金融监管协调机制之国际比较与启示

　　虽然国情不一，金融业发展水平不同，各国金融监管体制的选择也不尽相同，但都不同程度地表现出了金融监管主体在监管方式、手段等要素间的协调统一。

　　一、几个发达国家金融监管协调机制之比较

　　（一）美国

　　早在1978年，美国政府出台的《金融机构监管和利率控制法》就要求建立联邦金融机构监察委员会，负责协调和统一联邦监管机构与州监管机构的监管政策和业务。1999年以后，随着金融混业经营的发展，美国金融监管出现了不完全集中的改革趋势，按照《金融服务现代化法》的规定形成“伞形监管+功能监管”的监管模式，并同时赋予联邦政府和州政府以金融监管职能[1].该模式的主要特点是：对于同时从事银行、证券等交叉业务的金融控股公司由美国联邦储备委员会作为伞式监管人负责该公司的综合监管，由各功能监管人针对其所经营业务的种类实施具体的功能监管。伞式监管人与功能监管人必须相互沟通，共同配合，建立起有效的监管协调机制。

　　美国金融监管协调机制在监管主体方面的建设。美国金融监管主体在联邦一级有联邦储备委员会、货币监理署、联邦存款保险公司、存款机构总署、证券交易委员会、联邦住宅贷款管理总局、全国信用社管理总局；在地方一级，各个州都有自己的金融监管机构。美国对银行业的监管是双线多头的；对证券业的监管是全国统一的；对保险业的监管则是高度分散的，各州自行负责本州范围内保险业的监管。另外，美国还成立了由联邦储备银行、财政部货币监理局、联邦存款保险公司、储备性金融机构监管局等联邦监管机构组成的监管协调性机构联邦金融机构检查委员会，该委员会由各成员机构派代表轮流担任主席，其基本职能是负责制定统一的监管原则和标准，协调联邦一级与州一级监管机构的监管政策和业务。去年12月美国众议院通过的“金融监管改革法案”（《华尔街改革和消费者保护法案》），被视为是美国金融监管体系改革的重大成果，也是自上世纪30年代大萧条以来改革幅度最大、最彻底的金融监管改革法案。其核心内容主要涉及到将美国联邦储备委员会打造成“超级监管者”，成立独立于现有监管机构之外的金融服务监管委员会，[2]优化了金融监管体系组织结构，加强了彼此间协调合作，并将保护消费者利益作为监管目标之一。

　　美国在监管协调方面的主要做法。信息收集与共享机制方面，由联邦金融机构检查委员会制定统一的报表格式和要求，为避免重复性工作，各监管机构对信息收集和处理进行明确分工和合作。监管机构之间可以对有关监管信息资料进行共享，并负有相互提供信息的义务。在监管检查方面，各机构按职能分工确定对监管对象的单独或联合检查，并由联邦金融机构检查委员会对检查工作进行统一协调。监管机构对所辖事务进行监管时，如果涉及另一监管机构职责范围，应事先进行协商。此外，为了减少法律之间的可能性冲突，不同监管机构还应当依照法律要求互相遵守彼此监管领域的法律。[3]

　　（二）英国

　　1979年英国颁布了《1979年银行法》，正式从法律上赋予英格兰银行金融监管权。马修银行倒闭事件又催生了《1987年银行法》的出台，该法进一步充实了英格兰银行监管的法律基础，但在监管方面仍然没有过多地就具体问题作强硬、详细的规定。直到2000年通过了《金融服务和市场法》，才最终确认成立英国统一的金融监管机构即金融服务局（以下简称FSA），并赋予其金融监管所需的全部法律权限，英格兰银行不再直接负责对银行业的监管。[4]

