关键词: 金融危机/美国/公共资金/中国模式
内容提要: 金融危机的爆发引发了美国对问题银行的新一轮大规模公共资金救助。此轮救助不仅是对传统救助方式的再次使用，更是基于对金融危机爆发机理和监管缺陷的反思，通过金融监管改革法案，实现对传统救助方式的创新发展。中国应以美国为鉴，结合本国国情，通过立法逐步建立以存款保险公司、中国人民银行和财政部为救助主体，银监会、存款保险公司、中国人民银行、财政部四家机构之间分工明确又相互协调的问题银行公共资金救助体系。
四、《多德－弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》与问题银行救助
2010年7月21日，美国总统奥巴马正式签署《多德－弗兰克法案》，这标志着金融危机以来从起草到通过历时一年有余的美国金融监管法案正式生效。《多德－弗兰克法案》是美国基于对金融危机爆发原因和金融监管缺陷反思的基础上，对美国金融监管体制的全面改革（注释1：该法案由16个部分组成（Title I－Title XVI），包括12个子法案：金融稳定法案，强化金融机构安全稳健法案，私募基金投资咨询机构注册法案，联邦保险法案，银行与储贷协会控股公司及存款机构监管改进法案，华尔街透明度与责任承担法案，薪酬、清盘与结算法案，投资者保护和证券改革法案，金融消费者保护法案，一级金融机构准入改进法案，债务偿还法案，抵押贷款改革和反掠夺性贷款法案。），法案以防范系统风险、强化金融监管、提高金融机构危机应对能力为理念，内容涉及“双线多头”金融监管体制的调整、美联储监管权力的扩充、金融衍生品的全面监管、银行业务范围的限制、金融消费者权益保护等领域。
对于是否应终止监管机构利用公共资金救助问题银行的争论，《多德－弗兰克法案》并未采取否定态度，也并未对救助行为本身进行规制，而是采用源头治理的方式，从强化监管标准、提高银行自身危机应对能力的角度，设计出一系列旨在减少公共资金救助可能性的监管措施。采取上述解决方式的原因在于：一方面，保留监管机构公共资金救助问题银行的权力对金融稳定至关重要。危机下，外部公共资金救助问题银行是避免金融体系崩溃的最后一道屏障；另一方面，公共资金救助问题银行不可避免地存在一系列负面效应，如：银行业道德风险、金融消费者逆向选择、金融风险货币化导致通货膨胀、金融风险财政化导致财政赤字、纳税人合法权益被侵害、银行业不公平竞争等等。因此救助问题银行是危机下的不得以之举，是基于稳定金融系统考虑的“紧急避险”行为。
《多德－弗兰克法案》避免问题银行救助的规定包括：
1．扩充美联储的监管权，监管所有可能威胁系统稳定的金融机构。美联储作为金融稳定的监管者，将关注整个金融业的系统性风险，监管范围在现行的基础上扩大到包括证券、保险、期货等所有可能对金融稳定造成威胁的企业。此外，法案对美联储的监管权进一步细化。法案规定：若美联储认定银行控股公司或非银行控股公司资产超过50亿美元，并可能对金融稳定造成严重威胁，则有权决定：（1）限制其并购或附属于另一公司；（2）限制其金融业务的拓展；（3）要求其终止一项或几项业务；（4）若上述措施不足以消除或减轻其对金融稳定造成的威胁，美联储有权强行拆分该机构（注释2：参见《多德－弗兰克法案》第121节（a）款。）。
2．在财政部下成立金融稳定监管委员会（Financial Stabil-ity Oversight Council，FSOC），负责监测和通报威胁国家金融稳定的系统性风险（注释3：参见《多德－弗兰克法案》第112节。）。委员会由财政部长领导，包括10名有表决权成员，均为各联邦金融监管机构的负责人；另有5名无表决权成员，为新成立的金融调查办公室和联邦保险办公室的负责人以及州保险、银行、证券监管机构的代表各一名（注释4：参见《多德－弗兰克法案》第111节（b）款。）。委员会为政策咨询机构，负责向美联储通报系统性风险状况和提出监管建议。
