人民法庭参与社会管理创新若干问题思考

　　基层人民法庭作为法院服务社会主义新农村建设的最前沿阵地，直面乡村社会，身处法治建设的最基层，其职能的发挥直接关系到国家司法制度的效能，也直接关系着司法为民理念的贯彻，更关系到农村社会的和谐稳定。因此基层人民法庭如何根据当前社会管理中出现的新情况和新问题，不断拓展其参与社会管理创新的功能，是当前必须深入思考的一个全新的问题。本文拟就此作一些初步探讨。

　　一、人民法庭参与社会管理创新价值分析：维护社会稳定，促进社会和谐

　　社会管理是政府和社会组织为促进社会系统协调运转，对社会系统的各个组成部分、社会建设的各个环节以及社会公共事务进行组织、协调、服务、监督和控制的过程。当前，我国正处于重要战略机遇期和矛盾凸显期，经济社会发生了重大变化，社会生活多样、多元、多变的特征日益凸显，社会结构的深刻变动，利益格局的深刻调整，思想观念的深刻变化，这些既给经济社会发展进步带来了巨大活力，也使社会管理面临许多新情况新问题，给社会管理创新带来困难与压力、挑战与考验，改革发展稳定的任务十分繁重而艰巨。人民法庭作为法院的基层派出机构，尽管其行使着宪法所赋予的司法职能，但也不能忽略其在社会管理创新应有的作用和价值。

　　一是理论层面上人民法庭的职能应从办理个案向参与社会管理转变。审理案件，化解纠纷是人民法庭的基本职能。由于乡镇政府机构对乡村管理功能的弱化，村居委员会的社会调控功能的日益式微，村民在日常的生产、生活中发生的纠纷矛盾，自身无法解决的，大多数诉之法院。因此，现代乡村社会对司法纠纷解决机制的依赖程度显著增加，司法所具有的定纷止争的职能作用受到高度重视，人民法庭有必要围绕基本职能在定纷止争上下功夫。鉴于社会变迁的渐进性和乡村社会的现实性，最高人民法院在《关于进一步做好2009年人民法庭工作的通知》及《关于为推进农村改革发展提供司法保障和法律服务的若干意见》中，进一步明确人民法庭工作职能：为农业农村工作大局提供强有力的司法保障和法律服务，要求提高对人民调解组织的指导水平，注重与基层政府、村民自治组织等其他多元纠纷解决主体的联动协作，把人民法庭建设成为联系广大农民群众、满足农民群众司法服务需求的重要阵地和平台，充分发挥人民法庭在推进农村社会依法治理过程中的重要作用。可见，从理论层面上讲，法庭参与社会管理创新，就是通过固有职能的延伸，推进社会管理工作，本质上就是减少社会矛盾。

　　二是实践层面上人民法庭参与社会管理创新非常契合乡村的特殊性。人民法庭所处的特殊环境,一是环境具有乡土性。“中国农村到目前为止是一个熟人社会；而在熟人社会中，大量的法律社会学研究表明，制定法的作用是有限的。在熟人社区中，真正起到规范社会生活作用的往往是扎根于社区的通过人们口耳相传的社会规范，并通过个人自助或者说坏话之类的社会压力来保证实施，因此常常出现一种‘无需法律的秩序’。”[1]因此法官在司法时必须更注重生活经验、乡村习惯、村民秉性、情感需求、心理活动等因素，法庭的法官所处的乡村司法环境中，只有让法律在这些框架内才能演绎成解决纠纷的行为。其二是乡村纠纷的多元性。许多民事纠纷不是一个法律所能解决的，尚需兼顾到民俗习惯、民情民生，从人情、情理、宗法等法律之外去看待和关注纠纷的特殊性，因而坐堂问案司法模式不能适应基层人民法庭司法活动的需要，人民群众对社会和谐、乡村平安、民生改善充满着期待。人民法庭参与社会管理创新，是回应和满足农民的新要求新期待，能够使人民群众安居乐业，让人民群众通过高效、有序的社会管理，感受到社会的和谐稳定和文明进步。要求我们积极主动地面对，开展有效的工作，深入研究现阶段新农村建设的客观规律，采取切实可行的措施，及时发现和解决现实中存在的突出问题，探讨适合农村民俗的纠纷解决机制，创新参与社会管理的思路和方法，提高社会管理的效能和水平，达到维护农村社会的和谐安宁。

