探寻我国基层民事纠纷解决的新路径

　　摘要：在司法资源稀缺的语境下，我们除了提高一审民事案件的审判质量和充分发挥法院内部潜能外，还应借鉴国外的ADR经验，构建符合我国国情的替代性纠纷解决新机制。司法ADR机制法定化主要有两种方式：一种是在民事诉讼法中对ADR机制作补充规定；二是我国应借鉴美国《替代性纠纷解决法》，进行ADR机制专门立法。在实践层面上，建立诉讼内委托调解制度，法院附设诉前人民调解，整合各种社会资源建构完善司法ADR机制，寻求我国基层法院化解矛盾的新路径。

　　关键词：民事纠纷 司法资源 司法ADR 调解

　　一、问题的提出

　　2011年，湖南省为优化外商投资法律环境，副院长杨翔带领湖南省高院民三庭工作人员在长沙经济开发区深入调研，指导长沙经济开发区成立ADR办公室，建立ADR机制。《ADR机制基本介绍》、《长沙经济技术开发区ADR公约》、《长沙经济技术开发区ADR规则》、《长沙经济技术开发区ADR专家行为准则》等一系列文件先后出台，这预示着ADR机制在我省的初步发展与推广。在我国司法资源稀缺的语境下，ADR机制推广和发展对缓解我国基层司法的压力具有重大的现实意义。笔者认为，在司法资源稀缺的语境下，我们除了提高一审民事案件的审判质量和充分发挥法院内部潜能外，还应借鉴国外的ADR经验，构建符合我国国情的替代性纠纷解决新机制，为法院提供有效分流案件的非诉讼方式，以寻求我国基层法院化解矛盾的新路径，同时减轻法院收案压力。如何利用ADR机制依法妥善解决基层民事纠纷，达到社会效果和法律效果的辩证统一，值得我们进一步研究。

　　刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0424/fontbr />二、司法ADR机制概述

　　（一）司法ADR含义

　　ADR机制（Alternative Dispute Resolution）[①]是民事诉讼制度以外的非诉讼纠纷解决程序或机制的总称。司法ADR是以法院为主持机构，或者受法院指导，采用与诉讼程序截然不同的具有准司法性质的诉讼外纠纷解决程序[②].美国为了缓解“诉讼爆炸”的司法危机，寻求快捷高效的争议解决方式，于1998年10月正式颁布了在世界上 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一部专门的ADR立法。ADR的适用使得各方当事人在争议的解决过程中掌握了更多主动权，充分体现了民事活动领域意思自治原则，争议双方也能够维持良好关系，并且大幅度削减诉讼费用，降低了诉讼成本。

　　（二）ADR的特点及司法ADR的类型介绍

　　ADR机制的基本特点一是具有替代性，对法院审判或判决的代替；二是具有选择性，纠纷解决方式是以当事人自主合意和选择为基础，这种选择既可以是对程序的选择，也可以是对其实体权利和诉讼权利的选择。与诉讼相比，ADR在程序上无须恪守严格的法院诉讼程序；在实体性法律规范适用上， ADR时未必遵循既定的实体法，但不能违反其中的强行性规定。

　　美国是世界上现代司法ADR发展最为迅速和完善的国家。美国司法ADR的主要类型有：（一）法院附设的强制仲裁。这种强制仲裁指的是根据法院的规则将各方当事人的争议提起仲裁。如果有一方当事人不接受，有权要求法官开庭审理，该仲裁裁决无效。如果当事人对仲裁裁决无异议，则案件终了，裁决产生与法院判决同等的效力。（二）法院附设的调解。各方当事人从法院备有的调解人员名册（通常来自法院之外的律师、退休法官、相关的专家、法院辅助人员和志愿者等）中选出三名调解人员组成调解小组拟定调解方案，法官通常不介入各方交涉的过程。如果当事人拒绝接受调解方案，则案件转入法院审理。（三）简易陪审团审判。其目的是为需要陪审团审理的案件在审前准备阶段提供促进和解的灵活的、无约束性的程序。该程序在简短的审理之后为当事人和他们的律师提供建议性裁决，这主要适用于侵权损害赔偿诉讼。（四）早期中立评价。争议各方当事人在提起诉讼后150天内，选择在争议所涉的专业领域内的专家作为中立者，由各方当事人提出事实上的理由和法律上的主张后，经评估人研究后发表意见。评估人再听取各方当事人的意见，确定主要争点，并确认无争议事实的范围，如当事人要求，还可进行调解。（五）私人审判，又称“租借法官”。是当事人根据法院或法庭规定，经法庭允许后在特定名单上挑选收取报酬的中立者进行裁判并解决争议的办法。美国司法ADR机制有其鲜明的特色，且一定程度上缓解了法院纠纷解决的压力。

