论国家赔偿法的改革

　　摘 要 国家赔偿制度是每一个民主法治国家的基本法律制度，对于保障公民的基本权利，维护社会公平正义起着至关重要的作用。随着时间的推移和我国巨大变化的社会经济发展，新的国家赔偿法以“救济法”取代了原来的“监督法”性质。本文通过对新老国家赔偿法的比较，简述了新赔偿法的政策优点，并从“救济”的角度分析了各自的缺点和不足，为新赔偿法提供了有效的优化方向。

　　关键词 国家赔偿法 救济 精神赔偿

　　作者简介：王良桢，苏州大学社会学院。国家赔偿法是指有关国家赔偿的所有法律规范的总称，包括

　　宪法、民法、诉讼法、行政法和特别法中关于国家赔偿的各种法律规范。作为一部补偿公民在遭受国家权力侵害后损失的法律，国家赔偿法从物质和精神两方面对受害者做了补偿，一定程度上保障了公民的权利，维护了社会的稳定。但是，由于国家赔偿法的赔偿标准不高、赔偿范围过窄、赔偿方式单一等局限性，受害者获得的赔偿不高，不能很好地弥补国家权力过失带给他们的伤害，国家赔偿法在很大程度停留在保障公民权利的“监督法”，而不是对受害者更有益的“救济法”。

　　近年来，从“麻旦旦”到“佘祥林”再到“赵从海”，随着冤假错案在司法的舞台上不断地上演，客观上更加速了国家赔偿法的修改。

　　2010 年 4 月 29 日，十一届全国人大常委第十四次会议在北京闭会，会议表决通过了《中华人民共和国国家赔偿法〈修正案〉》（以下简称新赔偿法），该法对 1994 年 5 月 12 日公布、1995 年 1月 1 日起施行的国家赔偿法（一下简称为旧赔偿法）进行了大幅度的修改。并于 2010 年 12 月 1 日正式实施。

　　一、旧赔偿法之弊端

　　国家赔偿法自 1995 年生效以来，在保障公民合法权益、限制公权力滥用方面确实发挥了积极的作用，可是，其施行的过程中所暴漏出来的“赔偿标准低、赔偿范围窄、赔偿方式单一”等问题，也成为了严重制约该法社会效用的主要因素。

　　（一）赔偿的金额较少，无法满足被害人的需求

　　我国《国家赔偿法》所坚持的立法原则是“生存权保障原则”，又称“补满填平”原则，即赔偿是保障公民最基本的生存需要，而不是对受害人的损失进行充分补偿。其规定凡是造成身体伤害的，按照规定支付医疗费以及赔偿因误工减少的收入，对造成部分或者全部丧失劳动能力的，支付医疗费及残疾赔偿金，而对法人造成的财产上的损害，原则上只规定赔偿直接损失，一概不予赔偿可得利益损失，其中对于违法罚没、违法征收的，只返还本金，不计利息，财产已经拍卖的，只给会拍卖所得价款，即使拍卖价格明显低于实际价格也不予赔偿。所以国家赔偿法又被人戏称为“国家不赔偿法”、“口惠而实不至法”。受害者在遭受国家权力损害后都不能得到与其损失相对等的补偿。根据不少媒体的报道，在大多数情况下，受到冤屈的公民要获得应有的赔偿仍然是难乎其难的事情。一些因冤案而倾家荡产、妻离子散的个案，最后只能得到少得可怜的赔偿。不但不能弥合受害人原有的创伤，反而更是伤口上撒盐，杯水车薪般的赔偿让人在伤害之外又添加羞辱。

　　以“赵作海”事件为例：由于司法执法机关的办事不严谨，被误判为杀人罪，知道被害人“死而复生”，才被宣告无罪释放，这被剥夺的 11 年的自由，却仅换来了 65 万元的赔偿。这是地方政府和司法机关对赵振海的国家赔偿，这其中五十万为国家赔偿金，十五万为政府生活困难补助金。按照现行的《中华人民共和国国家赔偿法》，十一年自由甚至都不值这么多。作海蒙冤入狱、失去人身自由 11 年，其间不仅自己饱受身体、精神的痛苦折磨，而且整个家庭也彻底解体、分崩离析。如此妻离子散、家破人去式的惨痛人生遭际，11 年的平均工资标准完全不可以弥补他的损害。要知道，即便是上班，平均工资之外，也还有各种社会保险、节假日休息等基本劳动福利和待遇，更不会妨碍与家人朝夕团聚。从这个意义上说，65 万对于赵作海所失去的，不仅谈不上充分的赔偿，甚至连基本等价交换层面的补偿，也远远谈不上。

