完善农民工社会保障制度的思考

　　摘要：农民工社会保障制度的缺乏引致的矛盾越来越突出，这一问题也越来越引起社会各界的关注。本文通过对农民工社会保障现状、成因和改革实践的分析，提出了几点政策建议。

　　关键词：农民工；社会保障；思考

　　改革开放打破了我国农民对土地、户籍的绝对束缚，可以相对自由的流动就业。但是我国社会保障制度是以户籍人口为基础设计制定的，农民就业方式与社会保障之间没有直接的联系，这就造成了两者之间的背离，形成了既不容于城市社会保障体系也不容于农村社会保障体系的特殊群体，其中农民工是最大的一类群体。

　　一、农民工社会保障现状

　　截至2008年底，全国农民工总数达到2.3亿，其中进城务工农民工有1.3亿人。据前劳动与社会保障部2005年的一项调查显示，中国农民工养老、失业、医疗、工伤、女职工生育保险的参保率分别只有33.7%、10.3%、21.6%、31.8%和5.5%.这部分人大都在效益较好的外资或大型国企就业，而且工龄较长。那些无雇主的流动性较强的农民工享有社会保障的数字就更低了。据人力资源和社会保障部统计，截至2008年底，全国参加城镇企业职工基本养老保险的农民工为2416万人，仅占城镇就业农民工的17%.最新公布的《关于农民工社会保障问题调研报告》显示：农民工参加养老保险总体参保率为15%左右；参加医疗保险平均参保率为10％左右；生育保险基本未参加。据国家统计局甘肃调查总队对甘肃省13个市政府所在地进城务工经商农民工的一项调查显示：农民工没有购买保险的情况居多，94.38%的没有购买养老保险，89.66%没有购买医疗保险，96.74%没有购买失业保险，87.83%的没有购买工伤保险。

　　农民工如果发生工伤，17.06%的农民工所在单位提供全部医疗费用，14.70%的人所在单位提供大部分费用，12.52%的人所在单位提供小部分费用，24.86%的人所在单位不提供费用，还有30.85%的人不知道发生工伤时所在单位要提供医疗费用。除社会保险外，现行城镇社会救助体系也只覆盖城镇户籍人口，农民工由于没有在输入地落户，享受不到最低生活保障或其他方面的任何救助，在因失业、疾病、意外伤害生活陷入困境时，往往孤立无助。

　　刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0424/fontbr />二、农民工社会保障缺失的成因分析

　　农民工社会保障的缺失，既有体制缺位的问题，也有农民工自身就业特殊性的客观因素。

　　一是农民工就业状态不稳定导致参保困难。农民工大多数没有稳定工作。据原劳动和社会保障部调查，农民工在一个单位工作1年以上的只占20％～30％。由于技能不高，又面对工资低、劳动强度大，且受到不平等对待，为寻找更好工作机会，多数人频繁流动。这一方面使社保经办的工作量倍增，另一方面使我国劳动力持续供大于求，劳动力市场处于绝对买方市场，农民工没有与用人单位讨价还价的资本，农民工能够找到工作已经不容易，更谈不上社会保障要求。此外，高流动性还导致单位和本人都缺乏参保积极性，也给劳动保障部门缴费基数核定及监察执法等工作带来困难。

　　二是制度不健全。农民工“亦农亦工，非农非工”的特点致使其游离于现行的二元保障体系之外，一方面由于脱离了土地保障不能完全享受农民的社会保障待遇，另一方面又因为户籍身份的差异而不能完全融入城镇社会保障体系中。此外，当前的社会保障系统门槛高、转移难，导致农民工权益难以保障，影响了农民工参保的积极性。