　　（三）司法ADR的优势

　　ADR机制的合理应用是对诉讼制度的最大补救和完善。司法ADR一方面长期以来作为美国法院应付“诉讼爆炸”现象的一种应对之策，在分流了诉讼案件和缓解法院的压力方面取得了明显的成效；另一方面为民事纠纷获得高效公正解决提供了更为广阔的途径。统计表明：无论在州法院系统还是联邦法院系统，美国有97％以上的民事案件在审前程序中就由于当事人达成和解协议而撤诉。由于司法ADR机制以“利益协调论”作为其理论基础，以相对和平的方式解决纠纷，避免了诉讼中的对抗性。当事人只要不违背强行法的规定，一切由当事人合意决定。另外，根据司法ADR机制，纠纷的解决可以引进专业人员，因此在解决专业性强、需急速处理的新型纠纷方面具有较大的优势。在医疗纠纷、交通事故纠纷等的裁决过程中就可以体现这个优势，而诉讼程序本身非专业的局限性往往使得这类案件不能得到快速妥善地解决。在法律规范相对滞后的情况下，处理新的技术问题和社会问题时，ADR机制不失为一种适应社会和技术发展变化的新兴纠纷解决程序。

　　刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0424/fontbr />二、基层法院司法资源稀缺现状的实证分析

　　（一）基层法院司法资源稀缺的现状分析

　　以笔者所在的基层法院为例，桃源县人民法院在岗人数120人，从事一线办案法官55人，不足一半。面临的纠纷大部分是涉及山林田土、婚姻家庭、邻里纠纷、生产经营、人身财产损害赔偿、交通事故纠纷、环境污染、物权保护、相邻通路通行纠纷等等。

　　2009年以来，除2010年人均办案增长率为负增长外，我院案件收案总数、结案数每年呈增长态势；另外法官队伍出现断层并且日益老化，多年来，法院在队伍建设方面做了大量卓有成效的工作，但目前基层法院队伍建设的整体状况不容乐观。2009年-2011年，我院不仅有少数法官调离法院，还有年老法官退休11人，虽这几年通过招考形式补充进了法官，但审判力量仍然不足。法官年龄老化，存在老、中、青比例失调的现象，法官队伍在年龄结构上出现了明显的“断层”。我院干警平均年龄是43.2岁，在具有审判资格的人群中，法官年龄逐年增大，目前，35岁以下的法官人数仅9人，占全院法官总数的12%，而30岁以下的法官才4人，仅占法官总数的5.33%，支撑基层法院运转的中坚力量是40-55岁的法官，老龄化的趋势令人担忧。基层法院所承担的工作量越来越大，地位和作用越显重要。但以上诸多情形，的确影响和制约了基层法院的发展。

