基层法治政府指标体系研究

　　摘要：当前，基层政府依法行政能力整体水平不高，与建设法治政府的目标相比，存在较大差距。因此，建立科学的指标体系，藉此加快法治政府建设非常必要。通过实证分析，基层有关法治政府建设的制度各异，存在诸多缺陷。法治政府指标体系包括定性指标、定量指标、特色指标以及配套的考评细则，准确反映法治政府的内在构成要件，并具有可操作性，从而为基层法治政府建设提供强大的制度支撑。

　　【英文摘要】Now days, grass-roots government is still way behind the goal of building government ruled by law, because of its overall level of administration by law not high. It is very necessary to construct indicator system for accelerating building of government ruled by law. Positive analysis shows how differences and defects among systems of building government ruled by law in parts of china. In order to provide systems supporting for building of grass-roots government ruled by law，Indicator system include qualitative indicators, quantitative indicators, characteristic indicators and matching appraisal regulations, reflect accurately internal composition of government ruled by law, as well as having operability .

　　关键词：法治政府；依法行政；指标体系；定量指标；指标考评

　　【英文关键词】government ruled by law, administration by law, indicator system, quantitative indicators, appraisal of indicator

　　【写作年份】2009年

　　【中图分类号】D630.1

　　【文献标识码】A

　　【文献编号】1007-8207(2009)03-0019-5

　　【正文】

　　在当下社会转型期，法治已经浸染到整个国家的方方面面，成为人们的共同愿景。2004年3月，国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）提出10年左右基本建成法治政府的目标。2008年5月，国务院又颁布《关于加强市县政府依法行政的决定》（以下简称《决定》），出台了一系列新政。可以说，这两部法规性文件的“合璧”，为我国法治政府建设提供了锻骨强魄的规则和理性。

　　自20世纪60年代社会指标运动以来，国际组织以及各国纷纷研究与运用社会指标，建立适合各自国情、满足不同目的的社会发展指标体系。[1]如今，国内运用指标来评价和监测经济社会发展和企业管理质量的实例较多，诸如建设小康社会指标体系、和谐城市指标体系、财务分析指标体系等，不胜枚举。遗憾的是，针对法治政府的指标体系，目前国内法学界系统的学术成果甚少，地方政府实际应用的范例寥寥。文中，笔者将结合自身政府法制工作实践，尝试对基层法治政府指标体系的有关问题作粗浅探讨，以期抛砖引玉，推动对这一命题的深入研究。

　　一、基层政府建立法治指标体系的必要性

　　时至今日，《纲要》正式施行已近5年，毋庸讳言，我国各地建设法治政府的进展还不平衡，基层政府依法行政能力还相对比较薄弱，整体水平不高，与建设法治政府的目标相比仍存在着较大差距。在调研中发现，80%的信访案件发生在市县两级，因不依法行政，包括越权、失职、违反法定程序引发的信访案件占总数的40—50%左右，有的还引发群体性事件。[2]（p2）笔者认为，之所以“看起来很美”的《纲要》、《信访条例》等上位法，实际实施效果却不佳，倘若，排除基层政府在经济社会发展中的矛盾聚集效应、行政执行力不高等因素，法治政府指标体系的缺失乃重要原因之一。

　　首先，从认识层面上看，一些基层干部的依法行政意识淡薄，心中没有法治的“方向感”， “拍脑袋”决策、机械式执法等旧的工作方法，还蛰伏在行政习惯之中。有的领导甚至将依法办事与地域发展对立起来，认为依法行政束缚了工作的手脚，一谈经济社会发展，就不顾及法治，擅闯法律“禁区”，违法拆迁，恣意用法，与民争利，导致当地频频发生重大违法行政案件。因此，要解决该问题，迫切需要一套直观的、可宣教和规训的法治政府指标体系，来纠正一些干部在思想认识上的失范。

　　其次，从制度效益来看，《纲要》中大多条款的规定原则性过强，有些要求比较抽象，难以领会。于是乎，有些人谈及依法行政头头是道，实际工作中却无法把握其精神实质和内涵，从而出现“县政府擅自设定行政许可”、滥用行政自由裁量权等问题。有的基层行政首长对《纲要》理解不透彻，导致当地依法行政的推进工作不力，法治政府建设的进程迟缓。因此，亟须一套直观明了、容易执行的指标体系，来控制《纲要》、《行政许可法》等其他一些法律、法规在具体贯彻落实过程中的偏差。

　　此外，从规制强度来看，由于法治政府建设的目标和任务还没有真正纳入基层政府及其工作人员的实绩考核中，没有与奖励惩处、干部任免和晋升晋级挂钩，相应的责任机制也没有建立健全，依法行政的“动力”不足。那么，希冀基层政府树立建设法治政府的高度责任感和使命感，果敢“自我革命”，真正合法、合理行政，往往便成了制度正义的一厢情愿。因此，需要一套可以考评的、有硬约束的指标体系，来防止上位法的虚置。

　　刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0424/fontbr />二、法治政府指标体系的应然性