金融稳定监管委员会认定金融机构存在系统性风险应考虑的因素包括：资产结构、经营风险、业务涉及的领域、业务的复杂性、机构规模以及其它认为合理的因素；对于资产超过500亿美元的金融机构，自然就属于存在系统性风险的机构（注释5：参见《多德－弗兰克法案》第115节（a）款（2）项。）。
被认定为存在系统性风险的机构，金融稳定监管委员会应向美联储就如下方面提出更高监管要求的建议：基于风险的资本要求、杠杆率、流动性要求、信贷风险披露要求、贷款集中度限制、逆周期资本储备（注释6：法案要求资产超过500亿美元的银行控股公司或系统重要性非银行控股公司需持有“可转换债券”（convertible bond），该债券相当于在银行内部创建一个旨在保护银行偿付能力的系统性风险基金。参见《多德－弗兰克法案》第165节（c）款（1）项。）、短期信贷限制（注释7：参见《多德－弗兰克法案》第115节（b）款（1）项。）。
3．限制银行自营交易及高风险的衍生品交易（注释8：该规定源自“沃克尔规则”（Volcker Rule），是对沃克尔规则的部分采纳。保罗·沃克尔（Paul Volcker）为美联储前主席，现为美国白宫经济顾问。在法案起草过程中，沃克尔提出一系列规则对大型金融机构的业务和并购行为进行限制，旨在限制金融机构规模。其内容包括三项规则：一是禁止商业银行从事对冲基金、私募股权基金的出资、参股等业务，执行事实上的“分业经营”回归；二是禁止商业银行从事与客户无关的股票、债券（不含国债、政府机构债和地方债券），以及金融衍生商品等内部关联交易；三是金融机构在进行重组并购时，收购后的关联负债不得超过金融机构总负债的10%。）。在自营交易方面，允许银行投资对冲基金和私募股权基金，但资金规模不得高于自身一级资本的3%。在衍生品交易方面，要求金融机构将农产品掉期、能源掉期、多数金属掉期等风险最大的衍生品交易业务拆分到附属公司，但自身可保留利率掉期、外汇掉期以及金银掉期等业务（注释9：参见《多德－弗兰克法案》第619节（a）款。）。
4．禁止使用纳税人财产救助问题银行。法案规定，所有经联邦存款保险公司接管的金融机构均应接受清算，禁止通过动用纳税人的财产阻止清算程序的进行；清算过程产生的费用应从被清算公司的资产中得到补偿；清算过程中任何监管机构不得动用纳税人的财产。在制度设计上，法案一方面要求大型金融机构提前做出自己的风险拨备，以防止金融机构倒闭再度拖累纳税人救助；另一方面设立由联邦存款保险公司负责的新的破产清算机制，解决金融机构因“大而不倒”造成的绑架政府、无限放大金融风险的问题，确保濒临破产的大型金融机构顺利退出市场（注释10：参见《多德－弗兰克法案》第214节。）。《多德－弗兰克法案》是美国金融监管改革历史上继1933年《格拉斯－斯蒂格尔法》和1999年《金融服务现代化法》之后具有里程碑意义的重要法案，法案的通过标志着美国金融监管长期以来遵循的“金融自由化”、“政府无为而治”理念的动摇，对系统性风险的重视被提升到前所未有的高度。法案对银行业务和机构规模的限制标志着美国金融业向分业经营体制某种程度的回归。《多德－弗兰克法案》的顺利实施必将大大降低美国金融业的系统性风险，有效降低金融危机的发生和大型金融机构被救助的可能性。
与《多德－弗兰克法案》预期实施效果相比，法案取得实际效果尚存在如下难题：
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第一，法案存在大部分原则性规定，并不具备可操作性（注释11：如法案限制银行自营交易及高风险的衍生品交易，那么区分银行高风险、与客户无关的交易与合理的流动性管理投资活动的标准法案并未规定；再如，金融稳定监管委员会有权认定哪些金融机构可能对市场产生系统性冲击，从而在资本金和流动性方面对这些机构提出更加严格的监管要求。但是，具体认定标准如何该法案并未涉及。）。预期目标的实现将有赖于相关各监管机构为法案指定的细则，而未来制定的细则将对法案的原则性规定实现到何种程度仍是未知数。但有一点能够明确的是，“在未来的若干年内，随着法案渐渐具体化，监管机构在细则的制定过程中还会有相当多的进退取舍。但就目前而言，基本上法案没有哪一条是轻而易举能够实现的，每个领域的执行都不会那么直接或简单。”[1]
