论我国职业教育法律体系的重构

　　摘要：中国原有职业教育法律体系由宪法、基本法律、职业教育相关法律、行政法规、国务院部门规章、地方法规和地方政府规章等六个层级构成。在新版职教法背景下，原有的职业教育法律体系已经明显不能适应职业教育发展的需求，存在缺乏完整性、统一性、协调性和以政策性文件代替法律等问题，必须以宪法为依据、围绕新版职业教育法，规范法律法规文本，及时完善职业教育法律体系，以适应职业教育的发展。

　　关键词：新版职业教育法；职业教育法律体系；重构

　　广义上的职业教育法律体系，是指具有立法权权限的国家机关或部门，按照法定程序制定或认可的，由国家强制力保障实施的，调整职业教育领域法律关系的规范性文件的总称；狭义上讲，则单指单行本的《中华人民共和国职业教育法》。职业教育法律体系是指涉及职业教育的法律法规按照一定的原则和效力，组成的结构严密、体例协调、门类齐全、层次明晰、职责分明的整体法律体系。职业教育由于涉及政府、企业、行业、学校、教师、学生、职业培训机构、职业资格认证等多方面的利益，也出现比普通教育更复杂的法律关系，所以，更加需要国家通过法律的形式来调控职业教育领域的关系。新职教法的制定和实施，要求中国职业教育原有法律体系，必须作出相应的完善和变化，以便适应新形势下职业教育的发展。

　　一、原有中国职业教育法律体系

　　（一）原有职业教育法律体系的构成

　　改革开放以来，中国职业教育法律体系建设取得了很大的进步，形成了以1996年版《职业教育法》为主体的职业教育法律体系。按照法律效力的等级不同，结合《立法法》的规定，我们可以从上而下、纵向地把职业教育法律法规体系划分为宪法、基本法律、职业教育相关法律、行政法规、部门规章、地方性法规和地方政府规章等六个层级。

　　1.宪法

　　宪法是国家一切法律的基础和一切法律的“母法”，在国家整个法律体系中处于核心地位，统领国家各个方面的法律法规。宪法作为国家的根本法律，具有最高的法律效力，其他任何法律法规都不能与其相抵触。在职业教育领域中宪法也同样具备最高的法律地位，宪法为中国职业教育提供了根本的法律保障，宪法中规定的教育的根本原则和制度成为中国职业教育现代化发展的方向。

　　2.基本法律——教育法和劳动法

　　教育法对中国整个教育基本方针和制度、任务等都做了原则性的法律规定。在整个教育领域中，一切与教育有关的法律、法规的制定和实施必须处于教育法的框架中，这是教育法法律地位的体现，作为教育分支的职业教育也必须遵循教育法的根本原则和制度。劳动法是规范职业劳动领域中的基本法，劳动法对中国职业劳动领域的基本方针和制度作出了原则性的法律规定，在职业劳动领域中处于核心地位，与劳动职业领域关系密切的职业教育，也必须遵循劳动法的基本原则和制度。1996年版《职业教育法》第1条规定：“为了实施科教兴国战略，发展职业教育……根据教育法和劳动法，制定本法。”这表明教育法和劳动法是职业教育法和职业教育相关法律、法规的立法依据，在整个职业教育法律体系中处于基本法的位置。

　　3.职业教育相关法律

　　职业教育法和其他关于职业教育的法律是职业教育法律体系的具体组成部分。这部分包括由全国人大及其常委会通过并颁布实施的涉及职业教育领域的单行本法律：《职业教育法》、《高等教育法》、《教师法》、《民办教育促进法》、《就业促进法》等。在与职业教育相关的法律中职业教育法处于核心地位。

　　4.行政法规

　　按照《立法法》的规定和原则，由国务院制定并颁布的关于职业教育的行政法规也是职业教育法律体系的重要构成部分，能够更广泛和具体地调节职业教育领域的法律关系。改革开放以来，国务院先后制定的涉及职业教育的行政法规主要有《教学成果奖励条例》、《普通高等学校设置暂行条例》、《扫除文盲工作条例》、《教师资格条例》、《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》、《中外合作办学条例》等。

