关键词: 责任政府；失地农民；宪政
内容提要: 我国土地征收过程中，部分失地农民的政治经济权利受到侵害，这与土地征收中政府角色的错位、监督机制的缺乏等相关。在责任政府的视野下，应该按照宪政的要求，合理确定政府责任，政府应在行政法律责任的框架下实施征地行为，完善征地制度，完善失地农民的社会保障机制。
我国土地征收中失地农民权利受损的现状
宪政是任何一个民主国家的要求，也是法治国家的要求。宪政的实施首先就是要保障公民的基本权利。但是我国土地征收对失地农民的权利保护现状不尽理想，在土地征收过程中，个别地方出现了公民监督权、财产权等政治经济权利受到损害的情况。
土地征收中政府与失地农民的权利与义务严重失衡。我国现行土地征收制度注重效率、忽略公平，致使政府和农村集体组织与农民之间权利义务失衡。公权与私权的不平衡，使公权扩张，政府职能错位，农民的权利得不到保障，是对土地征收中农民平等权的侵害。另外，物权法对国家所有权限制较少，而对于集体所有权和私人所有权的限制较多，不便于最大程度保护集体与私人的利益。
土地征收使部分失地农民的生存问题凸显。土地是我国农民生存的最主要来源，是其赖以生存的基础和资本，也是农民整个家庭保障最基本的经济基础，我国现有土地征收制度虽然对农民有一定的补偿，但对其生活保障缺乏完善的制度，同时排除了被征地农民参与增值分配的机会。加之失地农民的安置与就业问题突出，失去赖以生存的土地以后，生存问题凸显。而且部分失地农民因为生活贫困或对征地安置不满，产生过激行为，导致社会矛盾激化。
土地征收制度不能充分保障失地农民财产权利及其他社会经济权利。宪法保障公民的财产、劳动、休息权利及其为特殊人群提供物质帮助与社会保障。现有的征地、补偿、社会保障制度不能充分保障失地农民的财产与其他社会经济权利。首先，农民对土地无处分的权利，失地农民的财产权的保护无法落到实处。其次，现有的土地补偿制度存在补偿费用偏低、补偿方式单一、补偿费标准测算方法不科学的缺陷。再次，失去土地，导致农民生活风险大大加大，现行社会保障制度对失地农民的保障力度不够，导致许多失地农民无法真正从中得到实惠。
土地征收制度缺乏对失地农民监督权利的程序保护。我国宪法赋予了公民监督国家机关与国家工作人员活动的权利。我国土地征收制度中，缺乏对失地农民监督权利的程序保护，与宪法中规定的公民享有的监督权利相违背。公民不能充分行使参与权对土地征收权力实行监督，致使失地农民的程序性权利不能得到有效的保障。
失地农民权利保障缺位的政府原因
政府角色错位。当前，因社会、政府与市场的矛盾，政府公共职能缺位、越位与错位并存。政府在土地征收中扮演多重角色，既是土地资源的所有权代表，又是土地管理者，既是土地征收的决定者，也是执行者。这种政府角色冲突、错位进一步加剧了征地制度的矛盾与冲突，导致征地利益冲突、土地市场秩序混乱、征地权力滥用、腐败等问题。另外，现行土地分级管理体制使中央政府、地方政府存在利益冲突，政府是制度的需求者与执行者，有自身的利益要求，因而在征地制度运行中往往不能保证公平与公正，导致政府失灵。
征地监督机制不健全。在土地征收中，我国缺乏征地监督机制与监督机构，征地中的政府既代表了公共利益，同时也代表了私人的利益。在征地过程中容易导致征地监督与制约流于形式，也会带来行政权力的泛滥与腐败，危害社会稳定。另外，我国征地单位主管部门是国土资源部门，一方面受到上级国土管理部门的领导，另一方面它也要听任于地方政府，各级地方政府往往是土地征收的管理者、使用者和仲裁者，致使国土资源部门没有能力受理大量违法征地行为。
政府问责的缺失。行政问责制的目的是预防和阻止行政官员滥用或误用公共权力的失职行为，体现的是一种权力和责任的平衡，以便推行依法行政。但该制度在我国刚刚起步，还有很多欠缺的地方。表现为问责法律体系不完善，问责依据和机制缺乏，使政府行政官员的权力和责任不对等，尤其是责任主体不明确，责任归属不清晰，责任追究和责任处罚成本低，都使行政问责在实践中的发展受到阻碍，政府诚信问题较为突出，容易导致管理职能越位或缺位。
责任政府理念下实现失地农民的权利保障对策
