流动人口相关行政治安法律问题的思考

　　随着我国改革开放的深入，人口的迁徙流动日益频繁．对流动人口管理是市场条件下的必然要求，也是社会治安综合治理的重要内容。流动人口的快速增长适应了市场经济的发展，也是市场规律作用的结果。人口的流动为流入地区的经济建设的发展和繁荣做出了重要贡献的同时，也给社会治安稳定工作带来了很大压力，因而加强和完善对流动人口治安问题的管理，减少和遏制流动人口给社会治安带来的负面影响，使之形成良好的工作机制，是当前社会治安管理急需解决的一个问题。

　　当前流动人口的快速增长，是适应了市场经济的发展，也是市场经济规律作用的结果。近年来，随着经济的不断发展，人口的流动量越来越大，特别是经济欠发达非中西部地区的大量人口不断涌入东部沿海经济发达地区。人口的流动虽为流入地区的经济建设和繁荣做出了重要贡献，但也给社会稳定带来了许多负面影响，尤其是流动人口违法犯罪现象日益严重，导致给社会治安稳定工作带来了很大压力。

　　一、流动人口及其问题

　　（一）流动人口概述

　　流动人口是相对于常住人口而言。所谓流动人口通常是指离开常住户籍所在地，因故跨越一定的行政辖区，前往其他地区滞留暂住的人口。根据我国的人口管理模式，流动人口可分为两类：一类是伴有户籍的相应变动的迁移人口，如大学生、调任干部等；另一类是没有户籍的相应变动的人户分离人口，如农民工、保洁工、家务工、自由职业者等，即狭义流动人口。当前大学生群体和调任干部群体，虽存在一定问题，但在我国已基本形成有序流动，而恰恰是狭义人口流动，由于管理观念的滞后和管理手段的不科学，引发一定的社会问题。

　　（二）流动人口问题

　　流动人口问题是我国在城镇化过程中遇到的问题，包括流动人口的平等权利，以及就业、报酬、健康、教育、社会保险等内容，中国流动人口数量从1993年的确7000万增加到2003年的1．4亿，十年内翻了一番，超过全国人口总数的10％，约占农村劳动力的30％。当前，人口流动的基本方向是农村流向城市，由经济欠发达地区流向经济发达地区，由中西部地区流向东部沿海地区。并且在今后相当长的一段时间内，流动人口的规模将进一步扩大。从劳动力的市场配置来看，人口流动的意义是十分巨大的，它大大提高了劳动资源的使用效率，但由于流动人口数量增长过快、过大，不免会对我国现有户籍管理制度、劳动就业及社会治安等问题提出了挑战。

　　1、社会保障体系落实问题

　　外出打工的民工，往往在城里遇到困难，没有工作，又得不到任何帮助，容易形成城市中社会不稳定的潜在力量，就会潜伏着社会矛盾。城市农民工的无保障状况是引发社会犯罪的重要因素之一。因此，在制定城市社会保障体制时，也应该考虑将城市农民工包括在内。虽然，根据我国的劳动法，农民工也应享受医疗、事业、工伤等社会保障。但是，在社会实践中，许多用人单位和雇工老板都只顾自己的利益，并不执行相应的法规。所以，问题的关键应是如何对他们监督实施。

　　2、社会治安问题

　　通常认为，一定时期的人口流动是社会生产力发展的结果，是由这一时期的政治、经济、文化和社会心理等因素所决定的。而流动人口到流入地所从事的工作，往往由于种种因素不尽人意。如由于受自身文化素质的影响，流动人口大多来自于西部经济水平落后，受教育水平也较低，而现代化生产环境下，需要劳动者有一定的文化水平或是一定的劳动技能，这样才能参与市场竞争，促进经济的不断发展，流动人口既没有一定的文化水平也没有良好的技术，难免在工作中受到排挤，出现供过于求的现象，导致他们在社会生活中处于不利地位，这样诸多因素的存在，会造成他们不稳定因素和矛盾的日益增长，从而引发社会治安问题，乃至于产生许多违法犯罪现象。

　　刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0424/fontbr />二、流动人口治安管理的问题