第二，法案大部分条款的实施具有极为宽限的过渡期。法案的所有条款中，“沃克尔规则”（Volcker Rule）对银行的影响最大，通过对银行自营业务和证券投资业务的限制，银行经营风险将大大降低。但是，法案规定“沃克尔规则”将在法案生效之日起15个月至两年后生效，然后银行机构将得到两年的缓冲期，其后可以再延期三次，每次一年；而在此基础上，在私募股权基金和房地产基金等所谓“流动性不强”的投资上，银行业可以再获五年宽限期（注释12：参见《多德－弗兰克法案》第619节（c）款。）。也就是说，高盛或花旗这样的机构最晚可以到2022年才完全遵守“沃克尔规则”。[2]如此宽松的过渡安排将可大大减轻银行承受的压力，“沃克尔规则”的效力迟迟得不到显现。
第三，美联储多项职权能否并行不悖地实施值得质疑。法案将美联储的权力进行扩充，使美联储成为权力空前庞大的全能型监管机构，在权力的行使过程中可能存在的问题有：其一，美联储的金融监管职能与美联储制定并执行货币政策的职能可能存在冲突；美联储在大权在握的前提下能否继续保持货币政策的独立性存在质疑；美联储能否在各个不同的政策目标之间取得平衡，而不是短视行为。其二，在美联储权力膨胀的情况下，对美联储构成有效制衡的机制还未可期。而一旦美联储对经济形势出现误判，其危害可能更大。金融危机表明，危机的爆发与美联储货币调控失误有很大关系。今后，美联储如何规范自己的决策将涉及到全球监管体系如何构建和政策监督的问题。
中国金融业与美国相比，在发展战略、框架结构、监管体制、运行环境等方面均有较大不同，中国问题银行救助的立法与实践仍旧处于发展的初级阶段，因此照搬《多德－弗兰克法案》的某些具体规定在中国直接适用并非明智之举。相比之下，《多德－弗兰克法案》的立法理念、法律原则和解决问题的路径则具有极大的借鉴意义。对中国问题银行的救助来讲，《多德－弗兰克法案》至少具有如下启示：
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第一，法案对问题银行救助的立法理念由事后补救转为事前预防。由于与问题银行救助共生的负效应难以消除，因此，《多德－弗兰克法案》并未对美国现行公共资金救助法律制度本身进行修正，而是在维持现行公共资金救助法律制度效力不变的前提下，另行制定规则，以强化金融监管、提高银行自身的治理水平和风险抵御能力，从源头上预防问题银行的产生和被救助的可能性。随着法案的细化和逐步推行，美国公共资金救助法律制度的践行几率必将减少，但并不意味着公共资金救助法律制度的重要性有所降低，未来金融危机必将再次发生，大型问题银行的产生依旧在所难免。《多德－弗兰克法案》的实施将减轻各救助主体的财政负担，提高危机下有限公共资金救助问题银行的有效性，有利于促进公共资金救助法律制度立法目标的充分实现。中国的问题银行公共资金救助立法同样应秉承事前预防与事后补救并重的理念，注重公共资金救助立法的同时强化金融监管和提高银行自身的治理水平。
第二，随着金融机构的混业经营和全球金融一体化的发展，防范系统性风险成为金融危机后各国金融监管部门着力应对的首要课题，系统性风险的有效预防是避免金融危机再次发生、减少问题银行救助可能性的关键。中国实行分业经营的监管体制，并不存在负责系统性风险监管的专门机构。银监会、证监会、保监会长期以来各自为政，相互沟通和协调机制极为缺乏。尽管早在2000年央行就与证监会及保监会建立了“监管联席会议”，但是由于会议是不定期召开的，参会各方不平等，内容不透明公开，因此这种联席会议被普遍认为“形同虚设”。2004年银监会、证监会、保监会公布了《三大金融监管机构金融监管分工合作备忘录》，但从本质上看，这种机制只是分业监管体制下加强监管机构之间相互沟通的权宜之计，由于该备忘录本身并没有强制性的效力，联席会议制度仅仅是三大机构自发成立的具有论坛性质、松散型的框架性协调机制，其实践效果并不尽如人意。[3]有鉴于此，中国有必要在三会之外建立专门的系统性风险监管机构，打破目前各监管机构之间各自为政、条块分割、监管工作缺乏协调配合的现状。
