论村民自治的权利救济

　　关键词: 村民自治/权利救济/权利保障/救济权

　　内容提要: 本文初步考察了村民自治权行使状况，指出村民更多的是关注他们的经济权益，而较少关注或维护自身的自治权，除非自治权涉及到经济利益的分配权。在剖析这种现象的原因基础上，认为村民自治权在寻求救济过程中，应坚持有权利必有救济原则、自力救济优先、党政救济次之、司法救济最终等项原则。文章根据这些原则简要提出了村民自治权救济的解决方案。

　　村民自治是改革开放以来党领导亿万农民群众的一个伟大创造，是当代中国基层民主的重要组成部分，是当前人数最多、范围最广的政治参与形式，是中国人权事业发展的重要成就。在肯定成绩的同时，我们也清醒地认识到，作为村民自治事业的主体人群，村民在享受自治权方面仍有许多不尽如人意的地方。人们对村民这样的弱势群体的关注，主要集中在他们的经济权利、社会权利、文化权利的行使和维护上，而对于他们的政治权利、自治权利则关心得较少。这种偏轻偏重的现象，导致村民弱势群体的权利救济出现不平衡。

　　一、问题的提出

　　有权利必有救济，这是一句西方的法谚。法律所赋予的权利一旦没有途径寻求救济的话，将会使这项权利“贴在墙上”、“留在口中”，而不能走向现实生活。党的十六大以来，以胡锦涛同志为总书记的中央领导集体十分重视基层群众的民主权利保障问题。胡锦涛在中央政治局第三十六次集体学习时强调，发展基层民主要同在基层形成有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制紧密结合起来。党的十七大报告将“扩大社会主义民主，更好保障人民权益和社会公平正义”作为全面建设小康社会新要求，提出要“保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权”。在“发展基层民主”部分，报告强调要“保障人民享有更多更切实的民主权利”。

　　我们在关注村民自治权利救济必要性和急迫性的同时，更应关注村民在自己的自治权利受到侵害时是否维权、是否行使救济权。如果维权的话，怎样维权，权利救济的途径、方式方法是什么。不少研究表明，当村民的自治权受到侵害时，村民可选择的权利纠纷解决方案有以下三个：一是以个体行动寻求行政救济和司法救济，以维护自己的民主权利；二是以集体行动参与上访、信访等群体性活动，以此来维护和保障自己受到损害的行为；三是放弃自己的政治权利，以政治冷漠的态度来对待权利侵害的事实。多数情况下，村民在自己的民主权利受到侵害时，会采取一种冷漠、忍让的态度。在他们看来，民主政治权利与经济权利、人身权利相比，处于较为次要的地位，民主权利受到侵害对于自己的切身利益关系不大。这一点，与他的经济权益受损时的反应有很大不同。一般来说，一旦他的经济权益(比如集体经济的分配权、土地补偿的受益权)受到威胁、侵害时，他们会千方百计想办法，争取实现他应得的经济权益。当然也有一些人不甘心。这些人通常是有一定文化层次、在农村政治生活中有一定参政经验。当他们的民主权利受到侵害时，往往通过法律诉讼的渠道、信访、新闻救助的途径来维护自己的权利，或者鼓动村民群众声援自己的权利主张，形成集体行动来维护自己受损的权利。

　　但是，即使村民有自治权的维权冲动，但效果并不乐观。从村民维权的个案来说，新闻媒体介入得较多。我们在报纸网络上经常看到一些诸如村民为争得选举权或者村官被当地党委政府撤换而起诉到法院的报道，还有一些村民为争得村务财务的知情权，而求助于学术界和新闻界，希望通过这些渠道来反映他们的利益诉求。这些维权事实虽然存在，但是数量相当少，村民将自治权诉诸司法救济的情形极其罕见。

　　刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0424/fontbr />二、村民自治权的享有、行使及其救济权的缺失