　　（一）流动人口与治安管理的关系

　　1、人口流动不仅是市场经济的产物，而且是社会治安管理的重要内容

　　改革开放以来，大量流动人口的涌入，为我国的现代化建设做出了重大贡献，促进了市场经济的发展。因而可以说没有一定规模的人口流动便没有市场经济可言。

　　流动人口本身就是人力资源，其中的劳动力作为生产要素进入市场是由社会主义市场经济本质属性所决定的。社会主义市场经济促使一切生产要素（如资本、劳动力、技术、信息等）都要进入市场，通过市场供求关系达到优胜劣汰，促进生产要素的合理流动，从而使社会资源得到优化配置。流动人口的涌入正是适应了改革开放和市场经济运作的需要。但是，由于我国对流动人口管理方法和管理手段的不科学，使适应市场经济发展的有序化的流动人口，可能成为妨碍市场经济发展的无序的流动人口。这种无序状态的流入城市和发达地区，严重扰乱了城乡社会治安秩序和居民的正常生活，阻碍了城市现代化建设的速度，增加了社会治安管理的难度，成为社会治安的重要内容，这种无序地流动人口向社会治安管理部门提出了新的挑战。

　　2、人口流动是具有风险性的流动，且与社会治安管理形成互动关系

　　我国现阶段仍然处于生产力不发达的社会主义初级阶段，各区域之间发展不平衡，且正从传统计划经济体制向市场经济体制过渡的时期。这一时期由于正处于新旧更替阶段，不可避免地就会出现一些不稳定地因素，因此说人口流动具有风险性，其中这种风险性主要表现在两个方面：

　　一是企业方面。企业是市场经济的主体，它要存在和发展就要参与市场竞争，这也是社会发展的必然结果。在市场经济中，竞争机制反映着竞争与供求关系，如价格的波动、资金和劳动力的流向等市场活动都与竞争有关，而竞争的结果必然是优胜劣汰，适者生存，所以说企业的风险是不可避免的。当企业的生产和销售不景气时，企业和雇主就会裁减人员，工人失业就会造成一定的不稳定。

　　二是对于流动人口本身。由于流动人口本身的生活环境和经济条件，他们的自身素质都较低，尤其是文化水平和技术能力方面。在社会不断向科学化和技术化发展的情况下，他们需要的是一批有文化懂技术的劳动者，才能适应市场经济发展的要求。但是流动人口大多自身素质偏低，自我保护意识较差，法制观念淡薄，加上社会保险机制不健全，从而使流动人口处于不利地位。

　　流动人口的风险性是与社会治安有着密切的联系，彼此形成互动关系。对流动人口，我们应正确和及时处理好这种风险性，将各种不稳定因素和矛盾抑制住，动员社会各方力量，实行综合治理，化被动为主动，把流动人口的管理纳入健康发展的轨道。

　　3、流动人口既是经济建设的主力军，又是保护和服务的对象。

　　随着人口数量的不断增加，他们在推动经济的发展中起着举足轻重的作用，日益成为经济建设的主力军。因而只有对流动人口保护得好、服务得好，才能最大限度地调动他们的积极性和创造性，减少其负面效应，促进社会稳定。对于企业应当尊重、爱护流动人口，切实维护流动人口的合法权益。现在多数企业通过岗前对他们进行教育和培训等方法。，全面提高流动人口素质，真正把流动人口看作是企业的主人。同时现在不少企业的管理人员做到了大胆使用流动人口，企业中注重文化建设，不断提高服务水平，使流动人口的业余文化生活丰富多彩，以增强企业的凝聚力和归属感。

　　（二）流动人口管理中存在的问题

　　1、管理理念存在偏差。在经济、社会迅速发展过程中，对流动人口的迅猛增长难以适应，对其人口增加的幅度估计不足或没有充分考虑到，从而使流动人口在管理中存在许多偏面问题，不能及时控制社会治安问题。如有些主要领导对人口管理工作的认识还停留在计划时代，仅片面强调流动人口对社会治安等方面增加了压力，而忽视了其在促进经济发展的积极作用，并且认为流动人口管理是派出所的工作，没有把流动人口管理工作作为经济和社会发展中的一件大事、一个重要环节抓紧抓好。在出现问题后，便不能从根本上解决问题。