　　法治政府的内蕴隽永。事实上，法治政府不是平面的，而是立体的、多维的，从不同的角度看呈现不同的维度。概而言之，法治政府应当是有限政府、服务政府、阳光政府、诚信政府、效能政府和责任政府。[3]（p35）究其内在要求，《纲要》第三条已经从改革行政体制、优化行政立法、规范行政执法等7个方面作出了回答，笔者在此不再赘述。法治政府的基本内涵，就是要求政府的一切公权力源自宪法和法律的授权，严格依法行政，并在宪法和法律的约束和要求下，有效实现履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能。从法的价值视域看，倘若，各级政府皆能严格按照宪法和其他诸如《物权法》、《环境保护法》、《政府信息公开条例》等法律、法规的要求，努力建设法治政府的话，无不都是在创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义；无不都是在服务于国家的民主政治、经济发展以及社会、文化事业。这也是本文讨论法治政府指标体系的价值所在。

　　需要澄清的是，依法行政不能等同于建设法治政府。北京大学法学院王锡锌教授认为“作为路径选择的依法行政，所对应的目标是建设法治政府”。[4]可以这样说，依法行政只是建设法治政府的方法之一，其承载的是行政合法性原则；法治政府，则是依法行政的终极指向。不断推进依法行政，就是要慢慢揭开法治政府的神秘面纱，显现法治政府的本体。进言之，法治政府的建成，不能仅仅寄希望于依法行政，倚仗其“独臂擎天”，也不能寄希望于一朝一夕，走什么“多快好省”的路子，十分需要公众的积极参与，社会各方面的强力合力，行政管理和政治体制改革的跟进，还有政府自身不断追求卓越的那颗“勇敢的心”。因此，各级政府特别是基层政府，必须认真对待法治，不仅要在依法行政的制度落实上着墨，更要在如何建设法治政府上下功夫，否则，难免剑走偏锋，法治政府又如何渐行渐近。

　　在我国现有的制度土壤下，何为法治政府指标体系呢？《辞海》对“指标”的解释是：综合反映社会现象某一方面情况的绝对数、相对数或平均数。[5]（p1586）那么，笔者认为，将法治政府的内在构成要件逐一分解成具体的、可测量和可考评的指标，就是法治政府指标。为了实现建设法治政府的目标，将各个指标，通过定性、定量、规整而组成的一套指标群和“操作系统”，就是法治政府指标体系。其包括定性指标、定量指标、地方特色指标以及配套的考评细则（见图1）。那么，正由于《纲要》和《决定》的可操作性弱，法治政府指标体系会起到一定的补强作用，能够将法治政府的理念和精神转化为行政的具体要求，为我国行政的将来发展，提供了一张详尽的路线图。这类似于国外企业和政府实行的“平衡记分卡”绩效考核方式，就是要实现政府短期目标与长期目标、组织战略与评估指标体系的结合。

　　要将法治政府指标体系的应然转化为实然，在设计和确定指标过程中，就应当遵循一定的原则和规范。其一，系统性原则。指标体系要能基本展现法治政府的肌体，尽量谋求指标的全面、协调和一致性。对法治政府的应然要求以及上位法的明文规定，必须要纳入指标系统。当然，结合基层依法行政的现状和社会发展水平，可以就解决突出和重难点问题，在指标的设置上有所偏重。其二，引领性原则。建立法治政府指标体系意义之一，就是改变当前基层政府过度追求经济指标的“错位”现象，倡导依法行政就是实践科学发展观，建设法治政府就是一类政绩的理念。指标体系不是简单的政府工作计划或安排，应当是今后一个时期政府法治建设的工作指南和行动纲领，其必须有一定的前瞻性，通过明朗的指标内容，力求体现引导功能，促进行政行为的进一步法治化。三是，可操作性原则。法治政府定性指标要清晰化，定量指标要明确化，以便宜执行和调整，否则就失去了指标体系的应有之义。同时，其评价方法要简便易行，体现客观公正。依此测评得出的结论，应当具有可比性，能反映出本地一段时期法治政府建设的进展情况，也能还原各级各部门之间的实际工作进度。

　　三、地方有关建设法治政府制度的实证分析

　　利用本土资源构建法治政府指标体系，有必要研究国内各地推动法治政府建设的制度实践。本文撰写过程中，笔者通过实地调研、电话问询、浏览政府门户网站，并分别运用“百度”和“google”进行了互联网搜素，最后选取了40个地级市、 30个县级政府、30个乡镇制定的与建设法治政府有关的制度，作为实证研究样本。下文中，笔者从制度功能视角，对具有代表性的实例作一归类和简要评析（见表1），作为继续讨论的铺垫。

　　表1 我国100个基层政府的现行相关制度归类

　　（一）依法行政规划型

　　例如，2005年7月，河北省石家庄市政府颁布了《市政府全面推进依法行政五年（2004－2008）规划》（石政发〔2005〕24）。该规划从政府职能转变、行政执法体制、化解社会矛盾机制、执法监督体制等方面，对市政府5年内的依法行政工作做出具体安排。又如，2008年6月，安徽省合肥市长丰县出台了《全面推进依法行政规划（2008—2011年）》（长政〔2008〕25号）。笔者认为，上述规划确立了当地依法行政工作的目标，但其中内容更多的是《纲要》的重复，并且没有定量指标。有的地方还没有建立配套规划实施的考核和测评制度，导致难以执行，也很容易让规划停留在纸面上。

