关键词: 银监会 市场监管权 第四种权力 第三部门
内容提要: 银监会通过履行对银行业的监督管理职责，行使市场监管权，以防范金融风险，维护金融市场的稳定，促进市场经济有序发展。银监会的市场监管权，不同于一般的行政管理权;这种准立法权、准行政权、准司法权又决定了其不同于第三部门权力，是受国家管理的、履行国家经济监管职能的“第四种权力”。
银监会的独立为促进中国银行业的稳步发展，实现金融业的分业经营、分业管理作出了不可磨灭的贡献，但是对于其监管权的属性问题，一直存在着较大的争议。从其形成独立机构的历史沿革来看，银监会主要是从央行中分离出来，开始对我国银行业行使市场监管权。银监会监管权的实现有较大的行政权力的色彩，但是这种监管权却具有不同于一般行政权力的特点。
我国银监会的职能及运行机制
银监会的市场监管职能。银监会的法律地位在我国法律中有明确的规定。“根据现行法律规定，银监会国务院银行业监管机构，它是依照法律设立的履行银行业监督管理职责的金融监管机构，是区别于一般行政机关的政府监管专门机构。”传统的政治学理论认为，政府的职能分为四个方面，即经济调控、市场监管、公共管理和社会服务四种。对比我国法律对于银监会职能的定位可以看出，我国银监会的职能具有经济调控和市场监管的双重属性。在这两种属性中，居于突出位置的是市场监管属性，从我国银监会丰富的市场监管权力构成可见一斑。现阶段，银监会的市场监管权的内涵包括制定行业监管的政策法规和标准、市场准入权和运行监督权，以及依法查处违法、违规行为的权力等。
银监会的运行机制。整体来讲，银监会的运行机制分为金融市场内部和金融市场外部两个层次。从金融市场内部运行机制来看，银监会通过对银行业主体准入、确权、约束及指导服务来实现对银行业的监督管理;从金融市场外部来看，银监会监管权的实现主要通过风险控制来实现。这种控制既包括了对于国内金融市场风险的防范，也包括了对于中国参与国际金融市场的安全性监管。银监会通过这两种机制实现对我国金融市场的风险防范和金融监管。
银监会的监督权本质。银监会是在《中国银行业监督管理法》的指导下行使市场监管权，制定银行业监管的法规和市场准入与运行的标准。银监会作为国务院的一下下属部门，其权力是源于国家经济管理权的让渡。因此，银监会的市场监管权是履行国家经济管理的职能的一种权力。
银监会监督权归于第四种权力的界定
所谓第四种权力，是不同于传统意义上国家的立法权、行政权、司法权而由于经济的发展派生出来的准立法权、准行政权和准司法权。这种权利的界定是社会发展的必然结果。准立法权包括制定行政法规、标准及提出立法建议;准行政权，即监管权不仅制定抽象规则，而且处理具体事务，就具体事件适用普遍规则;准司法权，即对违法行为不仅拥有查处权，而且拥有裁决权。①
由此我们不难看出，我国的银监会行使的监管权力，属于典型的第四种权利，这种监督权既不同于传统的行政权力，也不同于一般意义上的立法权、司法权利。这种监督权具有复合的性质，是立法权、行政权、司法权的统一。这里，我们提出的第四权力，不是由“传统的政府行政机关充当权力主体，而是实实在在在传统的行政机关以外产生了一类独立代表市场(社会)整体利益的调节主体。”②“第四权力作用的发挥就其本质而言，乃是某些私权利的一种社会性扩张与转换;同时也是公权力的职能与范围的一种适应性变革、社会性让渡，第四权力部分吸收了国家所吞噬的力量。在国家与社会二元结构中，第四权力充当了一个重要的沟通者与解说者，是私权利得以扩张的一个平台，也是部分公权力回归社会的一个重要桥梁。在此意义上，第四权力是私法与公法、私权利与公权力相互融合的产物。”③
银监会市场监管权的独特地位
正是由于银监会监管权的这种次生性，使得银监会的监管权不同于一般国家机关的行政管理权，它与一般的行政行为有着本质上的区别。另外银监会的监管权较之于第三部门要大得多，可以左右全国银行业的发展，因此，它也不可以归于第三部门所享有的权利中。