　　英国金融监管协调机制在监管主体方面的建设。在新环境下，FSA、英格兰银行、财政部密切协调合作，同时也有明确分工。FSA负责对银行、保险公司、投资公司、住房信贷机构进行审批及审慎监管，并对金融清算和结算市场进行监管。英格兰银行主要负责执行货币政策和保证金融市场稳定，并在金融监管局的高层领导中有代表权。财政部负责金融监管组织构架的制定和金融监管的立法，在很多情况下，FSA和英格兰银行有义务就可能发生的问题警示财政部。此外，为更加有效协调此三者之间的监管工作，英国政府出台了《财政部、英格兰银行和金融服务局之间的谅解备忘录》，建立维护金融稳定的协调合作框架，并规定了三者之间分工合作的指导原则，即明确责任、充分透明、避免重复、共享信息。此外，依此备忘录还设立了负责协调商讨重要紧急事务的三方（FSA、英格兰银行、财政部）代表组成的常务委员会。该委员会三方高层可以互相兼职或借调，并规定每月召开会议讨论与金融稳定有关的重大金融问题，其中每一方都要对发生在其职责范围内的问题的解决起牵头作用，牵头机构处理情况时要对各方的反应进行协调。

　　英国在监管协调方面的主要做法。在监管信息方面，由FSA负责全面收集被监管机构的数据和信息，英格兰银行在其职责范围内收集所需信息，两者之间建立信息共享的制度安排，以保证所有与履行各方职责有关的信息能得到全面、自由的共享。此外，各方要尽量提供他方所需求的信息，获得信息一方要依法做好相关保密工作。[5]在提供服务方面，FSA和英格兰银行之间建立了有效的服务合作安排，对所提供服务的性质、时间、费用、期限、标准等都作了详细的规定。[6]在政策变化协调方面，FSA、英格兰银行、财政部对于政策变化有互相通知或征询彼此意见的义务。

　　（三）德国

　　1961年7月《银行法》通过后，德国开始有了统一的监管框架，建立了联邦银行监管局，负责对银行业的监管；2002年5月，又在此基础上设立了金融监管局，将保险业的监管也统一进来。

　　德国金融监管协调机制在监管主体方面的建设。德国银行以“全能银行”著称，其银行经营范围包括了存贷款、信托、投资、证券、保险等一切与资金融通有关的业务，德国《银行法》明确指出德国银行监管的组织体系是监管当局与央行之间的分工与协作体系[7]，金融监管局负责向金融机构发布行政法规，但必须与中央银行进行协商，达成一致；中央银行负责征集、分析并提供信息给金融监管局。2002年德国出台了《综合性金融服务监管法》，要求监管局和联邦银行签订备忘录，建立双方共同参加的金融市场监管论坛，并由监管局的代表担任主席，双方就监管问题进行协调沟通。

　　德国在监管协调方面的主要做法。在监管信息方面，监管局和中央银行建立了自由的信息交流机制，共享数据库和信息系统。在监管检查方面，法律禁止监管局设立任何下属机构，而由中央银行通过其在各州的分支机构从事日常金融监管事务，负责常规的现场检查和非现场检查，并将其获得的监管信息和自己的意见一并交给金融监管局，由后者来决定采取相应的监管措施；监管局则可以根据需要进行某些特定的现场检查。此外，联邦银行和监管局都可以参加对方的检查。

　　（四）日本

　　1881年日本颁布了《日本银行条例》，1981年5月通过《银行法》，明确规定银行和证券业务可以交叉[8]，并于1999年建立了日本的中央银行即日本银行。二战后期，日本出于战时统治需要于1942年颁布了《日本银行法》，较为明确地规定了日本银行在金融监管方面的内容。20世纪后期，日本启动“金融大改革”，废除了设立金融控股公司的禁令，放松了对金融业的管制。[9]1997年6月日本通过《金融监督厅设置法》及其相关法案，进行一元化金融监管体制改革，将金融监管职能统一集中于金融监督厅，并于次年正式成立了金融监督厅。

　　日本金融监管协调机制在监管主体方面的建设。日本的金融监管主体主要是金融监督厅、中央银行以及财务省、农林水产省、劳动省等行政部门，并在监管机构内部及外部均设立了负责监管协调工作的总务机构及总务课。作为日本金融监管的最高权力机构，除政策性金融机构由财务省负责监管外，银行、证券、保险等商业性金融机构都由金融监督厅独立监管或与其他相关专业部门共同监管。财务省以及劳动省等行政部门作为金融监督厅的协作机构，依据金融监督厅的授权或相关法律规定对相关金融机构实施监管。[10]此外，日本还新设了金融服务检察官，负责对监管机构人员进行调查和再监督。