　　（二）内嵌法治城市型

　　2007年5月，河南省巩义市发布《2007年法制宣传教育和依法治市工作要点》（巩治市字〔2007〕1号），对依法行政工作提出了一些要求。2008年6月，浙江省杭州市余杭区根据《关于建设“法治余杭”的意见》（区委〔2006〕16号），制定了《“法治余杭”量化考核评估体系》（ 区委〔2007〕121号），包括党委依法执政、政府依法行政、司法公平正义、权利依法保障等内容。实际上，国内很多地方为切实推进普法工作，提高依法治理城市的水平和全民法律素质，印发了诸如依法治市、依法治县、依法治镇，依法治村等一系列规定，这本无可厚非。试想，若仅仅将法治政府放置在“法治城市”大概念之中进行推动，其实际操作空间非常狭小。例如，在《“法治余杭”量化考核评估体系》之中，只有区区12条是关于考评法治政府建设的内容，其系统性显然不够，难以将相关工作做细、做到位。

　　（三）侧重内部考核型

　　以安徽省马鞍山市《2008年度依法行政工作考核标准及其考核方案》（马府法〔2008〕14号）为例，该标准和方案主要包括依法行政组织领导、制度建设质量和行政法制监督等10大方面，每个方面又被细分为若干小项，赋予相应权重，实行百分制考核，结果运用到对县区政府和市直部门的目标管理考核。笔者认为，这种考核较上述两种类型更为科学和全面，重点比较突出，便于实际操作。但是，上述考核工作主要依靠政府法制机构推动，工作力度嫌不足，且考评内容不甚全面，其方法比较单一。笔者发现，为落实《决定》第二十七中关于依法行政考核的要求，北京市、江苏省、安徽省、贵州省等有关省市都已建立或正在优化省、市、县三级政府的依法行政考核体系。

　　（四）准法治政府指标型

　　2008年12月16日，深圳市委、市政府发布《深圳市法治政府建设指标体系（试行）》（深发〔2008〕14号）。这是我国 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一个准概念上的法治政府建设指标体系。该指标体系内含政府立法工作法治化、行政决策法治化、公共财政管理与政府投资法治化、行政审批法治化、行政处罚法治化、行政服务法治化和行政救济法治化等12个大项，44个子项和225个细项指标。笔者认为，深圳的做法打破了以往依法行政推进工作的惯有思维。该指标体系的出台将对全国各地都有示范作用。但是，不难发现，该指标体系中12个大项指标的覆盖面较窄，只规定了行政审批和行政处罚这两类行政执法行为的指标，没有涉及行政确认、行政征收和行政给付等其他重要行政执法行为。纵观该指标体系全文，指标设定还不全面、不协调，而且定量指标较少，不便宜实际操作。

　　经以上检视和考量，在100个不同层级的政府中，依法行政的推进力度呈现自上而下的层层递减趋势。上述四类制度各有特色，思路各异，形成了地方政府法治的不统一。大多制度都还停留在对建设法治政府的路径，即对依法行政工作的规范上，无法完整体现法治政府的内在要求，无法描绘出法治政府的全貌。因此，为解决《纲要》和《决定》的先天缺陷，必须认真研究建立更为系统和严谨的法治政府指标体系。

　　四、基层法治政府指标体系的初步设计

　　设计法治政府指标体系是一项专业性和技术性较强的工作，其设计的信度和效度，直接影响到一个地方的行政决策和依法行政的方向。因此，必须在合理的范式下构建基层法治政府指标体系。

　　（一）指标体系的基本框架

　　首先，结合《纲要》和《决定》的具体规定，应当为法治政府指标体系的适用，设定相对合理的时间段，譬如，以2009—2013年作为基本建成法治政府的实现年限。其次，指标体系应当有纵横双向的评估面。以地市级的政府为例，应当有3个层级的评估面，即市本级政府及其各部门、县区级政府及其各部门、乡镇和街道一级政府及其各站、办、所等附属机构。笔者发现，大部分独立建制的经济和技术开发区、工业园区都具有一定的行政规划、劳动保障、行政执法等政府职能，因此，这类机构也应被列入横向评估面（对象）。再次，指标体系的形式结构可以分为一级、二级、三级定量指标以及定量指标，同时赋予相应的分数、权重和目标值（见表2）。其中，一级指标必须能够反映出法治政府的主要内在要求，且要防止内容上的交叉。笔者认为，参照《纲要》和《决定》的要求，按照行政权和行政行为的运行流程，可以将一级指标分解为八个大方面，即行政决策机制完善落实、规范性文件（立法）制度建立健全、行政执法严格（见表2）、行政监督全面到位、社会自治功能加强、行政机关领导及工作人员依法行政意识和水平进一步提高、依法行政的组织领导有力。

　　表2 以“行政执法严格”部分指标为例的体系结构和层次