第三，重视银行公司治理、强化监管机构微观审慎监管。前者在于建立科学的公司治理结构，改善银行资产负债状况，通过银行的内部约束提高抵御风险的能力。银行公司治理主要包括明晰的产权结构、高级管理人员的激励和约束机制、信息披露制度、风险管理和内控机制等几部分内容。后者通过监管机构的外部约束，及时化解金融风险，防止风险聚集，保持银行的健康运营。该目标的实现有赖于中国“即时矫正措施”（Prompt Corrective Action）制度的完善（注释13：关于即时矫正措施制度的研究，可参见黎四奇：《析银行有效监管中“结构化早期介入”机制法律问题》，《湖南大学学报》（社会科学版）2008年第5期；汪鑫：《金融机构即时矫正初论》，《暨南大学学报》（哲学社会科学版）2005年第4期；郑晖：《及时纠正措施——基于比较视角的研究》，《国际金融研究》2008年第3期。）。
五、中国问题银行公共资金救助立法及存在的问题分析
与美国相比，中国由于商业银行数量少，机构普遍庞大以及改革开放以来国内未经历过大规模的金融危机，因此中国问题银行救助的实践很少，其中较为典型的有1988年中国人民银行通过财政部以发放债券的形式向四大国有商业银行注资、1997年中国人民银行向威海市商业银行发放救助贷款、1998年中国人民银行向海南发展银行发放救助贷款、1999年中国人民银行对郑州市城市合作银行出现挤兑实行全面救助。在中央一级，由于中国尚未建立存款保险机构，因此中国问题银行的公共资金救助以中国人民银行和财政部为救助主体，中国人民银行的救助方式为以最后贷款人的身份提供紧急贷款，财政部的救助方式主要为发行国债、银行不良资产剥离、债权转股权、给予税收优惠等。
调整中国人民银行行使紧急贷款职能的立法为中国人民银行1999年发布的《中国人民银行紧急贷款管理暂行办法》。该《暂行办法》规定了贷款条件、用途、期限和利率等内容，是中国人民银行紧急贷款的主要法律依据。
对于财政部救助问题银行的职责，目前立法并无明文规定。《宪法》第89条关于国务院的职权中第（三）项规定国务院有权规定各部和各委员会的任务和职责。因此财政部的任务和职责，包括救助问题银行，应由国务院规定。但是《财政法》和《国务院组织法》没有规定，国务院的其他行政法规也没有规定。财政部作为中央政府“钱袋子”，其职能的行使需要服从政府的需要。救助问题银行是维持社会稳定、提供公共产品的内容之一，是中央政府的职能，因此自然也是财政部的职能。所以财政部救助问题银行的职能尽管无直接法律依据，但具有存在的合理性。
与美国成熟的救助体系相比，中国现行问题银行公共资金救助立法存在下列问题：
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第一，存款保险法律制度缺位。中国尚未建立存款保险法律制度，不存在存款保险机构这一救助主体。而从美国的实践来看，存款保险公司恰恰是处置问题银行的最佳机构，它可以避免对问题银行不加区分地全部救助，对救助成本和金融稳定的综合考虑使其救助行为更加理性。存款保险机构选择问题银行的处置方式以成本最小化为根本原则。尽管金融稳定也是存款保险机构考虑的因素，但其仅在破产可能引发系统性风险的情况下起决定性作用。在其余的绝大部分情况下，成本依然是存款保险机构判断是否救助问题银行的决定性因素。中国由于存款保险机构缺位，处置问题银行的任务全部由中国人民银行和国务院财政部承担。维护金融稳定是中国人民银行行动的最高目标，也是国务院职责的应有之义。为实现金融稳定，中国人民银行和财政部会处置问题银行倾向于一味救助而不计成本，这有可能导致中央银行基础货币供应量增加引发通货膨胀、诱发银行业道德风险、政府财政负担过重、损害纳税人利益等后果。