　　或许有人质疑，一个法官一年才办结几十件案子，算不上“案多人少”，殊不知在基层法院工作的法官，拿到一件案子，从应诉手续的打印、盖章、送达、接触当事人、庭前准备、流程的填写、开庭审理、案件分析研究到文书的制作、送达、上网、卷宗整理、整改，整个流程都必须自己逐步办理。另外，法院系统强调的司法绩效指标很多，要求法官承载的其他社会功能增加。这就导致如下一些问题：法官的精力过于分散导致无暇顾及知识更新，势必影响提高办案的质量；片面追求高结案率、高调解率，案件质量自然无法保证；大量的案件涌向法院，法院付出的司法成本日益沉重；长时间超负荷工作，法官的身心健康受到损害。另外，精神方面的压力也使得法官成为一个高危职业。当前社会处于不稳定期，各种矛盾向法院集中，疑难复杂、新型案件和群体性案件不断增多，法官办案既要注重法律效果，又要追求社会效果，还要面临二审改判错案追究，加上法院受外界不正当干扰较多，法官办案难度压力大。所以从某种程度而言，基层法院法官面临的压力明显比其他法院法官承受的压力要大。

　　从以上分析可以看出，基层法院和基层法院的法官在有限的司法资源前提下，却要求处理基层民事纠纷的绝大部分，并承载了太多的社会功能。在对原有司法制度进行理性批判，探寻我国基层民事纠纷解决的新路径，是解决上述问题的关键之所在。

　　（二）构建司法ADR机制的必要性

　　1.司法ADR机制的构建有利于缓解基层法院办案压力

　　法院和诉讼作为建立法治权威的制度性象征，国家把扩大民众对司法的利用作为提高法律意识、建立法治秩序的基本路线。在这种背景下，民事纠纷解决向法院诉讼高度集中，诉讼解决机制受到过度地倚重。然而，在我国的司法资源稀缺语境下，基层法院并不足以妥善处理日益增多的民间纠纷。纠纷解决的需求与法院的司法供给短缺形成了尖锐的矛盾。“如果一味倚重诉讼，否认代替性纠纷解决机制，其结果必然是法院积案如山，不堪重负，从而导致诉讼迟延，诉讼成本过高以及投入司法的资源无法与诉讼量的增长速度相适应问题”。[③]这种现状也不利于法官等其他司法人员的整体素质的提高，民众对司法权威的公信度随之受到影响。民事司法机制对社会生活的调整起到的主要是导向作用，而不是对社会生活进行面面俱到的调整。因此，过分强调诉讼机制对解决目前社会纠纷的作用，既不符合现实情况也偏离了民事司法的基本规律。我国应该开始重新思考有关纠纷解决方式的问题，对法治认识与纠纷解决的态度要从简单的法律理想主义向现实主义回归，通过构建新的司法ADR机制解决基层民事纠纷，减少诉讼案件爆炸带来的负面影响。

　　2.司法ADR机制的构建有利于缓解我国司法改革中理想与现实的张力

　　我国此前司法改革要求 “法官职权主义诉讼模式”向“当事人诉讼模式”转变。但是，这种转变忽视了广大基层民众的经济状况和法律素养远没有达到能在当事人主义诉讼模式中“自我实现”的水平的情况。这一矛盾又要求基层法院不得不倡导一种“人性化”的便民司法，要求基层法院积极推行各种便民诉讼措施，切实满足农民的需要。司法改革的另一个方面却要求依法治国，依法审理，及时判决，要求向城市司法的正统面貌演进。很明显，这两种司法形态在机理上可能存在着某种程度上的冲突。这种处于“人格分裂”状态中的司法改革，时而强调法官与当事人、律师保持距离，时而又要求法官深入群众，送法上门，切实解决当事人的实际困难；时而强调法官的专家色彩；时而要求法官熟悉人情世故，善于斡旋。基层法院法官在两种司法形态中游移不定，心理定位一片茫然。因此，构建司法ADR机制，有利于将法官所扮演的这种双重角色进行分离，并将所承载的部分角色功能剥离和转移至ADR机制中，从而缓解我国司法改革过程中理想与现实的张力。