银监会的监管权力与一般行政管理权力的区别。银监会虽然属国务院管辖的部门，但是，它享有的对银行业的市场监管权不同于国务院的行政管理权： 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一，权力来源不同。银监会的监督管理权来源于间接授权，并不是直接由我国的宪法赋予的。从产生程序上来看，银监会的监管权力来源于国务院根据《国务院行政机构设置和编制管理条例》，制定“定机构、定职能、定编制”的三定规定，成立银监会，再由全国人大常委会通过银监法，授予银监会银行监管权力。而行政管理是指国家通过行政机关依法对国家事务、社会公共事务实施的有效管理，强调的是国家运用政治权力对私人的监督和管理，其权力大多来源于宪法与组织法的直接授权。一方的权力来于政府的授权，另一方来于法律的规定，决定了两者具有本质区别。第二，权力范围不同。在权力范围上，与国家行政权相比，作为银监会享有的银行业监管权是第四种权力即准立法权、准行政权以及准司法权。它拥有制定行政法规、标准及提出立法建议。但是，它不仅制定抽象规则，而且处理具体事务，就具体事件适用普遍规则。另外，它对违法行为不仅拥有查处权，而且拥有裁决权。而国务院的其他行政权力不具有这种复合性，往往其他行政权力只是单纯的行政行为。第三，独立程度不同。银监会的监管权较之一般行政管理具有相对独立性，即往往仅从一个层次来平衡银监会的职能。行使行政管理权的行政管理部门是政府的组成部分，与政府密不可分。这种普通的行政管理权在现实行使的过程中往往和政府意愿结合，并且是多部门多领域的共同协作。从独立性的角度来看，银监会的监管权独立性更高。
银监会的监管权与第三部门(非政府组织)权力的区别。美国学者莱斯特首先提出了“第三部门”的概念，他认为第三部门是指一般相对处于政府与私人企业之间的组织。中国银行业协会是我国银行业的第三部门，是经中国人民银行和民政部批准成立，并在民政部登记注册的全国性非营利社会团体，是中国银行业自律组织。虽然银行业协会与银监会都有非营利性和公共利益性的特征，但银监会相对传统的第三部门(即银行业协会)来说，却缺乏银行业协会的独立性、自治性、民间性以及自愿性。首先，对于银监会来说，虽然已经从央行中分离出来，但是，它仍要受国务院的领导，服从政府的管制，而不是独立于政府之外。其次，银行业协会实行自我管理的原则，具有自我管理的规章制度，不受组织外管理程序的影响。而银监会显然不具有这一特征，它既要受制于内部规章，还要受国家宏观调控的影响。第三，民间性。银行业协会不是政府及其附属机构，是民间自发组织成立的，而银监会的成立是由国务院向人大提出了机构改革方案来设立的，属于国务院下属的一个金融监管部门。另外，作为民间机构的中国银行业协会也不可能拥有银监会所享有的准立法权、准司法权、准行政权。最后，第三部门中所有成员的所有活动都是在自愿原则下展开的，而银监会制定监管规则，对所有商业银行的活动进行监管，不论商业银行是否愿意。这些特征决定了银监会的监管权不可能等同于银行业协会，而且，在2003年中国银监会成立后，由于“银监会的外部监督能够促使银行金融企业改善内部治理结构和管理效率。银监会的安全稳健监督也会促使银行保持充足的流动性，保证全社会支付清算体系的良好运行，防止挤兑发生进而导致金融危机。”④中国银行业协会主管单位由中国人民银行变更为中国银监会。
银行业是一个高风险的领域，银监会对银行业的市场监管权必不可少，它对金融的监管权力不能等同于政府的行政管理权，银监会的地位不能等同于银行业协会。银监会的市场监管权是受国家管理的，履行国家经济监管职能的“第四种权力”，这种特殊性使得我们在建设法治国家的进程中，不能将这种特殊的监督管理权等同于一般的行政管理权，要对于银监会监管权予以重新的定位和规制，这种复合的权力行使，关乎我国整个金融体制的运营安全。概括来说，银监会监督管理权的行使要有既定的框架，授予监管权的部门要明确划定其在监管金融体系中应有的范畴，防止出现权力行使的“真空地带”，另外也要将银监会的监督管理权限予以必要的限定，使银监会和银行业协会能够各司其职，对于银行业的发展进行双重的有效规制。
注释:
①王名扬：《美国行政法》(上册)，北京：中国法治出版社，1995年，第177～178页。
②陈云良：“国家调节权：第四种权力形态”，《现代法学》，2007年第6期。
③曾晓阳：“‘第四权力’的法理思考——以公法与私法相互融合为视阈”，《甘肃政法学院学报》，2009年第9期。
④黄志良：“银监会与中央银行的角色定位”，《经济论坛》，2004年第7期。
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