　　（二）赔偿方式较为单一

　　旧赔偿法第 25 条规定：“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。”根据这一规定，我国的国家赔偿是以金钱赔偿为主要方式，以返还财产、恢复原状为补充，也就是说除特别情形以外，绝大部分的赔偿应通过货币支付的方式进行赔偿，只有在返还财产、恢复原状为适当时，才可以选择返还财产、恢复原状的方式。除金钱赔偿、返还财产、恢复原状几种方式外，国家赔偿法还规定了恢复名誉、赔礼道歉、消除影响等赔偿方式。但是除了光靠这些方式，受害的权利还是得不到很好的保障。

　　以“佘祥林”为例，1994 年 1 月 2 日他的妻子因患有精神病走失失踪，张的家人怀疑张在玉被丈夫杀害。同年 4 月 28 日，佘祥林因涉嫌杀人被批捕，经过层层审判，最终被判为有期徒刑 15年。可是就在他服刑的第 11 年，他的妻子“回来”了，他也就被无罪释放。由于在监狱待得时间过长，他就与社会脱节了，为此，正所谓人是“社会人”，单给他物质上的补偿是不够的，国家也应该负责任地帮助他尽快的重新融入这个社会大家庭，同时也应该对他们的精神恢复负责，让他们尽快从“冤假错案”的阴影里走出来，重新面对这个社会。

　　（三）赔偿范围过窄

　　根据资料显示，2004 年全国地方各级人民法院依法一审审结刑事案件 64 万余件，民事案件 430 万余件，行政案件超过 9.2万件。全国法院改判裁判确有错误的案件 16967 件，全国各级检察机关立案办理赔偿案件才 7823 件，决定赔偿的仅 3167 件。赔偿的覆盖范围不广，致使很多冤假错案都无法得到相应的赔偿，公民的权利不能得到保障，这势必不利于国家的稳定。

　　刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0424/fontbr />二、新赔偿法之进步

　　新赔偿法针对之前实施过程中所反映出的最为突出、急需解决的问题进行了修改和完善，体现以人为本的精神，对促进进一步保障公民合法权益起到了有利的作用。主要有以下几点进步之处，反应了我们在赔偿理论和执行力上的提高。

　　（一）提高损害赔偿标准

　　新国家赔偿法对于造成受害人人身健康损害的赔偿和财产损害的赔偿的规定都作了一定的修改，在关于人身健康方面损害的，新赔偿法增加了残疾生活辅助具费、护理费、康复费等因残疾而增加的必要支出和继续治疗所必需的费用支出的规定。而在财产损害赔偿方面，则加大了赔偿额度：根据新赔偿法第 36 条规定，对于处罚款、罚金、追缴、没收财产或者违法征收、征用财产的，返还财产。财产已经拍卖或者变卖的，给付拍卖或者变卖所得的价款；变卖的价款明显低于财产价值的，应当支付相应的赔偿金。返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱，解除冻结的存款或者汇款的，应当支付银行同期存款利息。

　　（二）明确精神损害赔偿内容

　　由于旧的国家赔偿法中并没有有关精神损害赔偿的内容，因而在实际执行中，不少的赔偿请求人提出的精神损害赔偿要求因无相关法律法规规定而往往遭到拒绝。在新赔偿法第 35 条中，添加了精神损害的赔偿规定：“有本法第三条或者第十七条规定情形之一，致人精神损害的，应当在侵权行为影响的范围内，为受害人消除影响，恢复名誉，赔礼道歉；造成严重后果的，应当支付相应的精神损害抚慰金。”使得精神损害赔偿有了强大的法律依据。这不仅体现了我国现阶段以人为本的执政理念，彰显著人权保障的法治进步，更是一项规范我国法律制度体系的立法衔接之举，对于和谐社会的构建有着重大的意义。