　　3.司法ADR机制的构建符合基层民众的需求

　　农村社会现代化元素的渗入，纠纷也日益多样化与复杂化，除了传统的邻里纠纷外，还有日益增多的产品责任纠纷、环境污染纠纷、合同纠纷、医疗纠纷、交通肇事纠纷、物权保护等。对于这些新型纠纷，传统的调解、和解方式难以有效化解，因为这些新型纠纷的责任认定需要借助现代知识和法律知识。因传统诉讼外纠纷解决机制的失灵，加之现在人们整体比较浮躁，邻里关系紧张的农民，为了丁点利益也热衷于扯皮争吵，导致大批新型纠纷涌向了基层法院和派出法庭，案件数量增多且复杂化。但是，基层法院和派出法庭司法资源的有限性，很多农村新型纠纷难以得到有效化解。通过借鉴国外的ADR，对当前农村纠纷解决方式进行大胆整合与创新，根据农村纠纷的类型与特点，构建适合农村的多元化纠纷解决机制，将有利于维护农村的稳定与农民的合法权益。

　　三、司法资源稀缺语境下我国司法ADR机制的构建

　　（一）我国司法ADR机制立法模式的选择问题

　　构建基层民事纠纷司法ADR机制需要在立法方面进行确认。司法ADR机制法定化主要有两种方式：一种是在民事诉讼法中对ADR机制作补充规定；二是我国应借鉴美国《替代性纠纷解决法》，进行ADR机制专门立法。

　　1.民事诉讼法的补充规定

　　民事诉讼法通过补充性规定，对司法ADR性质地位、工作机制、ADR协议效力问题等这些司法ADR机制中的原则性问题作出明确规定。关于ADR协议效力问题，为使ADR处理协议的效力落到实处，可实行法院审查制。当事人对自愿达成的ADR协议，只要不存在无效、可撤销和效力待定的情形，应当自觉履行。对于相当于判决效力的ADR处理协议，一方当事人不履行的，另一方当事人可以申请人民法院强制执行。对于一般的ADR处理协议，当事人可以通过一定的程序转换成有强制执行力的ADR处理协议。对于一般的ADR处理协议，当事人起诉到法院或向其他机构申诉的，应当尊重ADR处理协议的溯及力，以该协议为基础，提起诉讼或申诉。但是如果该协议存在严重瑕疵，当事人可以以原权利义务为基础，提出诉讼或申诉。

　　2.通过专门立法建立司法ADR机制

　　我国应借鉴美国《替代性纠纷解决法》，进行ADR机制专门立法。根据美国的《替代性纠纷解决法》规定，替代性纠纷解决方法包括任何主审法官审判以外的程序和方法。在这种程序中，通过诸如早期中立评估、调解、微型审判和仲裁等方式，由中立第三方在争论中参与协助解决纠纷。在美国立法中，这种ADR主要体现为司法ADR，即法院附设ADR.司法ADR是当事人提起民事诉讼后，在解决民事纠纷的诉讼过程中法官并不行使他的审判权，而是通过这种替代性的民事纠纷解决方式来促使当事人通过对话的方式解决纠纷的方式，这也就叫做法院附设的ADR.采用专门立法对司法ADR机制问题进行规定，有利于树立ADR机制的权威，提高替代性纠纷解决机制的效率。

　　笔者认为，根据我国的具体情况，民事诉讼法可对司法ADR机制做出原则性规定，主要在于从民事基本法律角度确认这种替代性纠纷解决机制。但是，司法ADR机制具体操作应通过专门立法进行确定。在不与立法法基本原则相违背的前提上，地方性立法可以对这一问题进行先行探索。在宏观层面上，我国还应将基层替代性纠纷解决机制的运行纳入农村司法改革的范畴，减轻法院负担，有效避免纠纷解决资源的闲置，以实现纠纷解决成本最小化。

　　（二）我国司法ADR机制构建的具体问题

　　1.更新调解模式，完善基层纠纷替代性解决机制

　　当事人的合意和自治是司法ADR机制正当性的基础，司法权只为这种合意提供制度保障。根据我国民事诉讼制度的设计，审判人员直接作为调解人主持双方当事人进行调解，诉讼调解制度本身就是法院行使审判权的方式之一，并且调解结果也是法院是结案方式之一。因此，目前我国的诉讼调解不属于我国的司法ADR机制的范畴。随着我国社会主义市场经济的发展，我们应该根据经济交往和社会生活的多层次性，通过更新调解模式来完善基层纠纷替代性解决机制。