　　三是用人单位怕参保增加人工成本，地方政府担心推进农民工参保会影响本地投资环境等因素，也迟滞了农民工社会保障的建设。

　　四是法律法规因素。现行社会保险政策法规不完善，关于农民工的社会保险的专门规则只有地方性和政策性规定，在全国性的立法中缺乏相应的明确规定。现行的农民工劳动管理法规规定的范围过于狭窄，不能涵盖所有形式的农民工，致使许多用工单位钻了法律的空子，加大了农民工维权的难度。农民工的社会保障问题，归根结底是在新形势下重新调整国家、企业和农民工个人三者之间利益关系的重大问题，也是我国社会经济发展过程中必须面对的问题，应及早加以研究解决。

　　三、农民工社会保障改革实践与启示

　　农民工是我国社会转型期的特殊群体，由于身份的特殊（户籍在农村）造成了同工不同利、同城不同权的窘境，尤其在社会保障权益上难以融入当地社会主流，权利无处主张。近年来，随着和谐社会的构建，农民工的社会保障权益得到了社会的重视，在一些地区出现了有益的探索。

　　比较典型的模式有：

　　（一）综合保险型模式

　　是指将农民工的养老、医疗、工伤等多种风险放在一个制度框架下统一承办的一种社会保障方式。比较典型的有上海、成都模式。上海模式的核心内容是对农民工实行“一险三代”，即把农民工的工伤、养老、医疗作为一揽子保险进行统一保障；规定使用农民工的单位必须按本市职工上年平均工资的60%作为缴费基数，按照12.5%的缴费比率缴纳综合保险费，其中5%用于养老补贴；农民工连续缴费满一年，即可获得一份老年补助凭证，其额度为本人实际缴费基数的5%；在男子60岁，女子50岁时，可凭证到户籍所在地的商业保险公司约定的机构领取老年补贴。

　　成都模式。在参保对象上，综合保险将成都市行政区域内的所有农民工都纳入了保障范围中，实现了对农民工的全覆盖。在费率上，综合保险缴费标准为用人单位和农民工本人分别按农民工收入的14.5%、5.5%缴纳，该费率低于成都市城镇职工相应险种费率。综合保险费基，成都市实行费基选择：单位可根据非城镇户籍从业人员的实际收入情况，按上一年成都市职工平均工资的60%至200%八个档次就近靠档。同时，政府还给予参保用人单位全年缴费基数总额4.5%的补贴。在待遇上，实行“一项交费享受五项待遇”，比较全面地保障了农民工的权益。农民工可享受老年补贴、工伤补偿、住院医疗费报销、医疗个人账户和女职工生育补贴等待遇。工伤补偿按国务院颁布的《工伤保险条例》的有关规定执行。住院医疗费报销比例按照现行城镇职工基本医疗保险办法执行，但报销基数与个人缴费基数挂钩。老年补贴，综合保险按缴费基数的8%为农民工建立老年补贴个人账户，与城镇企业职工个人账户规模一致，并实行完全积累制。参保农民工男年满60周岁、女年满50周岁时一次性计发老年补贴。考虑到农民工流动性强的特点，保险关系还可转移接续。在综合保险的实际管理过程中，成都市引入商业保险运作方式，即委托商业保险公司运作住院医疗保险和工伤保险。

　　（二）独立型模式

　　是指将农民工的养老、医疗、工伤等多种风险单独承办的一种社会保障方式。如北京，建立了农民工基本养老保险制度，费用由用人单位和农民工共同缴纳，以上一年职工月最低工资标准为基数，用人单位缴纳19%，农民工本人缴纳7%至8%；个人缴费全部记入个人账户，用人单位缴费的一定比例也记入个人账户，最终实现个人账户11%的比率；当农民工达到国家规定的养老年龄时可以一次性领取基本养老金；当与用人单位终止、解除劳动关系后，其养老保险关系可以办理接续、转移手续，也可经本人申请，用人单位（企业）同意，一次性领取个人账户的养老保险费，终止养老保险关系。同时，从2004年9月1日起，把农民工纳入了城市医疗保障体系。它规定：外地农民工参加北京市基本医疗保险，由用人单位缴纳基本医疗保险费，个人不缴费。用人单位以上一年本市职工月平均工资60%为基数，按2%的比例按月缴纳保险金，其中1.8%划入基本医疗保险统筹基金，0.2%划入大额医疗互助资金。但是，农民工不建立个人账户，不计缴费年限，只有缴费才能享受相关待遇，即农民工离京，或用人单位停止了缴费，就不能享受北京市的医疗保险待遇。

