我国农村饮用水安全的法律保障

　　在城乡二元结构背景下，由于农村饮用水安全法律保障的正义价值迷失和制度缺位，农村饮用水安全已经成为我国经济、社会快速发展过程中需要解决的一个突出的环境问题和社会问题。破解农村饮用水安全法律保障存在的现实难题，需要以环境正义价值建构为基础，并通过尊重农民获得安全饮用水的平等权利，赋予农民获得安全饮用水的知情权、参与权等程序性法律权利，强化农村饮用水安全的环境行政法律监管，以及建立农村饮用水安全保障的经济机制等措施，推动农村饮用水安全的法律制度保障。

　　水污染的蔓延、水生态环境的恶化引发的饮用水安全问题，是我国当前社会、经济快速发展过程中面临的一个突出的环境和社会问题。根据环境保护部部长周生贤在第十一届全国人大常委会第六次会议上的报告，我国3亿多农村人口存在着饮用水不安全的问题。①虽然饮用水安全问题得到了现行环境立法、执法一定程度的关注和保障，但是，在我国城乡二元结构背景下，广大农村地区的农民事实上已成为饮用水污染的最大受害社会群体。破解农村饮用水安全法律保障存在的现实难题，是本文分析和探讨的一个基本问题。

　　一、农村饮用水安全：城乡二元结构背景下的现实环境与社会问题

　　失控的工业化发展和城市化进程，导致了我国城乡日益严重的水污染和水生态破坏问题。从20世纪90年代的淮河流域水污染事件，到近些年来接二连三发生的一些流域性的重大环境污染事件，水污染的蔓延和水污染事故的发生对我国的饮用水安全问题构成了严重的威胁。由此，饮用水安全问题也引起了政府、媒体和社会公众的广泛关注。②然而，水污染引发的饮用水安全问题，并非主要是以水污染事故形式予以显现的。事实上，除了因水污染事故引发的城市饮用水供水中断的安全问题外，往往为人们所忽视的饮用水安全问题是因饮用水源污染、饮用水净化不足引发的对公众的隐蔽性、长期性、累积性的健康损害问题。特别是在媒体对于重大水污染事件广泛报道的背后，人们往往忽视了一个更为重要的事实：我国水污染问题不仅威胁着城市饮用水安全，而且已经严重地威胁到我国广大农村地区居民的生命健康权利，并对庞大的农村人口构成了大范围的环境影响和健康损害。从这个意义上讲，相对于城市饮用水安全问题而言，尽管农村饮用水安全没有以“事件”的形式表现出来，但它却是一个更加突出的环境问题和社会问题。有学者通过实证研究指出：我国农民和农村社会所面临的环境污染的风险，不仅大大降低了其“发展”的可能性，而且在局部地区已经严重地威胁到了农民的生存，正在系统地颠覆着村落社会并使其本身的存续成为问题[1].

　　由于自然和历史原因，我国绝大多数农村居民生活在以村落为依托聚居区，其饮用水通常是直接从临近的河流、湖泊和塘堰之中获取，具有较强的地域局限性。然而，由于水体的流动性所带来的工业、城镇水污染迁移以及农村存在的生活、生产污染，使很多地方的农民已经难以从自然水体中获取清洁、安全的饮用水，这是造成农村饮用水安全问题的一个客观原因。现实中，很多落后农村地区的工业化起步在一定程度上是以环境污染和生态破坏为代价的，广大农村地区的饮用水安全更进一步地受到威胁，特别是一些城镇污染产业转移到农村地区，很多工业污水不加处理就排放到流经农村的水域，导致农村地区在谋求经济发展的同时付出了高昂的环境代价，广大农民由于饮用水污染而成为环境污染的直接受害者。

　　农村饮用水安全问题与我国城乡二元的社会结构有着直接的联系。尽管农民群体属于我国主要的社会群体，但是在城乡二元结构下，我国信息、文化等社会资源总体配置向城市倾斜，农民在资源分配和污染负担方面表现出社会、经济和环境保护的边缘化的特征。[2]不可否认，由于体制和制度等历史惯性，使得我国在社会经济转型过程中，城乡二元结构已经从原有的社会、经济领域逐步扩大到环境保护等具有公共性的一些新领域，在环境保护、社会福利、医疗保障等方面的差异性制度安排尤为突出，加之农民自身的环境意识薄弱、法律维权意识和能力不足等主观原因，农村饮用水安全问题已经成为我国农村的一个突出的环境和社会问题。