　　根据我国目前的情况，我国主要应从两个方面完善我国调解制度：

　　（1）建立诉讼内委托调解制度。根据《最高人民法院关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》（2004年8月18日通过）第3条规定，“根据民事诉讼法第八十七条的规定，人民法院可以邀请与当事人有特定关系或者与案件有一定联系的企业事业单位、社会团体或者其他组织，和具有专门知识、特定社会经验、与当事人有特定关系并有利于促成调解的个人协助调解工作”，“经各方当事人同意，人民法院可以委托前款规定的单位或者个人对案件进行调解，达成调解协议后，人民法院应当依法予以确认”。笔者认为，这实际上明确了协助调解和委托调解等新型调解机制。从某种意义上而言，该规定为建立司法ADR机制提供了依据。全国各地法院由此进行了多种形式的司法ADR机制探索。典型例子是2005年北京市朝阳区法院相继推出特邀调解员参与调解和律师参与和解工作模式，与法官助理庭前调解工作模式一起形成了庭前和解“三项制度”，并在全院范围内全面推广[④].朝阳区法院的这种工作机制是对“和谐司法”理念的最佳诠释和践行，更是人民群众的真正需要和选择，同时也为司法ADR机制探索作了重要的贡献。

　　（2）法院附设诉前人民调解机构或建立与行政机关联合调解的工作机制。上海市浦东区法院和长宁区法院，江苏苏州市吴中区法院设立了人民调解窗口，努力探索诉讼与人民调解相衔接的工作机制。以上法院附设人民调解机构，类似于美国的法院附设调解，因此为真正意义上的司法ADR机制。除了加强与人民调解的联动外，法院还积极建立与基层人民政府、司法行政机关等部门的行政调解协作。如湖南省长沙市岳麓区法院设立了联合调解室，由司法局派专职调解员进驻，法官给与业务指导，并进行诉前调解。一种是法院与公安、交通等行政执法机关进行调解上的协作。如2007年5月北京市西城区法院与该区交通支队联合推出了“交通事故调处快速通道”，一般当天就可以解决交通事故的赔偿问题，大大方便了当事人。实践证明，诉讼调解与行政调解的衔接是提高调解效果的重要途径。[⑤]可见，我国部分基层法院已经对司法ADR机制进行了初步的探索与实践，并取得了良好效果。但是，由于在法律的明确依据和配套财政保障措施方面存在着不足，改革的推进主体仅限于法院是远远不够的，直接影响了司法ADR机制的构建和完善。

　　2.如何整合各种社会资源建构完善司法ADR机制的问题

　　基层纠纷解决机制总体上应以建立科学合理的纠纷分流制度为前提，兼顾决定型解决方式和合意型解决方式的综合运用。为了合理利用各种纠纷解决机制，更好地实现纠纷的类型化处理和快速解决，必须认识到司法ADR机制是一项系统工程，它需要社会各部门的参与和协作，需要动员社会各界力量，将社会资源有效融入纠纷解决机制。如有必要，司法ADR机制还应当将行业性ADR和专业性ADR机制的有益因素整合进来。对于专业技术要求高的医疗事故、环境污染、知识产权等纠纷，设立解决特定纠纷的专业机构，通过包括医疗专家、卫生官员、法律人的专业人士解决此类纠纷。基层法院对此类纠纷进行指导，监督此类纠纷的公正解决，以及审查达成的ADR协议不得违反法律的强制性规定。

　　3.司法ADR机构的工作人员和经费问题

　　司法ADR机构的工作人员遴选既可向法官助理或者经法官遴选后分流出来的具有审判职称的人员开放，也可向民间调解机构、退休法官和其他法律专业人士开放。司法ADR机构人员工作开展可以采取定期制为主、预约制为辅安排工作时间。对有本职工作、由法院聘任的工作人员，由法院和其隶属单位予以考核。法院还要通过业务培训，不断提升调解员的调解水平。