　　从上述几个地方农民工社会保障模式，我们可以得到以下启示：一是无论综合保险型还是独立型模式都将农民工作为一个特殊群体来对待，没能实质性地将农民工融入城市社会保障体系（虽然已经开始了这方面的探索，但目前农民工的保障依托的还是城市社会保障体系，一旦离开，所获保障大部分将停止）。因此，增强和改善农民工社会保障的稳定性和可持续性是今后努力的方向。

　　二是强制性是促进农民工社会保障完善的必要手段。

　　在农民工的各项社会保险中，工伤保险做得最好，究其原因是政府强制所有类型的企业都要无条件地参加工伤保险，并强制所有的企业必须为所有的劳动者（包括农民工）缴纳法定的工伤保险费，无论综合保险型还是独立型模式都包括这一项目。可见，在社会保障还没有成为社会各界自觉行为时，一定的强制是必要的。

　　三是无论综合保险型还是独立型模式对农民工社保在不同地区间的续转做的都不够好。一方面是由于农民工流动性强造成的，另一方面是由于现有制度安排不当造成的。

　　从实践探索来看，成都市通过商业保险公司运转，部分解决了农民工社会保障转移难的问题，但社会保险采用商业化方式运作，只能是社会经济转型期的权宜之策，割裂了其与基本社会保险的关系，也影响社会保险的整体运行。

　　上海市为农民工建立老年补贴个人账户，并实行完全积累制，打消了农民工的顾虑，在目前情况下不失为一种权宜之计。

　　四是农民工社会保障与农村社会保障、土地保障之间没有任何联系，使农民工社会保障缺乏一定经济基础，进不能以土地保障换取城镇社会保障，退不能将已享受的城镇社会保障置换成农村社会保障。

　　五是无论综合保险型还是独立型模式，农民工保险费率都低于同城城镇职工相应险种费率，这在实践中照顾了各方利益且行之有效，在今后制度设计中应当允许各地因地制宜，不搞“一刀切”。

　　四、完善农民工社会保障制度的政策建议

　　农民工社保难问题日益凸显。其中既有农民工就业状态不稳定造成参保难等客观原因，也有现行制度设计中“门槛高、难转移”等问题引发农民工对参保的信任危机，还有来自用人单位和地方政府等主观原因。而解决这一问题是一个与经济社会各方面发展都密切关联的长期的渐进过程，不可能一蹴而就。因此，现阶段应针对现有农民工群体内部的不同特征，分层次地建立适合农民工群体特点的、满足不同类型农民工需求的、易于与城市社会保障制度相衔接的、带有过渡性质的农民工社会保障制度，待到时机成熟时再构建城乡统筹的一元化社会保障体系。

　　（一）规范和优化农民工的就业环境

　　这虽然不是直接的社会保障制度，但却是农民工生存发展的基础，也是社会保障得以实现的基础。一是要严格执行《劳动法》和《劳动合同法》，规范用人单位与农民工的劳动关系，依法签订劳动合同，并由政府相关部门进行监督，这是保障农民工社会保障权益的前提。二是尽快建立农民工最低小时工资标准。最低工资标准制度既是保护农民工的劳动权益，也增强了农民工抵御风险的能力，在一定程度上减轻了社会保障的压力。三是尽量消除对农民工的就业歧视。政府相关部门自身应当废除对农民工不合理的就业限制，并积极倡导和监督企业取消对农民工不合理的就业限制，给农民工一个公平的就业机会。四是建立农民工工资支付保障制度，积极推进《劳动保障监察条例》立法工作，依法加大对拖欠和克扣农民工工资行为的处罚力度。对各种工资支付行为加以规范，研究建立工资支付监控制度、欠薪保障制度等。