　　日本在监管协调方面的主要做法。在监管信息方面，金融监督厅下设总务企划局、检查局、监督局三个职能部门和六个专门委员会，各局都设有总务课，专门负责监管工作的协调与信息沟通。在监管检查方面主要由金融监督厅负责，由于金融监督厅没有地方分支机构，对于中小型金融机构的监管检查工作则委托财务局下属分支机构代为实施。

　　刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0424/fontbr />二、国际经验启示

　　随着金融创新和金融全球化的发展，混业经营已成为全球金融业的发展趋势，这必然促使各国金融监管当局从法规政策、机构组织上采取一系列改革措施。他山之石，可以攻玉，中国在顺应这一国际金融改革的浪潮中，独立探索一条适合中国国情的发展模式，可以借鉴英美等发达国家的一些经验。

　　法律是一个民族历史文化的产物，它深深根植于一个国家的历史传统中，法律移植应该是建立在对本土情况充分了解的基础上有选择地吸收国外较成熟的经验和做法。经济、金融全球化的过程，同时也是世界法律文化相互借鉴与多元独立的矛盾统一的过程。 [11]无论是美国“双线多头式”监管模式，还是英国的集中单一监管模式，在某种程度上来看，都是相对来说与其金融发展状况相适应的产物，因此我们在借鉴的过程中也要注意从维护本国金融安全和效益以及保护本土法律文化传统出发，对相关立法和实践经验进行理性选择。

　　（一）金融监管协调机制法制化

　　日本《金融监督厅设置法》及其相关法案规定了金融监督厅与中央银行之间的协调机制。英国2000年出台的《金融服务与市场法》要求FSA与国内外有关机构进行适当的协调合作，另外相关部门也签订《财政部、英格兰银行和金融服务局之间的谅解备忘录》，规定了金融监管主体之间协调合作的指导原则及框架。美国1978年的《金融机构监管和利率控制法》要求建立联邦金融机构监察委员会，负责协调和统一联邦监管机构与州监管机构的监管政策和业务，1999年美国总统克林顿正式签署的《金融服务现代化法》规定伞式监管人与功能监管人必须相互沟通，共同配合，建立起有效的监管协调机制。德国2002年的《综合性金融服务监管法》要求建立旨在解决有关监管协调问题的由中央银行和监管局参加的金融市场监管论坛。实践经验表明，由法律法规直接规定协调与合作的制度框架，不仅使得监管协调机制的建立有可靠的法律基础，更具权威性；而且能够促使监管协调机制的的运行更加高效有序。

　　（二）注重监管协调机制的组织机构建设

　　英国由FSA、英格兰银行和财政部三方代表组成的协调监管机构——常务委员会，负责三方监管协调工作；美国成立了由联邦监管机构组成的监管协调性机构——联邦金融机构检查委员会，并在一定条件下适度向地方政府分责分权，由州政府负责大量中小银行的监管，在纵向和横向方面形成综合性协调监管。德国建立了由监管局和央行参加的金融市场监管论坛，解决有关监管协调问题，并对影响金融体系稳定的综合性监管问题提供建议。通过建立由各方组成的常设性监管协调的组织机构，可以及时地进行意见交流和信息沟通，从而使监管政策和行动更加协调统一。

　　（三）注重有效信息沟通机制建设

　　在监管协调合作的方法上普遍强调管理手段的现代化，比较突出的是信息沟通机制的建设。一般各国都重视统一金融监管数据库的建设，在信息收集方面则规定各监管机构和中央银行应避免向同一机构收集同样的信息，并就具体的信息收集主体、方式等进行明确规定。如美国的金融机构检查委员会建立了统一的报表格式和要求，监管机构之间可以共享数据、信息及有关资料和文件；德国的中央银行与监管局之间不仅共享数据信息，而且共享信息系统，并从法律上规定金融机构统计部门为唯一的征集统计信息机构，具有信息统计的专属权。中央银行和监管机构之间通过建立有效的信息沟通机制，能够避免重复建设，并使得监管信息的传达和共享更加及时和方便，从而可以节约监管成本，提高监管效率，大大减轻被监管机构的负担。

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（作者单位：湖南省澧县人民法院）