　　1982年宪法明确赋予了农村基层群众的村民自治权，宪法要求在农村设立村民委员会，作为基层群众性自治组织，行使自治权。到了1987年11月，全国人大常委会通过了《村民委员会组织法(试行)》，并规定自1988年6月1日起正式实行，这是 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一部确认和明确规范村民自治制度的全国性法律。各省根据本行政区域的实际情况制定了相关的村委会组织法实施办法以及各省的《村委会选举办法》。1990年中央在山东莱西召开会议，肯定了村民自治的做法，并且决定在全国推行村民自治示范活动，规定每个省选择一二个县、每个县选择一二个乡，每个乡选择一二个村进行村民自治示范活动，要求示范试点地区严格按照相关规定进行自治。1994年，负责村民自治的国家民政部还将民主选举、民主决策、民主管理、民主监督作为村民自治的四大民主形式，向全国推行。经过十年的试行，村民自治已经比较成熟，1998年11月，全国人大常委会通过《村委会组织法》，结束试行。它的颁布实行，标志着农村基层民主已经初步形成了一套制度化的运作模式。自此，全国各地的村民自治活动进入了高速发展的快车道。目前，全国31个省、自治区、直辖市已经制定或修订了村民委员会组织法实施办法或村委会选举办法。宪法和相关法律赋予了村民选举、决策、管理、监督、参与等各项法律权利，为农村基层群众行使村民自治权提供了法律法规保障。

　　法律赋予的权利只是为村民行使自治权提供了前提和条件，但法律权利转化为现实权利，还需要各方面的支持和权利主体的努力。在中国共产党领导和各级政府的指导下，全国各地农村的基层群众通过每三年一次的直选产生本村村委会的领导人，通过村民代表会、村民议政日参与到村务的决策、管理，通过村务公开栏和民主测评等途径实现了对村干部的监督。这一系列的自治活动，使大多数村民能够正常行使法律赋予的各项民主权利。但也不可否认，在村民自治权的享有、行使过程中，由于各方面的原因，部分村民的自治权受到侵害或侵害威胁，比如在家族操控下，一些小姓小户的选举权受到剥夺，一些强势宗族抢夺、撕毁小姓村民的选票，或者威胁他们投票。还比如，一些当选的村委会干部在未经村民表决同意的情况下，遭到乡镇党委政府的撤职、调换、戒免。在部分农村还出现了在分配农村集体经济收益或者土地补偿款时，一些外嫁女由于受到当地村规民约的限制而丧失了分配权，等等。

　　上述事例的出现，表明法律赋予的权利，并不等于村民就能够充分行使。严格来说，法律赋予其权利的同时，应该赋予其权利一旦遭到侵害时的救济权。自治权的救济权是由自治权派生出来的一种项利。作为一项派生权利，村民自治权的救济权指自治权行使受到侵害或自治权行使的结果不能表达和反映其意志时，村民依法从法律上获得自行解决，或者请求司法机关及其他机关对其自治权的完整性予以维护和补救的权利。从法理上讲，农村基层群众的村民自治权受到侵害，被侵害人就应该享有救济权利。但令人遗憾的是，目前的法律法规对于村民自治的救济权规定过于原则，缺乏可操作性。根据1998年村委会组织法第二十二条规定，“村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关政府机关应当负责调查核实，责令公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任。”第二十八条规定，“地方各级人民代表大会和县级以上地方各级人民代表大会常务委员会在本行政区域内保证本法的实施，保障村民依法行使自治权利。”也就是说，当村民的监督权、知情权或者其他自治权利受到侵害时，可以向乡镇政府、县政府、县主管部门、县乡人代会、县级以上地方各级人大常委会反映，寻求行政机关、立法机关的支持和帮助。这就面临着如下的几个问题：一是受理机关太多，这就容易导致这些受理机关可能相互推诿。二是受理机关在受理诸如村民自治权的救济要求时存在难题，比如村民的自治权受到乡镇政府的侵害，乡镇政府本身不能作为解决这一问题的合适主体，那么村民转而向县政府或主管部门(一般来说是民政部门)寻求救济，这个时候，县政府或主管部门往往会将村民的权利救济申请批转或返回给当地的乡镇政府，这样一来，乡镇政府就既成了当事人又成了法官，违反了程序正义的原则；如果县乡人代会或者县级以上人代会受理了，就成为人大个案监督的案例。由于人大只负责具有抽象行为的规范性文件，对于具体的监督不是人大的主业，因此人大也不能很好地担负起救济村民自治权的责任；如果人大、政府都不能提供有效的救济手段，村民自治权的权利受损方只好找法院，通过司法救济途径来解决。但是，法院往往会做出不给予受理的决定，原因是行政讼诉法关于受案的范围有明确的规定，村民自治的权利救济不属于行政诉讼的受案范围，而村民自治权往往造成不了村民的人身伤害，村民无法通过刑事诉讼来解决，那么剩下的就是宪法诉讼了。但由于目前我国还没有宪法司法化的具体保障措施，因此自治权受损的村民也无法通过宪法途径来维护自己的合法权益。由此一来，按照徐勇教授的说法，村民自治的救济权便被“悬空”。