　　（二）尽快实现工伤保险的全覆盖农民工大多从事脏、累、险、重的工作，工伤发生率高。虽然政府强制所有企业都参加工伤保险，但农民工工伤保险参加率并不高，农民工一旦发生工伤而没有参加保险将会立刻陷入困境。因此农民工的工伤保险制度应当作为最基本的社会保障项目尽快得到确立。建议将工伤保险不分城乡进行全国统筹，一是由于它缴费率低，企业可以承受；二是操作简单，全国统筹不存在技术问题。此外，要进一步加强农民工职业病防治工作，在现实经济运行中找到低成本并切实可行的职业病鉴定和救助方式，杜绝类似农民工“开胸验肺”事件的再次发生。

　　（三）为农民工提供可选择的医疗保障制度

　　一是农民工可选择参加原籍的新型农村合作医疗，这一方面是因为部分地区要求以户为单位参加新型合作医疗，农民工要考虑家庭的整体参保；另一方面部分农民工在生大病时也愿意回原籍医治。二是对工作相对稳定、有固定住所并将长期在城市工作的部分农民工，可以参加当地的各种基本医疗保险。三是为不稳定就业农民工建立农民工大病医疗保险。在现行城镇职工医疗保障制度框架内，针对农民工流动性强、收入水平低的特点，开展农民工大病医疗保险，着重保当期住院医疗；只建立统筹基金，不设个人账户；农民工一个年度内累计工作半年以上的，由用人单位缴费，农民工本人不缴费，费率一般控制在2％以下；

　　没有单位或更换工作频繁的农民工可自己交费并享受相应待遇。四是建立农民工社会医疗救助制度。由就业地政府出资，建立农民工社会救助基金。当农民工遭遇重大疾病、意外伤害等风险而使生活陷入困境时，由当地民政部门给予临时性、一次性的应急救助。

　　（四）针对农民工所从事职业的特点及流动程度的差异，有区别地建立农民工养老保险制度

　　一是有雇主、职业相对稳定且有固定收入、流动性不大的农民工，可直接纳入当地城镇社会养老保险体系，其养老保险费的缴纳办法可以参照城镇职工的标准执行。二是对无固定职业且流动性较大的农民工，则可以设计过渡性的方案。实行统账结合，先建农民工养老保险个人账户，缴费由用人单位和农民工双方负担，费率要低于城镇标准（50%左右），缴费全部进入农民工个人账户，待时机成熟后再开展养老保险社会统筹，个人账户可供查询，但不能提前支取，可异地续接。三是对进入城市从事经营性职业的自雇农民工则可以参照城镇个体工商户的保障制度安排。

　　目前，推进农民工社会保障制度建设的关键是要建立社会保险转移接续的平台，使农民工能够根据自身的情况选择参加城镇或农村社会保障体系，并在条件转变时能够自由的转换。建议提高制度的统筹层次，尽早建立一个全国社保机构统一的业务操作平台，为全国性的账户转移提供制度支撑；对于跨区域转移的地方利益问题，由国家财政通过补贴的方式解决。同时，对转入城保或由城保退回农保的农民工，应该规定相应折算的具体办法。

　　参考文献：

　　〔1〕陈洪权。我国的农民工社会保障与政策选择〔J〕。中国集体经济，2007（2）。

　　〔2〕杨翠迎，郭金丰。农民工养老保险制度运作的困境及其理论诠释〔J〕。浙江大学学报（人文社科版），2006（3）。

　　〔3〕都阳，屈小博。农民工养老保障制度的模式及其理论评述。

　　〔4〕卢海元，卢敏。建立被征地农民社会保障制度的主要做法、经验和制度前景。

　　〔5〕曹阳。中国农村非农产业群体社会保障研究报告〔M〕。北京：中国社会科学出版社，2006.

　　〔6〕吕学静，王增民。对当前我国农民工社会保障模式的评估〔J〕。劳动保障世界，2008（2）。