依照宪政的要求，合理确定土地征收中的政府责任。在土地征收中，政府作为征地的主体与宏观调控者，必须尊重市场规律，划清政府与市场在征地过程中的职责与功能，依法征地。政府要充分发挥对市场的培育与规制功能，构建以市场为导向的土地宏观调控体系，建立和完善公平竞争、统一有序的土地市场环境，担负起土地用途管制、耕地保护、市场监管和土地执法等职责。政府要以保护土地资源为首要责任，形成一个有效的保护土地的激励机制与有效约束政府及其行政人员征收土地行为的机制。并且要关注农民的利益，妥善处理失地农民的安置与利益分配的问题。
政府应在行政法律责任的框架下实施征地行为。责任政府应该同时是法治政府，注重行政法律责任的实施。作为提供公共服务与行政管理的政府应该注重协调个人权利与政府权力的关系，在公民个人的适当自由和政府权力的适当范围之间寻求平衡，要回应公共服务消费者、管理对象、监督组织、公共媒体和其他利益相关者的价值与信仰，必须依靠一般立法监督、预算控制、职位轮换、代表性和公共参与、“走向公开”以及“阳光下的政府”等机制来确保行政责任的实现，并接受公共审计，接受司法审查与投诉程序等等。
完善征地制度，要规范征地目的，控制政府征地范围。当前“公共利益”为我国土地征收的目的。在土地征收中，行政机关与司法机关通过行使其自由裁量权来确定何为公共利益。这样土地征收会缺乏严肃性，容易导致征收权的滥用，造成司法不公。我国应该加快“公共利益”的内容的规范。世界上多数成文法国家对公共利益的界定都采取了概括加列举式的规定，我国可以借鉴。相关部门首先结合规定判断某征收行为是否符合公共利益，在此基础上再判断是否有必要，这样能较好地将原则性与操作性结合在一起。
完善征地补偿制度，维护农民的权利。首先，应在宪法中明确农村土地征收补偿的原则，切实维护农民的土地收益权。我国征收补偿采取的是适当补偿的原则，按征收土地的原用途进行补偿，以征地前耕地若干年的产值为标准，其征地补偿费明显偏低，这不仅损害了农民的利益，也不利于保护耕地。根据我国的国情，借鉴各国规定，在宪法中规定公平补偿的土地征收补偿原则，为其他土地征收补偿立法具体规定以及补偿标准明确宪法基础。实践中可以按照公平的市场价格制定土地征收补偿标准，合理分配土地征收补偿收益。其次，准许农民参与土地增值分配。在土地流转中增加农民的财产性收益。在推进土地资源的市场化配置过程中，对于农村的集体建设用地，应该尊重市场规律，按照同地同价的原则，最大限度保护农民的土地收益。
完善征地程序，限制政府权力。针对当前我国土地征收程序所存在的问题，我国应借鉴各国的先进做法，吸收实践操作中成熟、合理的部分，对土地征收制度加以完善，专门设立一个科学、合理的土地征收程序。应当积极创造条件制定我国的《土地法》，明确土地征收主体，严格限制国家征收权。政府对农民私有财产的征收必须有严格的征收程序与救济程序。这些程序要避免行政机关同时充当决策者、裁决者的角色。突出被征收者的权利，保护被征收者的知情权与参与权。
完善失地农民的社会保障机制。作为政府，在建立失地农民的社会保障体系中，必须做到几点：
加强社会保障的立法工作。在推进城市化的过程中，政府必须为失地农民建立相应的社会保障，应该结合我国的实际，依照宪法尽快建立社会保障立法体系，从根本上保障社会保障制度的正常运行。同时，最低生活保障是一个公民应该享有的最基本的权利，因此必须重视失地农民最低生活保障的建立。
增加对被征地农民的安置途径。当前，为解决我国对失地农民的安置方式仍较单一的问题，许多地方进行了积极的探索与改革的尝试。如建立失地农民失业保险制度或者失地农转非人员的基本生活保障制度等等。这些制度有值得借鉴之处。在我国现阶段，必须根据特定群体的特定需要、特定问题建立不同保障重点和保障项目。根据1952年国际劳工组织《社会保障（最低标准）公约》，失地农民社会保障安置应采取“一揽子”安置模式，即是一个包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险等在内的“一揽子”保障体系。依照我国失地农民的实际经济情况，对于社会保障的内容需求不一，我们可以按照特定群体的需要建立不同的保障重点。对于收入在贫困线以下的失地农民，应启动社会最低生活保障，以保证其基本生活。对于收入较高的失地农民则统一纳入城镇职工社会保障体系。
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