　　刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0424/fontbr />二、农村饮用水安全保障：法律正义价值的迷失与制度的缺位

　　公平和正义是法律所追求的基本价值，任何法律在其所调整的特定社会关系中，应当公平、合理地确立、协调和平衡当事人的权利和义务关系。农村饮用水安全保障的法律应当在价值上符合社会正义和利益公平的要求，并通过正义或公平的法律制度来确立、协调与平衡环境权利和义务关系以及环境利益或损害的归属，保障广大农民正当的健康和环境权益的实现。

　　（一）正义价值迷失是造成农村饮用水安全法律保障乏力的内在障碍

　　在国家层面，我国饮用水安全的主要立法依据来自于《水污染防治法》（1984年颁布，1996年、2008年修订）、《水法》（1988年颁布，2002年修订）以及一些相关的法律法规。在这些涉水立法中，明显地存在着法律正义价值迷失的误区。例如，两部主要的涉水法律都以可持续发展为立法目的，而忽视对人的健康权、生命权的保护③。在现实中，可持续发展作为一个内涵抽象、指向模糊的立法目的，既难以为解决现实中健康保护与经济利益的刚性法律冲突提供具有明确指向的法律价值，也无法成为污染受害者保护其合法权益的有效法律依据。相反，可持续发展甚至可能成为具有强势地位的污染者（背后往往有地方政府的支持）违法的借口。在此立法目的之下，环境法无法直面不同社会主体之间的经济和环境利益的刚性冲突，也难以指导建立合法环境权益的确认、保护、平衡和救济的法律机制。可以认为，农村饮用水安全问题集中反映了我国环境立法存在的法律正义价值迷失的误区。因此，有学者认为，环境法只有从抽象而浪漫地讨论人与自然关系的情怀中走出，密切关注利益分配以及分配正义问题，才能使环境法律的运行有一个坚实的基础。[3]

　　与此同时，我国环境法律实施一直存在着过分依赖行政法律管制的倾向，其造成的不良法律后果是行政主管部门、社会乃至污染受害者，都对于政府行政管制产生强烈的依赖性，并期望通过不断强化的行政法律管制手段来解决环境污染问题，从而陷入一个“行政管制不断强化、环境污染依旧严重、污染受害者境况如故”的往复循环的怪圈。环境污染外部不经济性的存在及其市场失灵是国家进行干预和履行环境保护公共职责的正当性基础。不可否认，相对于环境污染泛滥的现实而言，我国环境管制法律权威和执法资源严重不足。由于农村饮用水安全保障过分关注于行政法律管制手段的运用，而轻视、漠视行政法律管制作为手段背后的法律正义价值，其结果必然导致城乡环境行政管制的二元差异，以及农村地区饮用水安全法律管制和法律执行的松懈和懈怠。事实上，由于法律正义价值的迷失，在法律实施过程中出现经济至上的功利主义倾向是不可避免的。由于农民在社会中话语权的缺乏，农民法律权益往往难以得到有效的法律保护，特别是在跨区域流域水污染的情况下，其饮用水安全问题往往成为水污染行政管制的牺牲品和法律保障的盲区。面对现实中经济利益与健康权益保护之间的刚性冲突，农民常常不得不面对法律维权的尴尬和无奈。可以说，“市场失灵”、“政府失灵”等弊病集中地体现在农村饮用水安全法律保障方面。