　　另外，经费保障可能面临一个两难境地。多数基层法院都以降低甚至不收取费用引导当事人进入诉前调解环节，但是，由于我国各地基层法院经济状况的差异，这可能会给经济欠发达地区的法院带来开支上的压力。特别是新的诉讼费缴纳办法实施后，使法院的收入大幅减少，这也一定程度上影响了诉前调解工作的开展。因此，笔者认为，基层法院固然要考虑对纠纷当事人选择替代性纠纷解决方式实施一定的激励以减小当事人的诉讼成本，但我国不在法律上对司法ADR机制予以明确，或者不能将其费用纳入地方财政预算，是难以真正推动基层法院积极主动开展替代性纠纷解决工作机制的。

　　4、关于目前“大调解”模式和政府购买专业调解服务的问题

　　我国农村现有非诉讼方式在纠纷解决中运行不畅的原因主要还在于自身机制的缺陷，如适用范围狭窄、机构不健全、缺少相应制度等。各地所探索“大调解”的模式比较有名的有南通、启东的“社会矛盾调处中心”、青岛的“社会调解协调委员会”等。其共同特征都是整合矛盾纠纷排查调处的各方资源开展工作。“大调解”模式的目标不仅在于满足各方当事人的利益，更是要求化解社会矛盾纠纷的实际效果、促进和维护社会稳定。“大调解”实质上是对信访机制的改造。但同时也应当看到，“大调解”无论是受案范围、处理纠纷的程序、还是实体性依据、决策权限及规则诸多方面，都缺少制度性约束和具体规范，无法保证公正性，也较难跟其他常规性法律制度相协调和衔接。更为重要的是，“大调解”仍未解决信访机制目前存在的问题，就上访层级结构而言，越是往上越有“实权”，这就客观上鼓励当事人多次上访和越级上访，“大闹大解决，小闹小解决”。因此，“大调解”只是过渡阶段的应对措施而不是长效工作机制。

　　另外一种模式是政府购买服务，推行专业化的调解组织，其典型便是“李琴人民调解工作室”。这种 “政府购买服务”的最大好处是形成了激励机制。合同义务明确后，李琴工作室的调解员必须积极调解纠纷，这与街道、居委会设置的人民调解委员会“干多干少都一样”、权责利不明确的调解员是不同的。专业化的调解组织另一个特点是调解组织和人员的专业化。李琴工作室根据合同约定专门从事调解，实际上是由专业化的调解组织来替代街道一级设置的人民调解委员会（由财政保障经费）。[⑥] 实践表明，李琴工作室收到的成效是显著的，政府购买服务是一种新的发展思路，这样不仅能节约诉讼资源，更是体现了全社会的参与性。

　　笔者认为，以上两种模式今后成功与否，关键在于其是否能够和法院建立联动机制。只有构建和完善司法ADR机制，发挥基层法院的指导作用，大调解模式和政府购买专业调解服务模式才能依法进行。

　　四、结语

　　在司法资源稀缺的语境下，我们借鉴国外的ADR经验，构建符合我国国情的替代性纠纷解决新机制，为法院提供有效分流案件的非诉讼方式，以寻求我国基层法院化解矛盾的新路径。基层法院在有限的司法资源前提上，却要求处理基层民事纠纷的绝大部分，并承载了太多的社会功能。根据我国的具体情况，民事诉讼法应对司法ADR机制做出原则性规定，从民事基本法律角度明确这种替代性纠纷解决机制的法律地位。司法ADR机制具体操作应通过专门立法进行细化。在不与立法法基本原则相违背的前提下，地方性立法可以对这一问题进行先行探索。建立诉讼内委托调解制度，法院附设诉前人民调解机构，建立行政机关联合调解工作机制，整合各种社会资源建构和完善司法ADR机制。目前“大调解”模式和政府购买专业调解服务模式的探索取得了一定的成效，但是必须在司法ADR机制下发挥基层法院的指导作用，才能够真正探寻出替代性纠纷解决的新路径。