谈“信访代理制”所涉及的法律问题

内容摘要：近年来，信访代理制作为畅通信访渠道，解决群众诉求的一种方法创新，受到一些党政机关领导和信访部门的重视，党中央国务院也要求进一步完善这项工作制度。对于信访代理制所涉及到的法律问题，也越来越引起各方面的思考。将信访代理与民事代理行为进行比较分析，理清其中的法律关系，进而在实际工作中处理好这些关系，就成为一项亟待解决的问题。本文从概念、法律依据、两者之间的异同和需要明确的几个问题等方面进行论述，提出了自己的观点。

关键词：信访 代理 法律

目 录

一、“信访代理”与“民事代理”的概念 2

（一）信访代理的概念 2

（二）民事代理的概念 2

刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0424/fontbr />二、信访代理与民事代理的法律依据 3

（一）“信访代理”的法律规定 3

（二）民事代理的法律规定 4

三、“信访代理制”的“信访代理”与民事法律规定的代理之间的异同 4

（一）信访代理主体的法律规定 5

（二）民事代理主体的法律规定 5

四、实行“信访代理制”应当明确的几个问题 6

结语： 6

引 言

近年来，一些地方积极探索新时期做好信访工作的新思路、新方法，“信访代理制”就是其中的一种新的工作方式创新，在实际工作中收到了一定的效果。2014年2月25日中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》，要求各地区各部门结合实际认真贯彻执行。该意见提出“进一步畅通和规范群众诉求表达渠道”提出“健全公开透明的诉求表达和办理方式。完善民生热线、视频接访、绿色邮政、信访代理等做法 ，更加重视群众来信尤其是初次来信办理，引导群众更多以书信、电话、传真、视频、电子邮件等形式表达诉求，树立通过上述形式也能有效解决问题的导向。” 那么，这里所说的“信访代理”与一般民事活动中的“民事代理”的关系如何，也就是说，如何认识“信访代理”，如何处理“信访代理”与“民事代理”的关系，就成为一个值得研究和探讨的问题。

一、“信访代理”与“民事代理”的概念

（一）信访代理的概念

根据有关文件，对于“信访代理”给出了如下定义：“党政干部作为责任主体，从受理登记、调查了解、提出措施，到组织协调、解决问题、反馈结果，全程代表人民群众利益，正确解决诉求，维护公平正义的制度，变群众诉求为党政干部的责任，变群众着急为党政干部着急，变群众跑腿为党政干部跑腿，变被动为主动，变后期化解为初期预防，变裁判官为办理人的制度” 。

“信访代理”的基本做法是“代理群众各有权处理问题的部门反映诉求、咨询政策、协调解决问题、变群众跑腿部门跑腿，变群众着急为干部着急。”

“信访代理”的方式是：“信访代理分为主动代理、指定代理、委托代理三种方式。主动代理—根据职责规定主动代理，帮助信访人反映问题，解决诉求。指定代理—由区领导或信访办指定，代理帮助信访人反映问题，解决诉求。委托代理—信访委托人主动要求，代理帮助反映问题，解决诉求。”

（二）民事代理的概念

“代理，是指代理人以代理权为基础，代被代理人与第三人为民事法律行为，其所产生的法律后果归属被代理人的民事法律制度。” 民事法律行为是公民或法人设立、变更、终止民事权利和民事义务的合法行为。民事法律行为通常是行为人亲自进行，但在现代社会中，民事活动越来越复杂，各种民事活动都要公民、法人亲自完成是不可能的，这就需要将一些行为由他人代为完成，因此，法律规定公民、法人可以通过代理人实施民事法律行为。

民事代理具有以下四个基本特征:(1)代理人以被代理人名义，并为被代理人的利益进行民事法律行为。(2)代理行为是民事法律行为。也就是说，代理人的行为能够产生某种法律后果，使得被代理人与第三人之间设立、变更、终止民事权利和民事义务。比如代订合同，诉讼代理等。（3）代理人在代理权限内独立向第三人为意思表示。代理人在进行代理时，只能在代理权限内实施代理行为是由代理关系的本质属性所决定的，代理人超越代理权限的行为不属于代理行为，被代理人对此不承担责任。同时，代理人在代理权限内可以根据代理活动的具体情况进行相应的意思表示以维护被代理人的利益。(4)代理行为的后果直接归属于被代理人。