　　2、管理队伍整体素质不同

　　由于流动人口的流动性，从而决定了在流动人口的管理工作上会很复杂、麻烦，如此使那些承担主要管理工作的专管员、协管员不愿、不知如何去很好地管理。他们认为流动人口管理工作要做到底数清、情况明太困难、太麻烦，缺乏责任感和积极性，导致日常工作仅仅是形式主义，没有从根本上对流动人口负责，维护他们的权益，还有部分流动人口专管员、协管员文化程度较低，有些人员的年龄偏大，对管理的法律、法规和要求掌握不全面、不透彻，对于如何做好管理工作不理解、不明确，常常会忽略工作中的其中的一个步骤，即使他们尽全力去做，仍就不能达到预期的目标，对流动人口的管理情况依然不明确，甚至于一些专管员、协管员法制观念淡薄，工作中不依法管理，且在管理中摆官架子，这样不仅阻碍了流动人口管理工作的进行，而且影响了政府形象，使流动人口容易产生对立情绪，引发社会的不稳定。

　　3、管理措施的不到位

　　在管理观念存在偏差和管理人员不重视的基础上，管理措施上不可避免地会存在不足，根不上形势发展的需要。虽然我国也对流动人口的管理采取和制定了相应的措施，但在实践中并非如此。像在基层管理组织实际操作中一直存在的重收费、轻检查和缺打击的现象，忽视了对流动人口的教育工作，缺乏服务意识，造成流动人口的抵触情绪，逃避登记、办证现象严重，有相当部分的流动人口产生漏管。对流动人员的变动情况登记不明确，掌握不清楚，这容易造成即便发现了流动人员违法犯罪线索，但结果往往是查找不到嫌疑人员的情况不明、分布不清和责任不落实，使一些不法分子有机可乘，给我国的社会秩序造成一定的混乱。

　　4、管理体系不健全

　　我国目前警力明显不足是阻碍社会治安治理的重要因素。因此为弥补这种不足，在一些基层管理组织中建立流动人口管理办公室，使大量的流动人口管理工作向村、企业基层管理组织倾斜。但是却没有给这些村、企业流动人口工作站一定的执法权力，对在管理中遇到的诸如流动人口的登记、发证、检查、注销等许多问题无法解决。这样的工作站如同摆设，甚至连基本的办公场所都为很好落实，以至于使得对流动人口的管理工作只停留在日常登记、发证阶段，不能深入、更细致得管理，使流动人口管理工作存在许多死角和漏洞。

　　5、对流动人口的管理没有真正落实综合治理措施

　　我国对流动人口管理中倡导的“政府领导、公安为主、各方配合、齐抓共管”的格局和“谁主管、谁负责”的要求在实际工作中都未形成和真正落到实处，使得不能很好地调动全社会力量参与暂住人口规范化管理。我国建立了一些基层管理组织，并且也与各部门共同联系、共同参与流动人口管理工作（如劳动、城建、共商、民政等），但各部门之间工作合力尚未形成，管理成员单位职责不清，部门之间缺乏细化的工作制度和必要的监督考核机制。同时公安派出所日常行政管理事务繁多，警力缺乏也是造成流动人口管理上难度大的主要原因。

　　6、对流动人口的法制教育，劳动培训落不到实处

　　流动人员大部分文化水平较低，法制意识淡薄，自我保护意识差，若不及时采取措施，一些流动人员将成为新的法盲，在社会中难以生存。我国各基层管理组织也采取了多种形式对流动人员进行一定的劳动技能培训、法律法规宣传和道德教育，并发给他们各类相应的宣传资料，但是由于流动人口自身的流动性和复杂性的特点，使得我国对流动人口的教育培训不能很好地开展，难以达到好的效果。

　　三、流动人口治安问题的综合治理

　　（一）切实转变思想观念

　　要想落实当前人口流动管理工作，首先应转变陈旧的观念和意识，这样才能使我们不断推进事业进步和社会稳定发展。流动人口数量迅速增加，是我国改革开放和经济发展带来的新变化、新问题和新现象，须用改革和发展的眼光来充分认识流动人口及流动人口问题，切实转变思想观念。对入地的各级干部、群众，应该关心和尊重流动人员，不把他们看作“外乡人”，把外来人口视同户籍人口一样给予相同的管理和服务，主动关心、服务和帮助流入群体，肯定他们为当地的经济发展所做出的特殊贡献。对流动人口自身的思想观念进行转变，让他们把流入地视为第二故乡，为其组做贡献。在管理中树立以人为本，开展优质服务，管理和服务并重的新观念。