　　三是客观层面上人民法庭参与社会管理创新是化解纠纷多元机制的必然选择。从一定意义上讲，社会建设水平的高低、社会管理能力的强弱，是衡量和检验执政能力、执政水平的一个重要标志。随着经济社会加快发展和改革开放的不断深入，经济结构、社会结构、组织结构、人员结构都在发生深刻变化，原有的社会管理体制和管理模式有些已不适应、不符合时代发展的需要，人民群众以及不同的社会群体对社会管理和服务的需求越来越多元化。近年来，一个很大的特点就是利益诉求和矛盾争议的多元化，这就决定了应该用多元的手段来解决多元的矛盾和纠纷。多元的意义在于避免把纠纷的解决单纯寄予某一种程序，比如诉讼。以人类社会价值和手段的多元化为基本理论，重视来自民间和社会的各种自发的或组织的力量在纠纷解决中的作用，为当事人提供多种选择的可能性以实现不同的价值。事实上民间组织走出道德高端或社会角落，回归常态，对社会转型是十分重要的。因家庭琐事发生的争议由民间调和、民调组织解决更为有效。[2]人民法庭的司法职能一定程度上可以说就是社会管理创新的组成部分，彼此相互渗透和相互影响。人民法庭应顺应形势的发展和变化，建立和完善多元化纠纷解决机制，这与探索参与社会管理创新的新途径、新举措有异曲同工之处。

　　刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0424/fontbr />二、人民法庭参与社会管理创新的现状：偏差与缺位

　　近年来，因诸多原因导致人民法庭民事案件案多人少的矛盾持续凸显。基层人民法庭所处的特殊环境使得人民法庭要在社会管理创新中取得良好的成绩还存在很多问题。主要体现在外部和内部两个方面。

　　一是内部制约因素的存在。首先是主观因素：怠于参与社会管理创新。人民法庭干警缺少参与社会管理创新的理念，表现为参与社会管理创新的意识欠缺，参与社会管理创新方式简单，参与社会管理创新手段单一，参与社会管理创新针对性不强。有的法官满足于就案办案、机械司法；有的法官认为法院和法庭就应当保持中立，社会管理是行政机关的管理职能，法庭参与社会管理创新是可有可无的事。其次是客观方面：人民法庭审判职能的重要性和审判任务的繁重自不赘言。人民法庭处理的案件涉及婚姻家庭和继承纠纷、合同纠纷、权属纠纷、侵权纠纷等各种类型。这些纠纷不仅数量多、涉及面广，繁琐复杂，处理难度大。而且触及体制转轨、社会转型和利益调整过程中的深层次问题，包括房屋拆迁、农村土地补偿、乡镇村委会债务等。这些案件有的法律关系比较复杂，权利义务不甚明确，审判难度自然加大；有的案件权利义务简单明了，法律关系并不复杂，但所牵涉的历史与现实问题复杂多样，与改革发展稳定的大局密切相关。因此很少有时间和精力参与社会管理创新。