　　（二）法律制度缺位是造成农村饮用水安全法律保障不足的根本原因

　　现有涉及饮用水安全的我国环境立法，基本上未能突破城乡二元社会结构的制约，环境法律制度安排呈现出明显的城乡二元差异和城市中心主义特征。它主要表现在：其一，涉水环境法律制度安排主要是针对工业生产污染防治和城市生活污染，对于解决农村水污染问题的针对性不强。例如，2008年修订的《水污染防治法》虽然增设专节对“农业和农村水污染防治”作了一些规定，但这些原则性的规定缺乏立法的强制性、规范性和可操作性。同样，2002年修订的《水法》缺乏对农村地区饮用水供给保障的法律规定，其水资源分配集中体现了城市中心主义的思路。其二，在饮用水安全保障方面，现行法律制度安排大都是针对城市以及集中式饮用水。《水污染防治法》虽然在立法目的中增加了保障饮用水安全的规定，并设立了饮用水保护专章，但其创设的饮用水保护法律制度基本上都是针对城镇集中供水的，缺乏对农村非集中饮用水的关注和制度保障。其他一些现行的饮用水法规和规章也大都是针对城市集中式饮用水源制定的，如《供水管理条例》和《生活饮用水卫生监督管理办法》明确提出以保证城市供水安全为目的，《饮用水水源保护区污染防治管理规定》和《生活饮用水集中式供水单位卫生规范》则主要是针对城市集中式饮用水源和供水单位作出的法律规定，而农村集中式供水单位仅仅参照执行，《饮用水水源保护区划分技术规范》适用的范围也主要为城市集中式地表水、地下水源保护区的划分，农村饮用水源保护区的划分同样是参照执行。正如有学者指出的，我国不仅普遍存在着农村环境立法供给严重不足、农村环境法律的不适应性等问题，而且法律执行也普遍存在着环境管理机构设置的城乡差别，以及环境保护投资的城乡差别[4].

　　三、农村饮用水安全保障的法律价值坐标：环境正义的取向

　　面对我国农村饮用水安全保障法律价值迷失的状况，无论是政府部门、社会公众还是学界，都需要反思和重新审视法律的价值，并从法律公平、正义的本源价值出发，重新构建解决农村饮用水安全问题的法律价值坐标。在此方面，美国环境正义运动及其蕴含的法律理论和实践的价值和经验，无疑可以为我们提供有益的启示。

　　（一）环境正义的价值内涵

　　环境正义的概念起源于美国20世纪80年代的社会运动，它最早关注少数民族和低收入阶层所遭受的不公平的环境损害和所承受的畸重的污染负担，继而将环境问题融入广义的人权、民主和社会正义的精神和制度体系为核心目标。经过20多年的不断发展，环境正义运动代表的价值观念在美国的成文法、司法判决、法律执行等方面得到了广泛的体现，并形成了反对种族歧视、提倡公众在环境决策中的有效参与、坚持同等的环境标准和执法力度、反对让少数民族和低收入阶层承受不公平和不成比例的环境影响和负担等四项原则，是美国环境正义运动的基本理念。[5]

　　相对一般意义上的法律正义问题——因污染排放造成的环境损害和成本由他人或社会承担问题，美国环境正义运动中的环境正义有其特定的含义。它主要是指社会经济发展过程中产生的环境损害和成本由处于社会弱势地位的特定群体、社区不公平地过多承担而产生的社会正义问题。因此，环境正义本质上是一种法律衡平正义，它着眼于对特殊社会弱势群体和社区的环境权益的法律保护，避免其承受不公正的负担。因此，环境正义主张对局部的与特定社群息息相关的生活环境给予现实的关照。有学者形象地指出：美国环境正义运动要求不只是远离社区的荒野和森林的环境需要保护，低收入人群、有色人种等生活与工作的社区环境更应成为环境保护首先需要保护的对象。[3]在美国环境法中，从讲求效用的实用主义出发，利益衡量和成本－效益分析的方法一直是美国行政部门和司法部门解决环境污染纠纷及其利益冲突的主导性观念和方法，而环境正义运动从社会现实出发，对于其环境法惯常的实用主义的思维方式提出了伦理和道德挑战，并为环境法带来了新的正义价值维度和实践路径。[6]