　　应该说，在相关的法律条文中规定了保障村民自治权利，这是值得肯定的地方。但是，如何保障、保障的途径方式方法是什么？一旦不能行使村民自治的救济权又有什么办法？现行法律法规对这些问题没有做出具体的可操作性的规定，以至于在现实的村民自治实践活动中，出现了有权利也无法救济的现象。在各种法律救济途径无望的情况下，村民要么放弃自治权的救济，要么采取一种更激烈的办法即上访来解决自己的问题。这种观点得到了我们在中央党校县委书记班的一次问卷调查的印证。

　　在该次调查中，35%的受访者认为，人们会“采取上访、信访的手段维护自己的权利”，23.6%的受访者认为，人们会“采取冷漠、忍让的态度，不去维权”。27.1%的受访者认为，人们会“利用国家的宪法和法律积极维护自己合法的政治权利”。当问到人们放弃司法救济而选择上访的原因时，不少基层同志认为，在村民看来，打官司“周期长，费用高”，还得经过繁琐的法律程序，并且即使官司打赢了，也还会有“执行难”的问题。而如果召集很多人到县委县政府门口集体反映，这比诉诸法律途径来得快，有利于事情的解决，并且不承担法律责任，因为“法不责众”。“出了问题，不去法院去北京，不找法官找书记”。这样一来，大量的本来应该通过法律途径加以解决的问题，却引发了群众一次次的上访，给县级政权带来很大的压力。

　　人们放弃司法救济转而寻求信访，原因何在？在我们进行的相关问卷调查中，按统计数字多少依次是，“上访比司法救济的成本低，花钱少，效果快”(55.1%).“老百姓深受古代‘进京告状’或‘拦路喊冤’的影响”(43.9%).“相关法律本身不完善，不足以解决当前的问题”(38.8%).“已寻求司法途径解决，但对结果不满”(37.8%).“由于司法不公造成司法机关公信力下降，群众对司法机关不信任”(36.3%).“即使司法机关做出公正判决也执行不了，还不如直接找相关部门解决”(28%)。少数群众信访存在认识上的误区，受“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”和“找的官越大越能解决问题，来的人越多越能形成压力，行为越过激解决问题越快”的心理影响，信访活动越来越有组织，处理不好就会增加集体上访、越级上访的情况。这样一来，本应是一种自我管理、自我教育、自我服务的自治行为，通过自力救济解决或者法律救济途径可以解决的问题复杂化了，因自治权引发的上访特别是集体上访、越级上访，这更加使农村矛盾复杂化，不利于农村的政治稳定与社会和谐。

　　三、村民自治权的救济原则与解决方案

　　(一)村民自治权的救济原则

　　1.有权利必有救济的原则 法律不仅要明确规定公民的基本权利，同时也要规定对这些权利的保障和权利受侵害时的救济，没有基本权利救济规定的法律本身就是不完善的。然而正如前面所论述的那样，与村民自治权利的规定相比，有关法律法规却缺乏对这些自治权利救济的规定。按照有权利必有救济的原则，为了更有效地保障广大村民的各项自治权利、及时处理好自治过程中出现的诸多问题、纠纷和侵害行为，应当尽快建立健全村民自治权利的权利保障制度，完善对村民自治纠纷和侵害村民自治权利的处理机制，真正做到有法可依、违法必究和侵害必救。只有如此，才能确保村民自治事业的深入、健康发展。

