新形势下农地制度、负担福利及农村社会发展的现实考察

　　目次

　　一、导言

　　刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0424/fontbr />二、农业税减免与农产品涨价状况分析

　　三、农地所有权和农地承包经营权状况分析

　　四、农村社会保障、公共福利及妇女土地权益保护状况分析

　　五、调查结论及建议

　　四、农村社会保障、公共福利及妇女土地权益保护状况分析

　　（一）农村社会保障需求分析

　　在农村社会保障制度方面，我们着重考察了农户对失地保险、医疗保险和养老保险的需求。在调查中，尽管有50.81％的受访农户表示本村没有失地农户，但仍然有44.44％的受访农户反映本村存在农户失地的情况。从调查所反映的情况来看，农户失地主要是由国家征地造成的，占36.04%，其次是集体建设占地(26.63%)、退耕还林（湖、牧等）(24.56%)、农户自建住房（22.49%)、自然灾害(15.47%）等。可见，农户失地主要是因非农用地需求过快所致，今后如何控制农用地转为非农用地是一个值得探讨的问题。

　　在反映存在失地情形的农户中，有69.50％表示非自己原因失地能够得到补偿，但其中53. 19％的受访农户反映虽能够得到补偿，但补偿数额、方式不合理。当前农村农民失地情况较为普遍，而且对失地农民的补偿结果与法律和政策的规定存在落差，有67. 12％的受访农户表示需要建立农民失地保险制度。

　　相较于有85.40％的受访农户表示需要建立农民医疗保险制度，有85. 33％的受访农户表示需要建立农民养老保险制度，农户要求建立失地保险制度的意愿较低。而且，虽然农户对解决养老问题、医疗问题的需求更为强烈，但明显对失地问题与养老问题、医疗问题之间的密切关系的认识还不深刻。在表示需要建立农民失地保险、农民医疗保险和农民养老保险的受访农户中，分别有58. 18%、 67.88%和67.03％认为应当由国家、集体和个人共同支付保险费，另外分别有25.55%、17.09％和19.68％认为应当由国家支付保险费，仅分别有9.82%、10.45％和10. 13％认为应当以自己从土地中获得的收益支付保险费。有不少受访农户表示，即使各种社会保障制度在农村建立，在目前经济状况下也无经济能力投保，因此，希望国家加大投入，帮助农民进入各种社会保障制度是广大农民当前乃至未来的最大心愿。

　　（二）农村公共福利状况分析

　　在农业税减免后，村集体的收入减少，有61. 16％的受访农户表示村内公共事业仍然有人管理，其中管理村公共事业的主要有村委会（62.34%)、乡镇(22.60%)、村书记（村主任）(15.64%)。因管理村内公共事业需要一定的资金，在我们的调查中，农户反映决定管理村公益事业的经费筹资方案的主要是村委会(39.28%)、村民（代表）大会（24.68%)、乡镇（县）政府（22.02%)。在村公共事业应当由谁出资管理方面，有61. 18％的受访农户认为应当由国家、集体和个人共同出资。

　　农村义务教育也是农民非常关心的问题，经过我们调查发现，因贫困而辍学的儿童在湖北省和贵州省都不同程度的存在。尽管现有子女接受义务教育的受访农户中有45.30％反映现在小孩上学与过去相比费用有所减少，但也有41.07％的受访农户反映费用不仅未减少，而且还有所增加。这表明农村义务教育收费可能存在不同标准，还须进一步严格监管。

　　在农村，村民饮用水和公共环境卫生设施问题也比较严重。在调查中，有35.97％的受访农户饮用的是自来水，有57.90％的受访农户饮用的是井水，还有10.99％的受访农户饮用的是河水。其中，有30.50％的自来水设施是由农户自己出资解决的，有34.65％的自来水设施是由国家、集体和农户共同出资解决的，有12. 87％的自来水设施是由村民合伙解决的，还有11.09％的自来水设施是由集体解决的；饮用井水的受访农户中，有85.92％表明是自己出资打井，有6.73％则表示是村民合伙出资打井。可见，目前农村饮用水问题主要是由农民自己解决的，国家和集体在此方面投入较少，而且该问题似乎还没有引起足够的重视。就调查所了解的情况来看，无论饮用的是自来水，还是井水，农户均未对该饮用水进行净化处理，因此，饮用水的卫生条件并没有得到真正的解决。有43.23％的受访农户希望由国家、集体和农户共同出资解决村饮用水问题，有23.39％的受访农户希望由国家单独出资解决，还有12.76％的受访农户希望由集体单独出资解决。也有部分受访农户认为吃水是自己的事情，或者对国家、集体出资解决不抱希望，觉得还是自己解决靠得住。