　　（三）完善赔偿范围

　　旧赔偿法的规定是违法责任原则，即国家机关和国家机关工作人员只有在违法的前提下行使职权造成公民、法人、其他组织合法权益受到侵害才需要赔偿，换言之，其行为即使是不当的，但是如果没有违反法律则不予以赔偿。旧赔偿法中，国家是否应该承担赔偿责任仅仅与其行为过程中是否违反了相关法律规定挂钩，而不是建立在了解国家机关及其工作人员的行为是否、或者对公民权益造成了何种损害。这种重行为的法律评价，忽视了行为所造成的损害后果，与国家赔偿的立法目的相背。而在新赔偿法第二条中明确规定：国家机关和国家机关工作人员行使职权，由本法规定的侵犯公民、法人和其他组织的合法权益的情形， 造成损害的， 受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。如此说来，新赔偿法确立了结果责任原则，即国家机关或者国家机关工作人员但凡在行使职权的过程中有侵害到公民、法人或者其他组织合法权益的，都要依法进行赔偿，即只要使相关人员权力受到损害，无论其行为是否正当合法，都有承担赔偿责任的义务。较之先前的赔偿法来说， 新赔偿法确立的结果责任原更为合理。此外，原来的国家赔偿法第三条第三项和第十五条第四项规定，以殴打等暴力行为或者唆使他人以殴打等暴力行为造成公民身体伤害或者死亡的，受害人有取得赔偿的权利。新赔偿法第三条第三款规定了“以殴打、虐待等行为或唆使、放纵他人以殴打、虐待等行为造成公民身体伤害或者死亡的”都要赔偿。因此赔偿范围中也包括了牢头狱霸伤人的情况。反观“躲猫猫”案件，受害人家属得到的仅仅是“补偿金”或者说是政府的“抚慰金”而并非是国家赔偿金。倘若“躲猫猫”事件不是受到广大媒体和公众的广泛关注和舆论监督，受害人家属能否得到补偿还未为可知。新赔偿法增加的这一规定， 对遏制看守所的非正常死亡事件、扩大赔偿范围都起到了积极的作用。

　　（四）简化赔偿程序，畅通赔偿请求渠道

　　在新国家赔偿法中，取消了有关刑事赔偿中的确认程序，明确规定请求人首先应该向赔偿义务机关提出赔偿的相关请求，同时，义务机关必须在 2 个月的有效时间内做出决定，倘若超过规定期限后做出赔偿决定或者请求人对做出的赔偿决定有任何异议的，可以通过法定渠道向其上一级机关申请复议；如果对复议结果仍然不服的还可以直接向人民法院赔偿委员提出赔偿申请，由人民法院赔偿委员会直接做出裁决，这一申请可以在行政赔偿案件中，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。此外，受害人还有向行使侦察、检察、审判职权的机关以及看守所、监狱管理机关以及其工作人员主张赔偿的权利。这些规定都使国家的赔偿程序大大简化，也使得赔偿请求人的维权成本大大降低。

　　同时，与修改前的国家赔偿法规定的“行政相对人在申请国家赔偿时，在程序上首先向赔偿义务机关提出申请，赔偿义务机关确认后才可以获偿”相比，新国家赔偿法不论是在行政赔偿上还是刑事赔偿上均取消了原先的确认程序，允许由赔偿请求人直接提出赔偿请求。这样以来，有效避免赔偿义务机关找各种理由不予确认或拖延确认，同时赔偿法还在各种期间对赔偿义务机关作出各种限制，从而降低了赔偿请求人申请国家赔偿的门槛，提高了国家赔偿的效率。

　　（五）确定了双方举证义务

　　现行的《国家赔偿法》对人民法院审理行政赔偿案件、人民法院赔偿委员会处理刑事赔偿案件应如何举证没有做出规定。在一些赔偿案件中，赔偿请求人和赔偿义务机关对于导致损害发生的原因各执一词，由于没有关于举证的规定，法院难以认定。在新修订的《国家赔偿法》中明确规定，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据；被羁押人在羁押期间死亡或者丧失行为能力的、致残的，被请求机关对此也负有举证责任。