　　（二）建立具有统一效能和权威性的指挥系统

　　建立一个统一的、有整体效能和权威性的指挥系统，是对流动人口治安问题实行综合治理的组织保证。由于大部分的流动人口是在改革开放和市场经济的大背景下形成和发展起来的，在这种条件下的流动人口治安问题的治理，须依靠政府行为，使流动人口管理机构从非常设机构向专门化、网络化和权威性的指挥系统转移，只有这样才能真正实现流动人口治安问题的治理。如广州公安局调查显示。当前广州市的市、区（县级市）、街（镇）三级外来人口管理办公室都为非常设机构，即虚设的临时机构，既无编制经费，有无实际管理责任，表面上看各级管理机构已建立健全了，但实际上多年来各级管理机构并没有真正发挥其职能作用，只有公安机关自己一家在唱“独角戏”，显然这与广州市外来人口的管理不相适应。首先我们应将这种虚设的临时机构正式纳入政府编制序列，定员定编，明确各自的职责和任务，建立起具有统一效能和权威性的指挥系统，这样不仅有利于统一指挥，统一管理，统一收费，而且也防止和减少政出多门，管理失控，盲目无序的现象出现。其次将流动人口的管理纳入各级党委、政府的领导之下，逐步建立和完善各职能部门共同参与的治安管理网络，统一指挥流动人口管理工作，对于流动人口较少的地方也要配备专职或兼职管理人员，切实加强管理，形成层层有人抓，级级有人管的管理网络，以确保流动人口治安问题综合治理的顺利进行。

　　（三）健全基层组织，发挥其特有的功能

　　基层组织是社会治安综合治理的一支重要力量，在治理中发挥着无法替代的作用。首先要健全组织机构，充实得力人员，政府要拨出专款提供物质保证，不能形同虚设；其次要明确职责，各派出所给予划分责任区，要求责任区的民警对自己的责任区负责；第三引进竞争机制，派出所对各责任区的民警制订一套流动人口管理工作考核细则，要求他们及时了解、掌握本责任区内流动人口的基本情况，建立台帐，每月对其进行一定的考核，奖勤罚懒，体现公平、合理、多劳多得的原则，充分调动民警的工作积极性。在此基础上，各级城乡基层组织应主动开展工作，对流动人口进行关心，采取多种形式对他们进行法制教育和科学文化教育。

　　（四）建立完善的法制系统，抓好宣传教育工作，将流动人口管理逐渐纳入法制轨道

　　依法治国是我国的既定方略，而依法管理流动人口社会各界也已形成共识。因为市场经济条件下的流动人口管理不仅仅是一个区域的特殊问题，而是一个全国性的问题，加强法制建设是一个必须的基础和前提。我国当前应尽快制定一部完整的全国性的权威法律，这样不仅有利于国家对流动人口的统一管理，而且减少和克服部门立法和地方立法中的 冲突、管理和执罚的不到位和调整范围狭窄等种种弊端。

　　其次我国对待流动人口的管理，应将严格申报登记制度作为管理外来人口的重要环节。凡外地人员都须到当地公安机关派出所办理登记，领取“暂住证”。同时流动人口到用工单位工作，用工单位要与派出所签订《治安承包责任书》，明确“谁用工，谁负责”的原则。对擅自录用无证外来人员的要予以重罚，追究其相应责任。在出租房屋的管理上也要加强，及时了解他们的情况，同样也要凭证租赁制度。

　　第三，管理人员在入户调查过程中，对私房出租和流动人口用工单位可以通过发公开信、警方警示等多种形式开展宣传，取得群众的支持，增强他们的法制观念，以达到他们主动积极地配合民警日常管理工作，确保流动人口管理当中的顺利进行。

　　（五）要建立流动人口犯罪预防与控制的新思路

　　“防空并举”是我国传统的犯罪防控思路。这种对策在传统的城市犯罪中起到了积极作用并被巩固下来，成为保障社会安全和稳定的重要机制。但是，这种防控对策是建立在封闭管理的户籍制度上，它所指向的目标大都是城市定居人口的犯罪群。而流动人口犯罪后容易逃匿，犯罪不易侦破。并且，防控的滞后使打击流动的犯罪难以满足及时性和有效性，预防犯罪的根本在于综合社会各方面的力量，形成监督防范的制约机制，消减犯罪诱发因素，使犯罪遏制在萌芽阶段。（黑龙江省牡丹江市爱民区人民法院·傅嘉威 侯铁锋）

　　来源： 中国法院网