　　刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0424/fontbr />二、外部环境的影响。首先是基层当事人的冷淡。人民法庭接触的当事人法律意识不强，素质不高。法庭裁决纠纷的过程，既是法律解释、法律适用的过程也是法制宣传的过程，向人民群众宣传法律规范内容、法律精神和法律理念。但法庭所接触的人民群众在文化水平、法律意识上都很欠缺，同时受传统思想的控制，对法庭处理案件的送达、庭审、宣判程序等很不配合，对判决结果往往以固化的思维予以考虑，对调解方式不予认可，这些都加大了法庭审理案件，处理纠纷的难度，也加大了法庭参与社会管理创新的难度。其次是缺乏制度保障。社会管理创新不仅仅是行政部门的事情，而是全社会包括法院乃至法庭在内的共同的职责。尤其对于农村地区，人民法庭与乡镇政府、司法所、村委会、民调机构的职能在参与社会管理创新中对接不到位，有的能够通过沟通协调，最终得到解决并取得很好的社会管理效果的案件，因为缺乏制度体制，没有发挥对接作用导致难以妥善处理，既影响了案件处理的法律效果和社会效果，同时给社会管理增加了难度。

　　三、人民法庭参与社会管理创新的关键：转变理念

　　社会管理创新以社会管理存在为前提，正确的社会管理理念是社会管理创新的先导，是确保社会管理创新实效性和持续性的重要基础。不断更新社会管理理念，要更加强转变全能统制型政府治理范式、确认并保障社会多元主体的多元价值和利益诉求。[3]理念创新才能带动方法和手段创新，促进作风的转变，最根本的是树立“以人为本”的管理理念。一直以来，基层人民法庭面临着人少案多、时间紧任务重的紧张形势和困境，相当一部分法官在思想认识上存在“两个误区”。一是主张审判工作与参与社会管理创新是水火不容。社会管理是行政机构行使权能的职责所在，而审判权是法院在司法领域中的权力运用。两者互不干涉，各自独立。二是认为审判工作与参与社会管理创新是相辅相成的关系。审判工作与社会管理两者相互独立，但可以相互影响和制约。

　　笔者认为，人民法庭的基本功能是通过法律的运用解决社会纠纷，达到守护法律规范，保卫社会秩序的目的。这是由人民法庭解决矛盾纠纷、维护社会稳定这种直接的定位所延伸出的功能，这一功能有非常大的影响力，在审判工作的同时，有效地参与了社会管理，既显示司法的独特功能，昭示和凸显了法庭的尊荣而超卓的地位，同时这又正是法庭参与社会管理的核心。通过审判工作调整社会利益关系，回应社会诉求、化解矛盾纠纷，维护社会秩序和稳定，从而避免和减少纠纷。“与法律永远相伴的基本价值，便是社会秩序。……社会秩序要靠一整套普遍性的法律规则来建立。而法律规则又需要整个社会系统地、正式地使用其力量加以维持”。[4]因而，社会秩序的维护需要社会管理创新，它是一个全面系统的工程，需要政府和社会组织在行使各自职能的同时，将本职工作与社会管理创新有机融合、互相兼容。基于人民法庭的特定地位，以审判工作推进社会管理，以社会管理促进社会和谐，进而减少诉讼，推进审判工作，便是最好的印证，从这个意义上说，人民法庭的审判工作与社会管理又是一个融合的整体，人民法庭完全可以依托审判工作，积极参与社会管理创新，既契合了社会管理的需要，也是降低诉讼，减轻审判工作压力，维护较好社会秩序的重要途径。

　　四、人民法庭参与社会管理创新的原则及路径：兼容与扩张

　　人民法庭参与社会管理创新应当遵循三个原则：一是横向无度、纵向限度。由于人民法庭处理的纠纷涉及广，对于诉讼中涉及到的各个领域， 可以通过与相关部门沟通，加强社会管理体系建设，增强社会管理合力，建构和实施以权利为导向的社会政策体系，尊重和保障社会组织和个人的权利和自由，推动社会融合。但仍要把握必要的限度，以免产生司法权干扰和影响行政权之嫌。二是依托审判、定位准确。通过纠纷的处理，构建和维护正常的社会秩序，参与社会管理创新。这是人民法庭行使司法职能的内涵，同样也实现了其参与社会管理创新之功效。如对房地产案件的审理，维护正常的商品房建筑市场秩序，协助国家政策的执行。因此必须保证人民法庭审判工作的高效、廉洁、公正，从而实现社会正义，推动社会融合。三是延伸功能、扩大效应。在行使审判职能的各个环节，对于发现涉及社会管理中存在的问题，可以通过多种形式纠偏或纠正，比如司法建议、矛盾分析报告等等，扩大诉讼的外延，放大社会管理问题在诉讼中产生的效应，促进社会管理行为规范。

