新得到肯定和完善。但是“无论法官怎么样，他们总是人，明智的立法者决不把法官当作抽象的或铁面无私的人物，因为法官作为私人的存在是与他们的社会存在完全混合在一起的。明智的立法者知道，在没有人比法官更需要进行仔细的监督了，因为权势的自豪感是最容易触发人的弱点的东西。”目前，在法官的素质、社会风气、执法环境均存在问题的情况下，在当事人上诉被预先取消的情况下，根据两高的《若干意见》中的规定，民事调解检察监督将成为维护当事人合法权利，发挥民事调解的优势，维护法治秩序上发挥巨大作用。

　　刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0424/fontbr />二、民事调解检察监督的困境

　　根据2012年最高人民法院工作报告，2011年全国各级法院一审民事案件调解与撤诉结案率为67.3%.调解与撤诉占法院受理案件数过半的情况，为检察机关开展民事调解监督提供了现实依据，但是实践中，民事调解检察监督工作仍然困难重重。

　　（一）立法层面缺乏具体操作依据

　　首先，两高的《若干意见》中规定：“人民检察院发现人民法院已经发生法律效力的民事调解、行政赔偿调解损害国家利益、社会公共利益的，应当提出抗诉；发现有《民事诉讼法》 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一百七十九条情形之一的，可以提出再审检察建议，若人民检察院认为人民法院不予再审的决定不当的，应当提请上级人民检察院提出抗诉”。可见《若干意见》规定的民事调解检察监督范围较窄。实际上违反合法性、自愿性原则的民事调解的大多数情形，只能由当事人向法院申请，由法院自行启动再审，而如前所述法院内部监督的先天缺陷导致其监督必然不够给力。其次，《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》规定的民事申诉受理范围只有判决、裁定，不包括调解。更没有对民事调解监督的启动方式以及审查程序等作具体规定。没有立法上的刚性支持，检察机关仍然不能对民事调解展开全面的、有力的监督。

　　（二）实务中民事调解检察监督的困境

　　1.案源不足导致启动困难。近几年来最高人民检察院才要求各级检察机关探索对民事调解进行监督，该项检察职能尚处于起步探索阶段，大多数民事调解案件当事人对此项工作不甚了解。到检察机关申诉的民事调解案件少之又少。“巧妇难为无米之炊”，案源不足制约了民事调解检察监督工作的开展，让该项工作常常处于无的放矢状态。

　　2.审查手段单一导致举证困难。根据《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》规定，人民检察院审查民事、行政案件，应当就原审案件进行审查，非确有必要时，不应进行调查。而民事调解案件多为“隐形”违法案件，如调解违反了法律中的禁止性规定，或损害了国家、集体、第三人的权益；合法有理的一方当事人在调解协议中作出让步放弃某些合法权益，而这种让步违反了自愿原则，上述情形具有很大的隐蔽性，检察机关审查手段的局限性导致难以举证证明此类调解违法情形。

　　3.监督范围模糊导致处理困难。两高《若干意见》规定了检察机关对民事调解监督的方式是抗诉、提出再审检察建议和检察建议。如前所述，抗诉仅适用于损害国家利益和公共利益。或者《民事诉讼法》 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一百七十九条之情形，而该条是针对判决、裁定涉及的再审条件，不具有对民事调解监督的针对性和明确性，法院完全有理由以民事调解不符合《民事诉讼法》 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一百七十九条规定拒绝再审。这将导致很多民事调解监督案件的处理困难重重，如果调解当事人向检察机关申诉，在明知调解违法的情况下却不能进行法律监督，将使检察机关处于尴尬的境地。

　　三、探索民事调解检察监督的出路

　　（一）立法上给予民事调解检察监督支持

　　首先，修改《民事诉讼法》。明确规定人民检察院对民事调解案件具有监督权，赋予检察机关对民事调解案件抗诉权，确保民事调解检察监督充分发挥保障权利、维护法治的作用。

　　其次，细化监督范围、标准和方式。在明确保障民事调解当事人的程序性权利的基础上，确定民事调解检察监督的范围应该围绕是否违反“自愿性原则、合法性原则”展开：一是违背当事人意愿，强行调解或变相强行调解的案件；二是调解程序违法的案件，包括是否属于可调解的案件、当事人代理人是否越权调解、调解活动是否全程记录在案有卷可查、是否超期限调解等诸多程序方面事项，违反法律规定造成较严重后果的，检察机关应于监督；三是调解协议内容是当事人虚假调解、恶意调解，损害国家利益、公共利益或第三人合法权益的案件；四是法官在调解中有徇私舞弊、贪污受贿行为的案件；五是其他违反民事调解自愿、合法原则的案件。在监督方式上，应兼顾维护法治秩序和尊重当事人处分原则，灵活运用多种监督方式，包括采取抗诉、再审检察建议、检察建议、说明理由通知、督促起诉等方式。并且，在必要的时候赋予民事行政检察部门侦查权，对法官在调解过程中有违法情形的，检察机关应当向其发出建议或纠正违法通知书，如果构成犯罪的，移送有关部门追究刑事责任，同时建议原调解案件再审，形成以侦查促进监督的工作局面。

　　最后，规范办案程序。当前各地检察机关对民事调解监督的做法不一，均处于探索创新阶段。最高人民检察院应在对各地民事调解检察监督工作开展情况进行充分调研的基础上，总结积累经验，制定出全国统一的规范性办案流程，为检法协调或立法提供资料准备，为基层检察机关严格、有效执法提供制度保障。

　　（二）实务中加大民事调解检察监督工作力度

　　1.争取党委、人大的支持和监督，进一步优化执法环境。对开展民事调解监督过程中遇到的问题和困难及时上报，依托党委领导、人大监督推进该项监督工作。

　　2.与法院建立联席会议制度。根据《若干意见》规定，人民检察院和人民法院应当建立相应的沟通协调机制，及时解决实践中出现的相关问题。因此，各基层检察机关仍然需要与法院建立民事调解检察监督工作联席会议制度，在《若干意见》的基础上，制定工作细则。根据实际情况共同协商解决民事调解检察监督工作中遇到的突出困难和法院自身难以解决的问题，针对民事调解不规范问题提出整改意见，如法院在民事调解过程中应当充分行使释明权、向当事人告知其有向检察机关申诉等程序性权利。创造检法两家共同维护公平正义的法治秩序和当事人合法权益的良好氛围。

　　3.加强民事调解检察监督工作的宣传。目前大多数当事人对民事调解检察监督不甚了解，失去了维护自己合法权益的又一机会。检察机关也只有获得民众的支持，才能持续全面开展民事调解检察监督工作。因此加强民事调解检察监督的宣传工作应当作为法制宣传工作的重要内容。通过加强与党委宣传部门联系，指定民事调解检察监督工作宣传的整体规划。采取广播、报纸、电视、网络等多种媒体，开展民事调解及检察监督法规宣传；宣传报道办理成功的典型民事调解检察监督案件；采取切实可行的便民措施，为民事调解案件当事人申诉提供便利。

　　总之，在民事调解检察监督工作取得重大进展的情况下，检察机关仍然应当坚持探索、勇于创新、善于监督，在尊重当事人处分权与维护法秩序之间寻找平衡点，充分发挥民事行政检察工作的职能作用，让民事调解这一“东方经验”永葆活力。