　　2.自力救济优先原则 村民自治的自力救济，亦称自治救济、内部救济、私力救济，这主要是通过村民自治章程和村规民约等村庄内部的管理解决纠纷和矛盾。我们认为，村民自治的要义就在于村民自己解决属于自己的内部事务和权利纠纷，纠正侵害自治权的行为，维护村民的合法权利，通过自我管理、自我教育、自我服务来达到自治的目的。在村民自治过程中，当产生情节较为轻微的自治权争议和纠纷时，鼓励村民通过自治的办法解决。这样做的好处在于，与公力救济相比，自力救济所花费的时间较短、效率较高，经济成本较低，也不破坏原有的人际关系。另外，鼓励人们采取自力救济的一个重要的原因是我国的司法资源比较匮乏，再加上广大农村还保留“打一场官司结一世仇”的厌讼心理。

　　3.外部救济次优原则 所谓外部救济，是指依靠村庄自身无法解决的权利纠纷在自力救济无效的情况下，从村庄之外来解决，即依次向党政机关、权力机关或者其他社会组织来寻求救济。换句话说，先穷尽党政救济再寻求司法救济，是村民自治权利救济的一个重要原则。(1)由于中国党政关系的特殊性，在具体实施过程中，党政救济突出表现为行政救济，行政调解、行政指导等具体形式都属此类。(2)在党政救济无效的情况下，应寻求权力机关的救济。作为一种间接救济，权力救济的承担主体是人大及其常委会。在具体的权利救济过程中，人大是权力机关，不能直接实施权利救济，一般是通过责成行政机关来实施权利救济的，最终还是要通过行政救济来达到救济的目的。在党政救济尤其是行政救济无效的情况下，启动权力救济，其目的之一就是权力救济可以监督行政救济，将其置于行政救济之后，可以收到促进行政救济的正确运做的效果。(3)在党政机关、权力机关的救济都无效的情况下，寻求大众媒体、法律援助中心等社会组织来实现，这就是社会救济。

　　4.司法救济最终原则 司法救济是指权利受到侵害的一方积极诉诸法律程序来寻求权利救济。在其它的救济方式不奏效或存在误救的情况下，司法救济是最后的选择和救济方式的最后屏障。“只要社会尚具有内部协调能力，司法就不当介入，但是最末并不表示不重要，司法救济应是人民最有力、最可靠的保障。”围绕村民自治权的诉讼，司法救济主要通过民事诉讼、行政诉讼和刑事诉讼来实现，但由于各种原因，上述几种诉讼救济途径都受到限制而无法充分发挥作用。

　　(二)村民自治权利救济的解决方案

　　1.制定全国统一的《村民自治法》和《村委会选举法》，构建村民自治权利保障的法律体系 从目前的立法现状来看，宪法、《村委会组织法》和各省制定的村委会组织法《实施办法》和《村委会选举办法》，都对村民自治的行为进行规范，但宪法过于原则，村委会组织法只限于基层群众性自治组织-村委会-的程序规定，对于其他自治组织，比如村民大会、村民代表会议、村民小组、其他农村社会组织，都缺乏规范。制定全国统一的村委会选举法，可以与村委会组织法相配套，使实体法与程序法并行，加强对村委会的规范；制定全国统一的村民自治法，可以规范除村民委员会之外的其他农村自治性组织，使之构成一个完整的村民自治法律体系。2.建立健全村民自治的自力救济体系 在当前应该考虑完善村委会下设的人民调解委员会，原因在于人民调解委员会是专门负责调解民间争议的自治性组织。对于村民自治进程中村民权利受到侵害时，可以优先考虑向人民调解委员会寻求救济，这种救济适宜于村民小组范围内的权利争议。如果出现村委会选举争议，可向选举委员会寻求救济，由村委会选举委员会来处理选举事务、解决选举争议。