　　5.国务院部门规章

　　按照《立法法》的规定，国务院各个主管部门的规章从法律效力上低于法律和行政法规，但是行政部门的规章调整的职业教育领域的关系更加广泛和具体。改革开放以来，作为职业教育主管部门的教育部（原国家教委）和人力资源和社会保障部（原劳动部、原劳动和社会保障部）先后颁布了多项部门规章，主要包括《教育督导暂行规定》、《社会力量办学印章管理暂行规定》、《教师和教育工作者奖励规定》、《中外合作举办教育考试暂行管理办法》、《社会力量办学教学管理暂行规定》、《高等职业学校设置标准（暂行）》、《成人高等学校设置的暂行规定》、《中等职业学校收费管理暂行办法》、《（教师资格条例）实施办法》、《中外合作职业技能培训办学管理办法》、《企业职工教育经费提取与使用管理的意见》等。

　　6.地方法规和地方政府规章

　　按照《宪法》和《立法法》以及其他法律的规定，在不与宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，各省、自治区、直辖市以及较大（一般设立辖区）的市等地方人大及其常委会，有权根据地方辖区内具体情况和实际要求，制定本行政区域内的地方性法规。各省、自治区、直辖市和较大（一般设立辖区）的市人民政府可以根据法律、行政法规和各地辖区内的地方法规制定本行政区内的地方规章。由于中国各地经济发展和职业教育发展水平存在差异，在职业教育领域内各级地方人大及其常委会和各级地方人民政府大都根据自己本地区的实际情况，在保障国家的法律、行政法规实施的前提下，制定了适合本地区职业教育发展的地方法规和政府规章，成为具有中国特色职业教育法律体系的重要组成部分，在各地实际职业教育发展中起到了重要作用。

　　各省、自治区、直辖市、计划单列市、特区，在职业教育发展中根据本地区职业教育发展的实际情况，相继制定了一系列的地方法规和规章，为推动行政区域内职业教育的发展提供了法制保障。这些地方法规包括《天津市职业教育条例》、《山东省就业促进条例》、《山东省职业教育条例》、《黑龙江省职业教育条例》、《内蒙古自治区实施（中华人民共和国职业教育法）办法》、《上海市职业教育条例》、《江苏省实施（中华人民共和国职业教育法）办法》、《安徽省职业教育条例》、《湖北省实施（中华人民共和国职业教育法）办法》、《海南省实施（中华人民共和国职业教育法）办法》、《重庆市职业教育条例》、《西藏自治区实施（中华人民共和国职业教育法）办法》、《陕西省实施（中华人民共和国职业教育法）办法》、《甘肃省职业教育发展条例》、《深圳市职业训练条例》、《宁波市职业教育校企合作促进条例》等。

　　地方性规章包括《北京市关于大力发展职业教育的决定》、《辽宁省人民政府大力发展职业教育的意见》、《占林省人民政府贯彻落实（国务院关于大力发展职业教育）的意见》、《浙江省人民政府关于大力推进职业教育改革和发展的意见》、《江西省人民政府贯彻（国务院关于大力发展职业教育的决定）实施意见》、《河南省人民政府贯彻（国务院关于大力发展职业教育的决定）的实施意见》、《中共湖南省委、湖南省人民政府关于大力发展职业教育的决定》、《中共广东省委、广东省人民政府关于大力发展职业技术教育的决定》、《广西壮族自治区党委、自治区人民政府关于全面实施职业教育攻坚的决定》、《四川省人民政府关于大力发展职业教育的决定》、《贵州省人民政府关于大力推进职业教育改革和发展的意见》、《中共云南省委、云南省人民政府关于大力推进职业教育改革和发展的意见》、《宁夏回族自治区人民政府贯彻（国务院大力发展职业教育的决定）的实施意见》等。

　　（二）原有中国职业教育法律体系的不足

　　虽然以职业教育法为核心，以各类部门规章和地方性法规、规章为配套的中国职业教育法律体系已经初步形成，但是随着新版职业教育法的修订和实施，中国职业教育法律体系出现了如下一些问题和不足：