　　笔者认为，基于上述原则，人民法庭可以通过以下路径参与社会管理创新。

　　一是建立纠纷预防联动分析机制。法庭应密切关注辖区社会经济形势变化，建立与辖区综治办、司法所正常的工作联系制度，及时发现诉讼中及诉讼外的苗头性、倾向性的矛盾纠纷，形成书面材料，为党委政府工作大局建言献策，便于从源头上发现和解决问题，促进社会管理的法治化。以强化司法建议为载体，对审判中发现的不规范行政行为和社会管理工作中的漏洞，向有关部门提出整改建议，及时警示督促改进社会管理工作，避免或减少因社会管理不当引发的矛盾纠纷。

　　二是构建多位一体的人民调解模式。建立“村委会、司法所、民调组织、人民法庭”四位一体的调解模式。庭长定期列席参加当地党委政府牵头组织以上部门召开的例会，为基层人民调解组织调处纠纷出谋划策，提供参考，对辖区群体性、突发性纠纷做到早发现、早了解、早处理。人民法庭可设立“人民调解工作室”，加强人民法庭与基层组织的联动，对矛盾容易激化的案件由人民法庭派员介入指导调解，实行定期培训，采取“请进来、走出去”方式，加强法律指导，及时纠正调解中可能出现的违背法律规定的情况，力求诉前止争，以立体化、全方位的调解模式，解决纷争，构建社会大和谐。

　　三是建立法官定期巡回指导制度。在人口密集的村以及经济发达的开发区或园区设立“巡回办案点”， 既是便民诉讼措施，又容易发现和解决群众最关心、最直接、最现实的诉讼困难。在巡回审理中宣传法治，了解民情，掌握群众的司法需求。人民法庭可以选派优秀法官担任辖区人民调解委员会的业务指导员，定期巡回指导、进行法制宣传、讲授法律法规、传授调解技巧、提供法律咨询。有效提高调解纠纷的能力和水平，促进农村民间纠纷的调处。

　　四是强化人民法庭便民服务窗口。以优化法庭诉讼服务窗口为平台，强化诉讼指导，实施速裁审判，充分发挥好人民法庭短平快处理矛盾纠纷的优势。发挥陪审员职业优势，安排固定的陪审员直接参与立案接待、诉前调解，力争矛盾不上交，化解在诉前。在审判工作中通过法官与陪审员产生互动效应，有利于提高法官参与社会管理创新的能力，依法及时妥善解决矛盾纠纷。

　　五是建立常态化司法调研制度。司法制度的构建不能不考虑环境因素，尤其是社会环境因素，因为司法既是一项法律活动，也是一项社会活动。因此，司法调研工作非常重要，对于辖区发生的社会管理中的新情况、新问题，人民法庭可以采取定期或不定期的司法调研模式，在调研中发现问题，探寻解决问题的对策，形成高质量的调查报告，有助于地方党委政府决策时参考，及时整治不规范的市场秩序，促进社会管理有序进行。

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　　[1] 苏力.道路通向城市___转型中国的法治[M].北京:法律出版社,2004:244.

　　[2] 倪寿明：《人民法院在推进社会管理创新中的职能定位》，载《人民司法.应用》，2010年第3期，第70页。

　　[3] 杨建顺：《社会管理创新的内容、路径与价值分析》，载2010年2月2日《检察日报》。

　　[4] 彼得.斯坦、约翰.香德着：《西方社会的法律价值》，王献平译，中国人民公安大学出版社1990年版，第38页。

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