从以上分析可以看出，在代理关系包括三个方面:被代理人与代理人之间的代理权关系，代理人与代理行为的相对人之间的代理行为关系，被代理人与相对人之间的代理行为后果的归属关系。在代理关系中，代理人必须是具有民事行为能力的民事主体。至于哪些行为可以通过代理人进行，应符合法律规定，一般来说除法律规定行为人必须亲自完成以外，均可通过代理人进行。

通过以上论述，可以看出信访代理与民事代理之间在概念或者说定义是存在区别的。

刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0424/fontbr />二、信访代理与民事代理的法律依据

（一）“信访代理”的法律规定

目前，就我国信访行为的基本法律依据是《信访条例》（2005年5月1日起施行的中华人民共和国国务院第431号令），就北京地区来讲，除上述依据外，还有2007年1月1日起施行的《北京市信访条例》。

国务院《信访条例》对于信访代理问题没有做作明确规定。

《北京市信访条例》在“第四章 信访请求的提出”中，分别用了2条对信访代理做出规定：“第二十七条 信访人可以委托代理人提出信访请求。代理人向有关国家机关提出信访请求时，应当出示授权委托书，在授权范围内行使代理权。委托人明确表示不再提出信访请求，代理人继续提出的，有关国家机关不再受理。” “第二十八条 无民事行为能力人或者限制民事行为能力人的信访请求，由其监护人代为提出。因身体障碍不能正常表述本人意愿者提出信访请求的，应当委托他人代为提出。传染病患者、疑似传染病患者需要以走访形式提出信访请求的，应当委托他人代为提出。”

（二）民事代理的法律规定

民事代理的法律规定比较多，也比较清楚详尽，其主要法律来源是《中华人民共和国民法通则》，另外还有其他一些相关法律也有规定。《中华人民共和国民法通则》第六十三条：“公民、法人可以通过代理实施民事法律行为。代理人在代理权限内，以被代理人的名义实施民事法律行为。被代理人对代理人的行为，承担民事责任。”

《中华人民共和国合同法》第三百九十六条：“委托合同是委托人和受委托人的约定，由受委托人处理委托人事务的合同。第三百九十七条：委托人可以特别委托受委托人处理一切事务。第三百九十八条：委托人应当预付处理委托事务的费用。受托人为处理委托事务垫付的必要费用，委托人应当偿还该费用及其利息。”

《中华人民共和国民事诉讼法》第五十八条：“当事人、法定代理人可以委托一至二人作为诉讼代理人。律师、当事人的近亲属，有关的社会团体或者所在的单位推荐的人，经人民法院许可的其他公民，都可以被委托为诉讼代理人。”

最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》若干问题的意见[法发（92）22号]第六十八条：“除律师、当事人的近亲属、有关的社会团体或者当事人所在的单位推荐的人之外，当事人还可以委托其他公民为诉讼代理人……。”

三、“信访代理制”的“信访代理”与民事法律规定的代理之间的异同

研究信访代理与民事代理之间的异同，不能不首先对其各自的代理主体进行基本的比较和分析。

（一）信访代理主体的法律规定

从国务院《信访条例》的规定当中，没有就“信访代理”做出直接规定，而《北京市信访条例》比较清晰地就信访活动中的“代理”问题做出了规定，并且这种规定与有关民法、民事诉讼法等当中的“代理”在法律含义上有相同之处，它对信访活动当中民事代理行为赋予了特定的法律意义。