第二，《暂行办法》存在缺陷。首先，紧急贷款的申请人没有涵盖四大国有商业银行和新兴股份制商业银行。《暂行办法》第2条规定，本办法适用于经中国人民银行批准设立、具有法人资格的城市商业银行、城市信用合作社和农村信用合作社。其次，救助的标准不明确。《暂行办法》第3条仅笼统规定紧急贷款是为了帮助发生支付危机的金融机构缓解支付压力、恢复信誉。至于缺乏清偿性的金融机构是否救助以及支付危机到何种程度予以救助缺乏进一步的规定，以致实践中对问题银行的救助基本上无限度支持，客观上鼓励了银行的投资行为，加剧了金融风险，降低了公共资金的使用效率。再次，贷款期限较长，《暂行办法》第8条规定贷款期限最长为两年，特殊情况可延期一次，但期限不得超过原贷款期限。这表明贷款期限最长可达4年。较长的贷款期限难以激励问题银行迅速改善其经营管理，也大大降低了中国人民银行资金的使用效率。最后，《暂行办法》对获取再贷款金融机构的惩罚措施规定不足。《暂行办法》尽管规定了罚息利率，但只适用于逾期归还贷款的情形，而对于其他部分贷款则不适用。此外，《暂行办法》也未明确要求金融机构承担限期改善经营管理、调整董事会人员组成、限制高级管理人员薪酬等义务。
此外，实践中，中国人民银行在提供紧急贷款时也并未严格遵循《暂行办法》的规定。《暂行办法》要求银行必须为紧急贷款提供抵押、质押或保证人担保，但实践中紧急贷款更多的是以信用贷款而非担保贷款的方式发放，而许多银行也根本没有偿还贷款的意向，没有采取切实有效的自救计划，仅依赖中国人民银行发放的贷款资金。这导致的直接后果就是央行救助性贷款一旦放出很难收回。中国人民银行的紧急贷款有提供给问题银行“免费的午餐”之嫌。这不仅弱化了市场约束机制，并且使问题银行过多依赖中国人民银行救助，实际上是将银行的经营风险及损失转嫁到国家身上，不仅扭曲市场竞争规则，浪费社会资源，而且会滋长道德风险。
第三，财政部的救助行为缺少直接法律授权。在救与不救的判断标准及资金使用的成本和有效性方面均缺少原则性规定。[4]（P25）由于客观环境诸多变化的不可预知性，赋予政府部门足够的自由裁量权必不可少，但由于财政部救助问题银行动用的是公共资金，该资金来源于纳税人。政府审慎并有效使用公共资金是对纳税人负责的表现。美国财政部在救与不救问题的抉择上，以“缺乏流动性”和“缺乏清偿性”为标准，在公共资金的使用上，将成本的可回收作为一项原则，在救助的有效性上，附加一系列强行整顿措施，旨在恢复被救助银行的正常经营。
六、问题银行公共资金救助体系之中国模式的法律构建
与美国相比，中国银行业的发展存在独特的现实背景。中国商业银行在机构规模、资产构成、存款保险等方面均与美国存在差异。相比之下，中国更加亟需构建和完善问题银行公共资金救助法律制度。其一，中国商业银行数量少、规模大。与美国商业银行数量众多、资产规模普遍较小不同，中国商业银行数量相对较少，而资产规模普遍较大（注释14：截止到2009年底，美国商业银行共6839家，而中国商业银行共245家（均包括外资银行）。数据分别来源于美国联邦存款保险公司官方网站和中国银监会2009年年报，详见http：//www．fdic．gov/hsob/hsobRpt．asp，http：//www．cbrc．gov．cn/chinese/home/jsp/doc-View．jsp？docID=20100615A314C942DEE7DD34FF395FFCEB671E00，2010年8月10日访问。）。同时，中国大型商业银行在外部监管、公司治理、资产收益等方面与美国相比均存在差距。