　　（二）农村饮用水安全保障实质上是一个关乎农民民生和生存尊严的环境正义问题

　　国际社会1992年通过的《关于水和可持续发展的都柏林声明》原则明确指出：淡水是有限的、易受影响的资源，它对于生命、发展和环境必不可少[7].饮用水安全不仅是一个政府应当优先保障的民生问题，而且还是一个关系到人民生存尊严的社会问题。在十一届全国人大三次会议上，温家宝总理在《政府工作报告》中指出：我们国家的发展不仅是要搞好经济建设，而且要推进社会的公平正义，促进人的全面和自由的发展；保障中国人民过更幸福、更美好、更有尊严的生活。显而易见，喝着浑浊的污水、呼吸着肮脏的空气，是无法体现出人的生存尊严的。在这个意义上，饮用水安全不仅应该是人与生俱来的自然权利，它还是人有尊严地生存的法律正义要求。因此，农村饮用水安全实质上是一个关乎广大农民民生和尊严的环境正义问题。

　　不可否认，在水污染蔓延的情况下，生活在占我国总面积近90％的广阔农村地区的广大农民更容易受到饮用水污染的健康损害，他们是当前我国水污染的最直接的受害者和最大的受害群体。④在某种意义上，农村饮用水安全问题不仅是一个水污染带来的农民健康损害的环境问题，而且是我国社会经济发展过程中凸显的环境损害与成本公平负担的一个公平和社会正义问题，如2010年在我国西南地区发生的严重干旱就是一个显著的例子。在气候变化产生的大旱背景下，旱情带来了农村饮用水的供给问题，由来已久的城乡水资源分配不均在干旱面前暴露无遗：城市水资源丰沛（洗车、娱乐用水照常进行）与农村干旱（饮用水没有保障）形成了鲜明的对照。在云南、贵州等地的农村地区，严重的饮用水缺乏甚至让农民无法安身。在谈论这场过去的灾害时，尽管政府、社会和学界都在反思大旱之际农村饮用水安全的现实，各方关注更多的是西南地区人口剧增、生态脆弱、水利工程和设施不足、集中供水设施缺乏、气候变化等自然和社会原因，却极少关注到水资源分配的法律正义价值和制度安排。显然，面对广大农民饮用水安全问题的诘问，如果法律处于失语状态，则不能不说是一个莫大的遗憾。

　　（三）环境正义是破解农村饮用水安全保障难题的一个崭新的法律视角

　　公平、正义是法律的基本价值追求，在当下的中国，环境法的立法目的与价值追求只有与倡导民生的社会理念、弘扬生存尊严的伦理道德观念相结合，才能产生具有法律社会实践的张力，并促进社会和谐、有序发展。对于我国广大农民而言，保障其饮用水安全不仅是一个具有广泛意义的社会道德问题，更是一个关乎其切身健康权利和生存尊严的法律正义命题。对于农村饮用水安全问题，法律正义价值所蕴涵的社会实践张力是可持续发展等抽象、模糊、宏观叙事式的环境法理念所无法取代的。环境法不能停留于对可持续发展的社会愿景和蓝图的勾画，而是要对现实社会予以切实的关照，从而具有强大的社会实践生命力。在法律正义价值缺失的条件下，即便是环境立法不断加强、管制手段不断强化，也很难从根本上遏止和扭转农村饮用水不安全的现状。

　　虽然有着不同的历史和现实背景，美国环境正义运动所蕴涵的价值观念和社会实践经验，为破解我国农村饮用水安全保障难题提供了一个崭新的法律理论和实践视角。由于社会经济转型时期普遍存在的市场失灵、政府失灵和社会失范，环境污染和生态破坏是我国社会、经济转型所付出的巨大代价，这种社会代价集中地表现为农村饮用水不安全带来的广大农民健康损害和生存尊严受损。有学者指出，在医疗保障体系远没有建立起来的情况下，中央政府的惠农政策很可能将会被转移而来的毒气和污水所吞噬[1].衡量法律是否正当的最终标准是正义，或者说正当即正义、正义即正当，而正义基本上是一个信仰、伦理道德问题[8].尽管美国环境正义以少数民族社区保护为特征的方法在我国并不完全适用，但其蕴涵的对特定社会弱势群体和社区予以平等保护的社会价值观念、制度和方法代表着具有普适性的法律正义价值[9].