　　1.缺乏完整性和统一性、协调性

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第一，虽然除《职业教育法》外，职业教育法律体系还有很多法律法规涉及职业教育的设施条件、职业教育管理、合作办学等一系列问题，但是真正直接以“职业教育”冠名的规定很少。第二，有关学校职业教育的规定多，有关职业培训的规定少。尽管1996年版《职业教育法》规定了职业教育包括学校教育和职业培训两个部分，但从整个立法体系看，涉及职业培训的法律都归口在成人教育领域，并分属于不同的行政职能部门管理，因此职业培训类法律政出多门，缺乏统一性。第三，中等职业教育的规定多，高等职业教育的规定少，高等职业教育立法明显不足，法律之间有明显的重叠甚至冲突。第四，地方职业教育立法多，中央统一的职业教育法律少。由于地方立法过于分散，缺乏统一性，造成职业教育的质量、师资、经费等的地区差异大，职业教育作为一个总体缺少中央的扶植和统一的行业标准、管理规范，职业教育的发展受到极大制约。中国原有的职业教育法律体系在法律的效力级别、层次和功能上，在法律内容的完整、协调性、适用性上都存在明显的问题。

　　2.以政策性文件代替法律

　　从20世纪90年代起，国务院及其各部委陆续出台几十部重要的职业教育规范性的文件，如《关于实施职业教育法加快发展职业教育的若干意见》、《关于加强高职高专教育人才培养工作的意见》、《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》、《教育部等七部门关于进一步加强职业教育工作的若干意见》等。这些文件对职业教育的法律地位、总体目标、办学形式、设置标准、管理模式和体制、资金投入、师资建设和培训、实训基地建设、教学水平评估等方面都作出了诸多规定，其内容的针对性、适用性和完整性远胜于我国现行的职业教育法律。实际上，这些政策在职业教育领域所起作用也远胜于我国相关的职业教育法律，并成为真正指导地方立法及政府职能部门工作的规范性依据。但是对于一个法治国家来说，政策毕竟不是法律，不具有法律所特有的规范性、强制性和国家意志性。

　　纵观中国已有的职业教育法律体系，由于已有体系的各方面多有不协调、不能有效地促进职业教育领域的改革和发展，因此，对已有的法律体系进行调整和完善已经成为新版《职业教育法》制定和实施的必要条件之一。

　　刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0424/fontbr />二、中国职业教育法律体系的重构

　　（一）以宪法为依据，围绕新版职业教育法构建现代化的职业教育法律体系

　　新版《职业教育法》总结了1996年版《职业教育法》实施近十五年来的经验和不足，对一些职业教育改革和发展中存在的亟须法律手段解决的问题基本上作出了相应的修订。在此基础之上，配合新版《职业教育法》修订，应该及时构建适合中国实情的现代化职业教育法律体系。

　　1.宪法

　　现行的《中华人民共和国宪法》第十九条规定：“国家发展社会主义的教育事业，提高全国人民的科学文化水平。国家举办各种学校，普及初等义务教育，发展中等教育、职业教育和高等教育，并且发展学前教育。国家发展各种教育设施，扫除文盲，对工人、农民、国家工作人员和其他劳动者进行政治、文化、科学、技术、业务的教育，鼓励自学成才。国家鼓励集体经济组织、国家企业事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业。”第四十二条规定：“中华人民共和国公民有劳动的权利和义务。国家对就业前的公民进行必要的劳动就业训练。”这些规定虽然为职业教育法制建设提供了根本的法律来源，但是它们一般都比较宏观，应该明确学历教育与职业教育的区分、成人教育与职业教育的区别，明确建立终身学习的教育体系对社会进步和国家发展的重要性，明确规定建立中国特色的终身学习型教育体制，为今后职业教育法制现代化的发展提供了依据。