《北京市信访条例》中对于代理行为，没有对代理人的具体条件加以限制，而是使用“监护人”或者“他人”。

（二）民事代理主体的法律规定

法律从民事法律意义上来说，民事代理行为要求有委托人的授权才为有效代理。委托人的授权有一般授权和特别授权两种：一般授权是指委托诉讼代理人完成一般的诉讼行为，这些行为一般不直接涉及委托人实体利益，如调查收集、提供证据，申请回避，提出管辖权异议等，特别授权是指诉讼代理人完成某些重要的、涉及委托人实体利益的诉讼行为，如代理当事人承认、放弃、变更诉讼请求，进行和解，提起反诉或者上诉等。 如果委托人作特别授权时，必须在授权书上写明具体的事项，若委托人在授权书上仅写明“全权代理”而无具体授权的，应视为一般授权。委托诉讼代理人只能在当事人授权范围内代理进行诉讼活动，其超越代理权限所实施的诉讼行为，除非得到被代理人的事后追认，否则便属于无效诉讼行为，由其自行承担相应的法律后果。主要具有以下特点：

1、民事代理主体身份要求较为明确

“除律师、当事人的近亲属、有关的社会团体或者当事人所在单位推荐的人之外，当事人还可以委托其他公民为诉讼代理人。但无民事行为能力人、限制民事行为能力人或者可能损害被代理人利益的人以及人民法院认为不宜作诉讼代理人的人，不能作为诉讼代理人。” 《中华人民共和国律师法》第十三条规定：“没有取得律师执业证书的人员，不得以律师名义从事法律服务业务；除法律另有规定外，不得从事诉讼代理或者辩护业务。”

2、代理人以被代理人的名义实施民事法律行为

代理人所为民事法律行为，是否以被代理人的名义进行，是区别代理行为与一般民事法律行为的重要标志。

3、民事行为代理人要在授权范围内从事代理活动

一般代理的授权仅限于非实体利益的代理，这些行为一般不直接涉及委托人实体利益，如调查收集、提供证据，申请回避，提出管辖权异议等，特别授权要在授权书中写明具体授权事项，超出授权范围的代理行为后果就由代理人承担。

四、实行“信访代理制”应当明确的几个问题

“信访代理”可以认定为“民事代理”行为，它是由行政机关为信访当事人代理进行信访活动的行为。因此，应当根据民事代理行为的一般规定来进行。在日常信访代理活动中，应当明确以下几个问题：

（一）党政机关、社会团体及其工件人员是信访代理行为的主体

作为信访代理人主体的是各级党政机关公务员和社会团体工作人员，而不是民事代理行为中的律师、当事人的近亲属、有关的社会团体或者当事人所在单位推荐的人等其他公民。

（二）信访代理是代理行为的主动行为

从我们“信访代理”制度设计角度看，信访代理的委托关系，一般情况下不是信访人主动委托被代理人的代理行为。而是各级党政机关公务员和社会团体工作人员主动、自愿请求为信访人的信访诉求进行信访活动代理的行为。

（三）信访代理的法律后果应当由信访人承担

信访代理是各级党政机关公务员和社会团体工作人员以信访人的名义代为进行的信访活动，其代理行为的后果应当由信访人承担。

（四）信访代理的委托代理关系是特别授权

各级党政机关公务员和社会团体工作人员主动为信访人进行代理活动，应当首先取得信访人的授权，也包括实体利益的授权，因此，该授权应当明确、具体，并且签订书面授权委托书，该委托协议书具有法律效力。

（五）信访代理行为不得超越授权范围

各级党政机关进行信访代理行为时，要严格根据信访人的授权来进行，并且应当遵守依法行政的基本规范，超越委托授权的权限进行的信访行为的后果，则应当由代理人，即党政机关、社会团体及其工作人员承担。

结语：

刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0424/fontbr />综上所述，“信访代理”是有法律规定的，从本质是说，它是各级党政机关依法履行法定职责的行为，而“信访代理制”是党政机关、社会团体及其工作人员落实信访责任制的一种具体工作方式。信访代理与民事代理既有联系，又有区别，各级党政机关公务员和社会团体工作人员在进行信访代理过程，要注意处理好所涉及到的相关法律关系，既然是依法履行法定职责，就要坚持依法行政，按照法律规定的职责依法履行职务，避免由此引起法律纠纷而承担不利的法律后果，注意防范相应的法律风险。（全文完）

《民法学》张久相主编，兰州大学出版社2000年8月版