这意味着危机下中国的商业银行将更容易沦为问题银行，并且以较大型商业银行为主。救助可能产生系统性风险的大型问题银行正是公共资金救助法律制度的职责所在。其二，中国商业银行中国有资产的比重较大。四大国有商业银行和城市商业银行的资产不仅在银行业金融机构总资产份额中占较大比重（注释15：截止到2009年底，四大国有商业银行的资产占银行业金融机构总资产的近50%，城市商业银行的资产占银行业金融机构总资产的近10%。数据来源于中国银监会2009年年报，详见http：//www．cbrc．gov．cn/chinese/home/jsp/docView．jsp？docID=20100615A314C942DEE7DD34FF395FFCEB671E00，2010年8月10日访问。），而且其中绝大部分为国有资产。这些银行的破产清算不仅会影响金融稳定，而且会令国有资产遭受损失。存款保险制度缺失迫使国家为银行提供隐性担保，不遗余力救助问题银行，导致财政负担过重。通过法律构建合理有序的问题银行公共资金救助体系能够在一定程度上保障国有资产安全，减轻财政负担，维护金融稳定。
未来，中国应建立以成本最小化为原则、系统性风险为例外，存款保险机构、中国人民银行和财政部分工负责、协调配合的问题银行救助体系。
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第一，出台《存款保险法》，设立存款保险公司处置问题银行。
存款保险制度是国际上救助问题银行通行的制度安排，在提高公众对银行的信心，形成有效的市场退出机制、减轻政府负担、降低金融风险、维护金融安全方面发挥着重要作用。中国应在中国人民银行内部设立存款保险公司，在问题银行处置方面应作如下设计：
首先，存款保险公司除对破产银行存款人进行赔付的职责外，《存款保险法》应赋予其处置问题银行的职责。《存款保险法》应明确规定存款保险公司处置问题银行需要遵循的“最低成本原则”，并设计出各种处置方式预期成本的计算方法。
其次，存款保险公司应在存款保险基金外另行设立银行救助基金。由于全部被保险银行均需缴纳存款保险基金，而存款保险公司仅可能对大型银行进行救助，因此对中小型银行是不公平的。为此建议《存款保险法》在存款保险基金外另设银行救助基金，存款保险基金专用于破产银行存款人赔付，而银行救助基金用于支付问题银行的救助费用。银行救助基金应由部分商业银行定期缴纳的资金构成。商业银行是否需要定期缴纳资金应以银行的自有资产和风险资产规模为判断依据。《存款保险法》应规定风险资产的最低额度，高于该额度的商业银行需要缴纳资金，并且缴纳的数量随风险资产的提高而增大。救助基金制度不仅是存款保险公司救助问题银行有可靠的资金来源，而且能够有效激励银行的风险管理，抑制银行规模的盲目扩张。
再次，存款保险公司救助问题银行应严格遵循“系统性风险例外”标准。银行破产可能导致系统性风险是存款保险公司打破“成本最小化原则”的唯一例外。《存款保险法》应规定判断破产预期可能产生系统性风险需要考虑的因素，如银行的财务状况、业务市场占有率、客户结构与地理分布、金融业客观环境等。未来《存款保险法》需要致力于系统性风险评估模型的研发，为系统性风险的判断提供客观参考。由于问题银行救助与金融稳定密切相关，因此救助应经过中国人民银行和财政部的批准。
最后，应建立救助效果跟踪评价机制。存款保险公司应与银行业监督管理委员会建立信息共享机制，银监会应及时向存款保险公司传达被救助银行的日常审慎监管信息，若被救助银行有违反《存款保险法》规定义务的行为，银监会有权进行处罚。
第二，修改《暂行条例》，完善最后贷款人制度。
首先，鉴于存款保险公司是处置问题银行的专门机构，中国人民银行应从对问题银行的处置中退出，专职于履行最后贷款人职责。明确最后贷款的救助标准，中国人民银行只能向那些具有资本清偿能力而暂时缺少以合理条件获得流动性资金，且一旦破产将会产生系统风险的银行提供紧急贷款。对于缺少资本清偿力的问题银行则应统一由存款保险公司负责处置。