　　四、农村饮用水安全保障的法律制度构建：环境正义的实践进路

　　道德以一定方式成为法律或法律发展的一个内在组成部分[10].环境正义作为一个法律价值观念，能够引导环境法的制定和实施，并通过刚性的法律制度安排促进公平、正义价值的社会实现。当前，我国应当从环境正义的法律价值出发，探索适应农村饮用水安全的法律制度、路径和方法，并建立政府主导、公众参与和市场推进相结合的多重法律保障机制。

　　（一）尊重农民获取安全饮用水的平等权利，并有针对性地进行重点保护

　　在现代社会，国家负有尊重和保障人权的重要义务和职责，受到平等的尊重和对待应当是每个公民享有的最基本人权。无疑，从法律正当性及其正义价值出发，保障农村社会弱势群体的饮用水安全关乎广大农民的民生和尊严问题，其意义要高于环境法为社会提供优美、舒适环境的一般社会功能。现行涉及饮用水安全的环境立法和执行，基本上都回避了城乡二元结构下环境污染成本负担的城乡差异问题，并忽视了农民平等环境权利的保护问题，所以，我国必须将环境法的观念由自上而下的管制转变为自下而上的权利保护，建立农民平等环境权利的法律保护机制，并改变当前环境立法、执法的城市中心主义倾向，明确广大农民对于饮用水安全的健康权与平等而不受歧视权等，保证农民安全饮用水获取权的平等享有。法律具有社会利益的矫正功能，国家应当在尊重农民获取安全饮用水的平等权利的基础上，对受到水污染威胁的特定村落及其居民的饮用水安全进行有针对性的重点保护。

　　（二）赋予农民获得与饮用水安全相关环境决策的知情权、参与权、监督权、诉讼权等程序性法律权利

　　现代民主和法治要求公众与利益相关者在公共性的环境决策中应当享有广泛的知情权、参与权、监督权、诉讼权等程序性法律权利。现实中，由于环境信息公开机制缺乏、决策参与机制不健全、利益表达渠道不畅通等原因，加上自身受到的教育程度、法律意识、传统习惯等方面的限制，农民在环境决策和环境利益纠纷中缺乏应有的利益表达话语权。获取清洁、安全的饮用水是每个人的基本权利，在水资源的竞争性使用的情况下，饮用水安全无疑应当受到绝对优先的保护。因此，我们应当赋予广大农民知情权、参与权、监督权、诉讼权等法律权利，使其能够参与到涉及饮用水安全的相关环境决策之中，表达其正当利益诉求。同时，农民获取安全饮用水的权利不仅表现为受到健康侵害后通过行政、司法程序获得法律救济的权利，而且，对于可能危及饮用水安全的经济行为和活动，应当能够保证农民通过行政、司法程序获得有效的事前保护。为此，通过一些环境保护团体、法律援助机构对农民提供必要的法律援助，是保证其合法权益能够获得公平、有效的法律保护和救济的重要基础。

　　（三）强化农村饮用水安全的行政法律监管，并有针对性地进行倾斜保护

　　强化农村饮用水安全行政法律监管是解决农村饮用水安全问题的一个不可缺少的环节。我国县级以下政府基本上没有专门的环境保护行政机构，环境法律、法规执行力量薄弱，一些基层环境行政监管流于形式。分散的农村饮用水安全问题主要通过水利工程和建设项目予以解决，对于污染行为则往往少有行政执法部门问津。而一些高消耗、重污染产业和企业为逃避相对严格的城市环境行政监管，往往选择在农村地区投资建厂，其排污转移行为加剧了对农村饮用水安全的威胁。保障农村饮用水安全是中央和地方各级政府及其行政主管部门的基本法律职责。我国应当不断提高基层环境保护机构的监管能力，强化农村饮用水安全的环境行政法律监管，并通过工程手段与监管手段相结合、环保行政部门与水利、农业、卫生等行政部门相配合的有效措施，有针对性地对一些严重污染的农村饮用水进行倾斜保护。对于由大量小规模的工农业生产活动和生活污染共同作用造成的饮用水污染，国家应积极发挥农村基层自治组织和群众组织的作用，动员各种社会资源，形成有效的社会公共治理机制。