　　除饮用水外，农村其他公共环境卫生设施状况也较少受到关注，有79. 16％的受访农户反映村公共环境卫生设施没有得到改善，而仅15.45％的受访农户认为村公共环境卫生设施得到改善，但主要是由农户自己（33.94%）和集体（27.06%)出资解决的。因目前很多村都有沉重的债务，很难拨出资金改善村公共环境卫生设施，而以农户目前的收入水平也不可能承担改善村公共环境卫生设施的费用，因此，众多农户似乎对公共环境卫生设施的完善没有表现出太多的热情。

　　（三）妇女土地权益保护状况分析

　　妇女土地权益保护问题受到各界关注，据调查，有65.56％的受访农户反映本村有关于女儿出嫁后承包地如何处理的规定；有45.92％的受访农户反映本村有关于离婚妇女回娘家后如何处理其承包地的规定。有70. 16％的受访农户表示在女儿出嫁后，其承包地不退，而是由其现有家庭成员继续耕种承包地；有50.93%的受访农户表示离婚妇女回娘家后，其承包地由其前夫继续承包。

　　由于“增人不增地，减人不减地”政策在贵州省比湖北省实施得更为严格，故在贵州省有99.09％的受访农户表示女儿出嫁后，其承包地不退，而在湖北省只有61. 13％的受访农户有此种表示。在离婚妇女回娘家后，其在前夫家的原承包地应如何处理方面，湖北省有64.60％的受访农户反映由其前夫承包，而在贵州省有此表示的仅占10.91%，在贵州省有87. 88％的受访农户表示离婚妇女回娘家后所承包的土地基本上保持原有的承包状况不变，即妇女本人继续享有承包权，但该妇女如何行使承包权，课题组在本次调查中未予深究。

　　五、调查结论及建议

　　“三农”问题纷繁复杂，矛盾千头万绪，“冰冻三尺非一日之寒”，其解决也绝非一日之功。此次调研的结果更多地暴露了问题，针对农村社会当前的状况，难以提出一劳永逸地解决“三农”问题的良策。当前应当做且能够做的是针对农村社会存在的问题加以化解，将矛盾从大变小，缓解农村社会的冲突。农业税减免和农产品涨价政策虽然已经得以顺利实施，但现在看来难免有些仓促和不周全，缺乏与之配套和协调的相应措施。尤其是农业税减免政策对农村社会各方面均造成不同程度的冲击，其结果正在发酵之中，它可能造成新的城乡发展矛盾或扩大城乡的差距，我们应当积极寻求应对之策。根据调研材料，我们得出以下几点初步意见。

　　（一）惠农政策的作用应当被正确评价，应加大惠农政策的力度

　　随着重要粮食品种实行保护收购、粮食直接补贴等促进粮食增产、农民增收的措施相继出台，农村的形势发生了很大变化。尤其是农业税减免政策更是深入民心，也反映了社会主流民意，从而提高了农民的种田积极性，加强了土地的吸引力，开始凸显农地的财产价值，弃田抛荒的少了，复垦耕种的多了，粗放经营的少了，精耕细作的多了。尽管农户对国家减轻农民负担、促进收入增长的政策总体评价是比较满意的，但应当着重提出的是，在农产品价格攀升的形势下，不少农户也反映出一个突出的问题，即在当前农产品涨价的大环境下，农资产品的价格也随之大幅度上涨，并且假冒伪劣农药化肥层出不穷，故实际上农民因农业税减免和农产品涨价而获得的实惠的效果并不彰显。因此，政府一方面应当严格执行取消农业税的政策，避免农民负担反弹，同时，应稳步扩大对农产品实行保护收购的范围，并提高收购价格；另一方面，政府也应当积极采取有效措施防止农资产品价格的急速上扬，避免农资产品价格的攀升消解各项惠农政策增加农民收入的功效。