　　2.相关法律的完善和制定、衔接

　　在修订新的职业教育法的同时，必须注意及时完善和修订其他相关法律。共同构建职业教育的现代化法律体系是保障职业教育法制现代化进程不断前进的不可缺少的一环。

　　（1）上位法和下位法之间的衔接。作为《职业教育法》上位法的《教育法》和《劳动法》已颁布十多年了。随着社会经济的发展和时代的变迁，其有关职业教育部分的立法已经很难适应当今职业教育发展的实际需要，对相关法律条款进行修订和完善十分必要。例如，在《教育法》中明确职业教育、成人教育、终身教育的概念，完善关于职业教育体系的规定，注重新版《职业教育法》的实施与《教育法》相关条款规定的统一性等。《劳动法》关于企业培训和劳动者接受职业教育的部分，应该进一步明确企业、职工之间关于职业培训的责任和义务，不能回避企业进行专业培训的责任和义务以及职工接受职业教育的责任。保障企业对职业教育的投入也是劳动法必须调整的一个方面。新版《职业教育法》的修订和完善也同样注意与《劳动法》相关条款的衔接。《教育法》和《劳动法》相关条款的修订和与新版《职业教育法》条款进行衔接，使关于职业教育的上、下位法之间相互依存、相互补充，共同形成职业教育的法律基础。

　　（2）相关法律的衔接和完善。由全国人大及其常委会通过的涉及职业教育的平行法律主要有《高等教育法》、《教师法》、《民办教育促进法》、《就业促进法》等。新版《职业教育法》已经增加了相关的职业教育教师、促进民办职业教育发展、促进就业培训等内容，与这几部主要教育法律和就业法律相联系的过程中注意衔接即可。另外，新版《职业教育法》对沟通学历教育与职业教育也做了相应的规定，这需要对以往职业教育中学历问题作出新的调整和完善。这就要求新版《职业教育法》与《学位条例》之间进行有效的衔接和沟通。考虑到社会实际以及职业教育实践中对学历层次的要求，《学位条例》中应该增加相关职业教育学历认证和学位授予的条款，为提高职业教育的办学层次和办学水平提供直接的法律依据，为今后中国职业教育的改革和发展打下良好的法律基础。（3）制定相关法律。长期以来，职业教育与成人教育混为一谈。无论是国家教育行政主管部门还是教育领域的实践，一直把职业教育和成人教育规划为一类，即职成教育，一提及职业教育就把成人教育也看做是职业教育。长此以往，职业教育就成为为了成人就业而进行的职业培训或成人就业的技能培养，从而压缩了职业教育的内涵，使成人教育在职业教育与就业培训的夹缝中游走，失去了自己对终身教育的优势。尽快制定《成人教育法》或《终身教育法》，明确职业教育与成人教育、职业教育与其他教育的关系，从法律上澄清各类教育的区别和联系，为各类教育的相互联系和相互沟通提供有效的法律依据，也是中国职业教育法律体系完善的主要方面之一。

　　3.行政法规和部门规章的修订和完善

　　围绕新版《职业教育法》的修订和实施，尽快完善和凋整相关的行政法规和部门规章是今后中国职业教育法制发展的另一个重要方面。国家制定法律一般都从大的方面人手，对职业教育领域的各类关系也只能做宏观的规定，必须通过行政法规和部门规章加以细化才能更好地适应职业教育领域的实际需要，可以说行政法规和部门规章有更具体和更深入管理职业教育领域活动的作用。配合新版《职业教育法》，制定更加适应职业教育发展实际要求的法规和规章是教育和劳动行政管理部门面临的主要课题。笔者认为，今后职业教育相关的行政法规和部门规章首先应该完善和制定新版《职业教育法》的各类实施细则，包括《职业教育法》实施办法、农村职业教育发展条例、职业教育经费使用条例、少数民族地区职业教育发展办法、企业职工培训条例、残疾人职业教育保障条例、职业资格认证条例等；其次，修订和完善其他已有的行政法规和部门规章，包括《教师资格条例》中增加职业教育教师的内容、《教学成果奖励条例》中增加职业教育教学的内容、《普通高等学校设置暂行条例》增加高等职业教育设置内容、《扫除文盲工作条例》增加职业教育和职业培训的内容、《中外合作办学条例》调整中外兴办职业教育和职业培训的内容等。