　　三、新赔偿法存在的问题

　　相比较旧赔偿法，新国家赔偿法的修订有了显著的变化和长足的进步，可仍然存在一些不足之处，具体表现为：

　　（一）赔偿标准依旧太低

　　新赔偿法扩大了赔偿范围。将“精神损害”赔偿加入了国家赔偿的范围，增加了“精神抚慰金”，更加的人性化。同时还修改了国家赔偿责任的前提，遵循“归责原则”而不是“违法归责原则”，这就意味着哪怕是国家机关的合法行为，只要造成了相对人的权益损害，受害人都有可能获得国家赔偿。

　　但是我们也可以看到，其还是存在其不足的。一方面从精神赔偿来看，首先，精神抚慰金只适用于人身损害而不适用于财产损害，这在一般情况下是可以理解的，但是在个别情形却有待商议。例如，非法拆迁公民的住宅，对于一个曾经世代栖居于的公民而言，除了物质上的伤害而外，精神损害也是不言而喻。其次，身体受到伤害必须“造成严重后果”才产生精神抚慰金。关于“严重后果”，也是仁者见仁智者见智的，那么操作中的这种“随意性”将会给精神抚慰金制度在操作层面带来困境。另一方面从归责原则看，修改后的第二条还规定，“有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形”时，受害人才能享有获得国家赔偿的权利。也就是说，修改后的国家赔偿法虽然确立了多样的归责原则，但却将赔偿的范围局限于该法所列举的情形。也就说，如果国家机关或国家机关工作人员的职务行为，造成了公民、法人或者其他组织合法权益的损害，但不属于该法所列举的情形，则不能获得赔偿。这样一来，修正案废除违法归责原则的作用将十分有限。

　　（二）司法赔偿的非诉讼程序未能得到修改

　　赔偿的基本程序仍沿袭赔偿委员会进行书面审查的方式而没有采用诉讼的方式。赔偿委员会是由法官组成的，但是赔偿委员会类似于一级复议机构，不是审判委员会，也不是合议庭，其所做出的是赔偿决定而不是判决或者裁定。由这样的类似复议机关的组织对于涉及到公民人身权保障的赔偿问题做出的决定，并且因为该决定是发生法律效力，当事人必须执行，就抹杀了任何救济的机会。该规定在理论上违背了程序公正的原则，也使得赔偿请求人在实践中是很难保护自己的权益。

　　（三）关于行政不作为所造成损害并未明确规定

　　国家赔偿法修改过程中，有全国人大常委会委员提出由于行政不作为所造成损害的也应该纳入国家赔偿范围，但是现行法律中仍然未对此明确做出规定。有解释说国家赔偿法第三条第五款“造成公民身体伤害或者死亡的其他违法行为”包括行政不作为而造成损害的情形，但是公众普遍认为，行政不作为纳入国家赔偿范围应该做出明确规定，以免出现在适用中存在行政不作为是否符合新赔偿法的争议。

　　（四）执法过程具有争议性

　　新国家赔偿法不但未能在行政不作为造成损害的国家赔偿方面获得突破，并且还对国外立法实践中普遍采纳的结果归责原则进行了妥协性变通，规定了“错拘在法定时限内不赔”及“错捕后酌定不起诉的不赔”两项可能会引发争议内容。这一规定容易成为行使侦查、检察职权的司法机关为其错拘错捕行为进行开脱的理由。而这显然都会形成对新《国家赔偿法》发挥其私利救济功能带来不确定性影响。

　　四、结语

　　新国家赔偿法的实施，使我国国家赔偿的范围更加广泛、更加明确，赔偿的程序和赔偿的标准更加科学、更加完善，是我国社会主义法律体系的一个重大进步，也是我国推进人权保障事业的一个重要里程碑。其不但对政府和司法部门起到了一定的约束作用，在救济法的意义上，就公民权益救济的效果看，也相应体现了应有的权利救济价值。可我们仍要清楚地认识到，作为一个新兴的法律学科，新国家赔偿法仍存在一定的不足，在很多方面还需要研究和改善。相关机关在司法实践中应该作出相应的解释，制定具体的标准，使得国家赔偿更趋于完善，体现出法律面前人人的平等性。

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