　　（二）农地制度急需变革，应重视集体所有权，改造农地承包经营权

　　1农村的一切问题都与土地问题相关。现行农地承包经营制是以土地承包经营权的完善为核心，相当一部分学者将注意力放在集体土地的利用制度的设计上，并以此作为解决集体土地制度之弊端的契机，[12]但我们认为必须注意到用益物权（土地承包经营权）的种种理论与规则皆是围绕（土地）所有权问题而顺利展开的，在法律手段与观念上只是充分肯定了财产的多元化，多层次利用的必要性，为物质财产给社会创造更多的财富，发挥更有效的作用提供了良好的环境，对发展市场经济大为有益。[13]因此，我国集体土地制度虽然不应当忽视土地承包经营权的完善，但更应当将关注的重心转移到农地所有权的制度建构上来。据我们的调查，在我国农业税减免之后，村集体的行政职能普遍均得到缓解，但其作为私权主体即农地所有权的主体仍然未能发挥应有的功能，故以法律的形式明确集体所有权主体的私权主体地位及其所有权的运作程序，是后农业税时代的一个重要任务。

　　我们认为，在后农业税时代应对集体土地所有权进行以下几个方面的完善： 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一，明确农民集体作为整体是农地所有权的主体。集体所有不是集体成员共有，但集体成员作为农民集体的一分子，应享有一定的所有者利益也是不容置疑的，故为了使农民集体的成员能够享有土地所有权的利益，应当在法律中对集体的成员权加以规范。第二，明确村民委员会的法律地位，将其改造成为农民集体的代表机关，行使经济组织的职能，从而脱离政治职能赋予的繁杂事务，也可以在村民委员会之外设立一个单独的组织取代现村民委员会的经济职能。第三，明确农民集体的财产来源，对其财产来源合理地加以具体化。后农业税时代，集体财产的来源基本上已经枯竭，村民委员会成员的补贴一般都是由政府财政转移支付或予以补贴维持。许多本应由村民委员会履行的职责因无财力而被迫放弃，致使村民委员会的工作在不少地方陷入瘫痪状态。我们认为，村集体作为农地所有权的主体，应享有一定的财产利益，该利益应当与农地挂钩，即村集体有权收取适当而合理的地租，作为村集体的运行经费。国家减免不合理的农业税费是否就意味着村集体也不能收取合理的地租以服务于本集体，这是很有必要进一步探讨的问题。如果村集体不能收取地租，村集体的所有权就必然虚化。当然，即使村集体有权收取地租，该地租的收取也只能通过村民自治决定，使用范围必须限于本集体，而且其使用应当公开。

　　2．强调农地所有权的制度设立，并不是也不应将其绝对化，尽管科学的农地所有权的建立是解决农地制度各种弊病的前提，也是建立适应农村社会需要的土地承包经营权的基础，但土地承包经营权的完善仍然具有相对独立的制度价值。我们认为，在农业税减免的背景下，应当将以下几个方面作为建构土地承包经营权的基本观念： 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一，应当强化土地承包经营权是一种物权，为权利人的私人财产，权利人完全可以在不损害他人利益的范围内自由处分，从而保护土地承包经营权人的合法利益。同时鉴于土地承包经营权在我国现代社会的特殊性，可以规定本集体成员在土地承包经营权转让时享有优先购买权。第二，重视农地承包经营权的稳定性。随着国家采用更直接、更有力的惠农措施，力图促进农民收入的稳步增加，农民对土地承包经营权进行调整的需求在增长。这也许是农业税减免后产生的一个未曾预料的结果。一般认为，较长的土地承包期限能够保障农地承包经营权的稳定，但在人地之间的紧张关系更加突出的情况下，期限长而不能够适时变化且缺乏灵活性时，该政策在相当的程度上失去了其存在的群众基础，但我们仍然认为在土地承包期限内进行调整，的确是要农民把取得的权利让出来，而是否出让权利是农民自觉自愿的事情，任何人不得干涉，硬性调整就是对农民权利的剥夺，是对其他农民已经取得的物权的破坏，[14]故在承包期限内对土地承包经营权的调整应当慎之又慎。我们主张还是坚持“大稳定，小调整”的土地承包政策。不过，因在我国农村，土地不仅是生产资料，而且是农民的生存保障、就业保障及其他社会保障的资源，规定30年以上的承包期限过长，这也在一定程度上使作为集体成员一分子的农民在相当长时间内不能享有土地承包经营权。因此，强调土地承包经营权的稳定性比长期性更有意义，而且应当规定在一般情形下，土地承包期限届满时可自动续期。这样就可能通过保持土地承包经营权的稳定性，最终实现土地承包经营权的长期性。第三，农地承包经营权的流转是一种具体的合同类型，而合同法最核心的精神是意思自治，故应当努力为双方当事人自由地进行土地承包经营权的流转创造一个良好的法治环境，相信双方当事人是理性人，他们将能够通过合同方式追求自身利益的最优最大化。而且，中国东西南北中，农地差距大，各地绝不能一哄而上，搞形式主义而不自觉地侵犯农民土地权益，故有必要认可农民在实际生活中创造的各种不损坏国家利益和社会公共利益的流转形式。第四，面对农村错综复杂的土地纠纷，应尊重传统的争议解决模式，并在此基础上逐渐增强人民法院在纠纷解决中的作用。[15]第五，在土地征收制度的完善方面，除了应该界定公共利益、完善土地征收程序、确立合理的补偿标准之外，还必须将土地承包经营权扩大为征收的客体，以突出土地承包经营权具有的独立的财产性，[16]并体现对其主体即农户意志的基本尊重。