其次，授予四大国有商业银行和新兴股份制商业银行向中国人民银行申请紧急贷款的权利，使所有商业银行具有同等的被救助权。另外紧急贷款的归还期限应当缩短。紧急贷款的意图是缓解银行的短期流动性不足，具有明显的救急性。过长的归还期限会使银行对紧急贷款产生依赖，使紧急贷款失去应有的意义。因此建议银行归还紧急贷款的期限不得超过一年，特殊情况可展期一次，但合计不得超过两年。
再次，严格执行《暂行办法》关于担保贷款的规定，中国人民银行在提供贷款时必须要求商业银行附加交存合理的法定准备金、良好而又足够的财产抵押或质押，尽量避免发放信用贷款。这将有利于中国人民银行的资产回收，避免问题银行发生道德风险。
最后，增加被救助银行的惩罚性措施。《暂行办法》仅规定被救助银行有义务向中国人民银行汇报资产变动情况和紧急贷款的使用情况，对逾期归还的贷款适用惩罚性利率。相对于问题银行获得的再贷款，上述规定远远不够。惩罚性措施目的是让银行意识到获得的紧急贷款并不是免费的午餐，银行需要为贷款付出足够的代价，银行无法从紧急贷款中获得额外收益，并最终使银行倾向于选择同业自救的方式恢复正常经营。为此，《暂行办法》可以规定对全部紧急贷款征收惩罚性利率、中央银行参与被救助银行经营管理、限制银行业务拓展、限制股东分红、限制高级管理人员薪酬、剥夺主要责任人的从业资格等。
第三，法律应明确赋予财政部救助问题银行的职责。建议国务院以专门条例的形式明确规定财政部救助问题银行的职责，对于公共资金的具体使用，财政部具有相机抉择权的同时，应规定必须遵循的三个基本原则：其一，用尽其他救济原则。财政部的救助只能是对存款保险公司和中国人民银行救助的补充，是用尽一切救助手段之后的不得已选择；其二，资金使用的有效性原则。财政部应密切关注救助资金的使用情况及效果。在提供救助资金的同时，财政部应附之旨在恢复银行正常经营的强制性整顿措施，限于银行业务的专业性，该措施可由银监会提出并监督实施。银监会应及时将有关信息传达财政部，银行对救助资金的使用情况及效果是财政部继续采取何种救助行为的主要考虑因素。其三，资金的可回收原则。财政部应利用可回收的途径向问题银行注资，禁止向问题银行提供无条件的免费救助。财政部提供救助时应明确规定救助资金的回收途径、回收期限以及问题银行未能及时偿还的惩罚措施。
第四，银监会、存款保险公司、中国人民银行和财政部之间建立信息共享机制：银监会及时将问题银行的监管信息传递给另三家机构，确保各机构及时采取应对措施；存款保险公司救助问题银行的决定应经中国人民银行和财政部批准；对与问题银行救助密切相关的货币政策，中国人民银行应及时与财政部协调，确保货币政策与财政政策的一致性。至此，中国问题银行公共资金救助体系的框架基本建立：银监会负责问题银行的识别与移交；存款保险公司负责全部问题银行的处置与救助；中国人民银行负责向具备清偿能力而暂时缺乏流动性的银行提供紧急贷款；财政部作为存款保险公司和中国人民银行的补充，为问题银行提供最终援助。各机构之间分工明确又相互协调，建立起层层负责的问题银行立体救助体系。
注释:
[1][美]史蒂芬•罗奇．新法案应赋予美联储“金融稳定”使命[EB/OL]．http：//www．21cbh．com/HTML/2010－7－26/1OMDAwMDE4ODU1OA．html．
[2]胜寒．华尔街变法[J]．新世纪周刊，2010，（27）：13．
[3]冯果，田春雷．从美国金融改革实践看我国金融无缝隙监管体制的构建[J]．武汉大学学报（哲学社会科学版），2009，（11）：749－754．
[4]邢会强．财政参与处理问题金融机构之法律规制[M].北京：人民法院出版社，2008．
《法律科学（西北政法大学学报）》2010年第6期
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