　　4.地方法规和规章的修订和完善

　　新版《职业教育法》规定职业教育，实行中央和地方分级管理的模式。地方政府加强对职业教育的管理，增加对职业教育的投入，离不开对已有的地方法规和地方规章的修订与调整。一方面，对现有的地方法规和规章进行清理和调整，使地方法规和规章与中央制定的法律、法规和规章保持一致，维护职业教育整体法律体系的完整和统一；另一方面，根据新版《职业教育法》的规定和本地区职业教育发展的实际情况，进一步制定更适合本地区职业教育发展的地方法规和规章，包括对已有的地方法规中实施职业教育的条例、办法的修订，制定更为详细的适合本地区发展的职业教育法律法规的实施办法，以及增加本地区内与职业教育相关的地方法规和规章等。

　　对已有的职业教育相关的整体法律体系进行必要的调整和完善是新版《职业教育法》实施的前提条件之一。从纵向的角度看，从上而下地按照法律法规的效力等级建立层层完善的职业教育立法体系，使上下层级的职业教育立法互相联系、互相协调、衔接配套。从横向角度看，由于职业教育早已渗透到社会的方方面面，这就决定了职业教育法律关系是一种复杂而又涉及广泛的社会关系。职业教育的客观实际要求建立由各种不同法律组成的、综合性的职业教育法律体系。这就要求按照《职业教育法》的规定，合理划分各类职业教育立法，使职业教育立法既完善统一又相对独立，以充分发挥职业教育法律体系的整体作用。

　　（二）规范法律法规文本，及时完善职业教育法律体系

　　1.规范法律、法规和规章文本

　　长期以来，由于受行政命令和行政管理模式的影响，中国行政管理中往往以政策性文件的形式规范各类职业教育关系，直接造成了行政命令的作用或多或少大于法律法规的情况，给职业教育法制建设带来了不利的影响。这个问题直接涉及到整个中国行政管理体系和法律体系之间的关系问题，并不是短时期内能够彻底改变的。然而，从建设社会主义法治型国家的长远目标和国家的长治久安的大局出发，必须在今后的中国职业教育法制现代化建设中逐步规范法律、法规、部门规章等的文本和制度建设。政策性文件应该只起到引导职业教育发展方向的作用，它不能代替职业教育本身的法制建设。要真正实现对职业教育管理的程序化，需要进一步依靠职业教育本身的制度建设来加强职业教育领域各类关系的调节和管理，将政策性文件及时上升为国家职业教育法律体系的一部分是加强职业教育法制现代化建设不可缺少的一环。

　　2.及时完善职业教育法律体系

　　任何法律法规体系都不可能是一成不变的，必须根据时代和具{本国情、民情的不断变化及时修订和完善法律法规体系。职业教育是与社会经济发展、社会进步联系最紧密的一种教育形式。根据职业教育发展的实际情况对已有的不能适应职业教育发展的法律法规条款进行及时的修订和完善、废止，保持职业教育立法与社会发展的同步性甚至超前性，是职业教育现代化发展的显著特点之一。从1996年版的《职业教育法》的颁布到新版《职业教育法》的修订，中国职业教育立法从无到有、从细小到宏大逐步建立的过程本身就证明了，职业教育法制现代化与中国职业教育的发展是携手并进的。在中国整体现代化过程中，作为一个侧面的中国职业教育法制现代化也会根据时代的变化和客观需求不断发展。只有及时修订相关的法律法规、不断完善职业教育的法律法规体系，才能满足职业教育自身发展和改革的实际需求。

　　总之，随着新版《职业教育法》的修订和完善，有必要根据职业教育发展的实际情况对已有的中国整个职业教育法律体系进行一定的调整和完善。这种调整和完善不仅保障新版《职业教育法》的未来实施，保障中国职业教育法制现代化整体水平的提高，而且从根本上促进中国职业教育的不断改革和发展。

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