　　3.建立健全村民自治的行政救济体系 根据行政救济的范围和类型，我们可以分为司法程序的行政救济和非司法程序的行政救济，其中行政诉讼属于司法程序的行政救济，同时也是诉讼救济方式的一种。非司法程序的行政救济，即行政复议和信访救济。(1)当村民对县乡人民政府及其工作部门作出的有关村民自治的具体行政行为或规范性文件不服，可以提出行政复议。比如乡镇政府对村委会的财政监控、乡镇党委通过村党支部对村委会的领导、乡镇党委政府对村委会选举的操纵，等等，都可以由村民向县级政府及工作部门提出行政复议，上级机关应当受理。(2)信访救济从性质上说既是行政救济制度，又是监督行政制度，但更主要的是一项行政救济制度，是以行政复议和行政诉讼制度为主体的我国行政救济制度的补充。很多省级选举法或者村委会组织法实施办法都规定村民可就自治向有关行政机关申诉，这种申诉其实是包括信访在内的。作为行政救济的两种重要手段，行政复议和行政诉讼二者相比，行政复议应该优先，特别是目前还没有将行政机关侵犯公民民主政治权利的具体行政行为纳入到行政诉讼的受案范围，更是如此。

　　4.建立健全村民自治的人大监督救济体系 根据村委会组织法的规定，乡镇政府对村委会有指导的职责。人大对政府具有广泛的监督权，监督的事项中就包括行政机关在指导村民自治的行政行为。具体来说，各级人民代表大会及其常务委员会，根据宪法和法律的规定，有权对村民自治进行监督。当村民反映行政机关在指导村民自治侵害村民权利时，人大可行使监督权，措施包括撤销政府关于村民自治活动的不适当的决定和命令；受理群众的上访、申诉和意见，责成有关部分认真办理，限期报告办理结果；也可以在人大会议上依法提出质询案；组织对于村民自治特定案件的调查委员会，并根据调查报告做出处理。

　　5.建立健全村民自治的诉讼救济体系

　　诉讼救济被称为最合法、最公正，也是最彻底和最权威的救济形式，但是在我国法律实施过程中各种条件的限制，刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼均不能适用于村民自治的权利纠纷中。不少学者呼吁加快立法进程，在他们建议制定的村委会选举法中确立有关选举的行政诉讼制度，将行政主体侵犯村民自治的行为纳入到行政诉讼的受案范围，允许权利相对人提起行政诉讼，增加对行政主体侵犯村民自治权所应负的行政责任的规定。另外，将现有的刑法和三大诉讼法加以修改，使其扩大并适用于村民自治，比如扩大现行《刑法》中“破坏选举罪”的内涵，对于破坏村委会选举的行为，可以启动刑事诉讼程序；修改民事诉讼法，将村委会选举中选民资格案件列入民事诉讼程序中，使《民事诉讼法》中适用“选民资格案件”的特别程序扩大适用于村民选举中。

　　6.建立健全村民自治的社会救济机制 所谓村民自治的社会救济，主要是指舆论媒体和社会组织对村民自治权的救济。这种救济机制的完善离不开媒体和社会组织本身力量的发育、壮大。随着互联网的发展，网络媒体和传统媒体对于政治经济社会方方面面的监督力度空前壮大，一些十分棘手的事情一旦被媒体关注成为社会的热点焦点问题之后，反而变得较容易解决。因此，村民自治权的争议事件可通过网络媒体和传统媒体引起公众的关注，从而对村民自治的权利纠纷解决提供便利条件。同时在解决村民自治权的纠纷时也可以借助社会组织的力量，党的十七大也明确提出要“发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能”，这一政策指向实际上是鼓励发挥社会组织在维护基层群众权益方面发挥更大的作用。比如，一些民间机构和法律援助中心可以将村民自治的救济作为自己的一项职责加以运作，对那些在村民自治过程中受到侵害的村民担任法律顾问、提供法律咨询、代理法律诉讼等形式提供实质意义上的法律援助，从而使村民自治权真正得到实现。

出处:《华中师范大学学报》