　　（四）建立农村饮用水安全保障的经济机制

　　农村经济发展相对落后、农民生活状况相对贫穷，加之松散的社会组织形式、传统的守旧思维方式，导致我国农村饮用水安全保障等环境保护公共事务领域存在着先天不足。农村的环境保护资源不仅少而且缺乏保障，特别是资金及其他资源投放严重不足，污染防治投资几乎全部投到工业和城市，农村环保设施几乎为零。[11]与此同时，农村基层自治组织和农民在环境保护等公共事务方面，却形成了对政府支持及其公共财政扶持的较大依赖性。为了给农村饮用水安全提供有力的保障，政府应建立有利于农村饮用水安全保障的经济机制，特别是在环境立法和执行中，应充分重视政府引导型环境政策的运用，促进环境正义价值的实现。引导型环境行政寓管理于帮助给付之中，利用激励机制，以引导、示范、支持为手段，既减少了行政成本，避免权力滥用，也更容易获得社会的广泛认同。[12]在加大政府财政资金的投入、建立农村饮用水安全保障专项资金的同时，我们可以考虑通过一些经济刺激、经济补偿、生态补偿手段，加大农村饮用水安全保障的资金筹措力度，如在条件合适的地方，建立农村饮用水安全生态补偿制度，通过税收政策和财政转移支付，推进农村饮用水安全的法律保障。

　　注释：

　　①中央政府门户网站，网址http：／／www.gov.cn／jrzg／2006－12／26／content＿480033.htm.

　　②例如，2005年松花江水污染事件、2006年无锡太湖水污染事件和2008年盐城水污染事件，不仅造成了重大社会、经济和环境损失，而且导致哈尔滨、无锡、盐城等城市的饮用水供应中断数日，媒体的曝光引起了政府、社会公众的广泛关注，有关责任人员也受到了刑事法律制裁。

　　③2002年修订的《水法》第1条规定：“为了合理开发、利用、节约和保护水资源，防治水害，实现水资源的可持续利用，适应国民经济和社会发展的需要，制定本法。”2008年修订的《水污染防治法》第1条规定：“为了防治水污染，保护和改善环境，保障饮用水安全，促进经济社会全面协调可持续发展，制定本法。”

　　④在我国，弱势群体并不是一个真正意义上的社会群体，其内部没有组织化，也不具备一致的群体意识，而是一个分析现代社会中各类资源和利益分配不平等以及社会结构不协调、不合理的概念。参见郭华红着：《关于构建和谐社会中的弱势群体问题》，载于《理论探索》，2005年第4期。

　　[参考文献]

　　[1] 张玉林。政经一体化开发机制与中国农村的环境冲突[J].探索与争鸣，2006，（5）。

　　[2] 王佳慧。当代中国农民权利保护的特殊性及其内容建构[J].北方法学，2009，（4）。

　　[3]晋海。美国环境正义运动及其对我国环境法学基础理论研究的启示[J].河海大学学报（哲学社会科学版），2008，（3）。

　　[4]晋海。走向城乡环境正义——以法制变革为视角[J].法学杂志，2009，（10）。

　　[5]权睿学，范小玲。评析“环境衡平正义”[J].环境保护，2004，（10）。

　　[6]See Ke Jian，Environmental Justice： Can an Amer-ican Discourse Make Sense in Chinese Environmental Law？ Temple Journal of Science， Technology ＆ Environmental Law， Spring， 2005.

　　[7]Principle 1 of the 1992 Dublin Principles，The Dub lin Statement on Water and Sustainable Development， avail-able at http：／／www.gdrc.org／uem／water／dublin－state-ment.html.

　　[8]蔡守秋。论环境法的正当性的依据[J].政法论坛，2010，（6）。

　　[9]柯坚。环境正义：一个中美比较环境法视野下的分析[J].东吴法学评论，2007，（春季卷）。

　　[10]（英）丹尼斯·劳埃德。法理学[M].许章润，译。北京：法律出版社，2008.

　　[11]潘岳。环境保护与社会公平[N].中国环境报，2004－10－29.

　　[12]崔卓兰，朱虹。从美国的环境执法看非强制行政[J].行政法学研究，2004，（2）。

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