　　（三）农村社会保障和公共福利制度有待尽快建立

　　新中国成立后，随着我国城乡隔离的二元化经济社会结构的形成，逐渐建立了与工业化相适应的城市居民的社会保障制度，而农民则被排出在该种保障体制之外。尽管2004年3月第十届全国人民代表大会第二次会议通过的《宪法修正案》，将“国家建立和健全社会保障制度”写人宪法，但农村社会所需要的社会保障制度的建构依然步履蹒跚。农民普遍表达了建立农民失地保险、农民医疗保险和农民养老保险的愿望，但因农村资金匮乏，经济基础薄弱，完全依靠村集体和农户的家庭收入，不可能顺利建立农村各种社会保障制度。因此，农民希望建立上述社会保险制度的前提是国家和经济基础较好的集体能够给予必要的资金支持。

　　同时，由于许多制度性问题没有解决，乡村地区的公共品投入严重不足，公共积累水平很低，加上乡村经济工业化带来的环境问题越来越严重，致使乡村地区的生活条件与城镇相比差距越来越大，也制约了乡村经济和社会的发展。农业税减免后，财政收入渠道变窄，乡镇财政收支矛盾加剧，乡镇及村级组织正常运转更加困难。村级经费尽管通过上级转移支付得到一定弥补，但也非常有限，减少农业税及附加后，转移支付不增加，则村级收支矛盾更显突出。因此，村组公路兴修维护、农田水利基本建设、学校设施改造、村级卫生防疫保健等基础设施和公益事业也将因没有经费投入而陷入停滞状态。使原本农村匮乏的公共产品雪上加霜。因而应加大公共财政的支农力度，让公共服务更多地深入农村、惠及农民。其中，政府必须确保教育经费逐年增长，确保农村义务教育制度的正常实施。

　　此外，从国际人权保护的性别视角出发，必须注意妇女群体中的农村妇女属于弱之又弱的群体，其农地承包经营权经常受到侵犯，对她们的生存产生了严重的影响，如何保护她们的合法土地权益也是农地法律制度完善的一个重要环节。但是，保护农村妇女的土地权益，并非要于法律中对其权利的保护做出专门规定。我们认为：只要科学合理地建构农地权利体系，不管权利主体的性别如何，都可有效利用此对抗任何干预或者侵犯其权利之人。不过，法律仅仅只是为权利人提供为权利而斗争的工具，而妇女是否敢于或是否能够实际运用这些工具，则取决于其权利意识和内在的勇气。[17]政府、立法在其中也担当有天然的社会责任。

　　总之，农业税减免和农产品涨价后农地制度及负担福利政策的完善涉及的问题比较多，也很复杂，不可能面面俱到，一蹴而就。因此，需要在建设社会主义新农村和建立和谐社会思想的指导下，坚持以人为本，通过建构适应农村社会发展的土地权利法律体系和社会保障制度，加大国家对农村发展的资金扶持，并进一步在法律意义上解放农民，“三农”问题的彻底解决才会有希望。

　　注释:

　　[12]郭升选："土地承包经营法制化及土地承包经营权的物权化"，载《1998年民法经济法年会论文集》，陕西人民出版社1999年版，第69～79页；王兰萍："论我国土地使用权与用益物权"，载《山东师范大学学报》（社会科学版）1997年第2期。

　　[13]陈小君："论传统民法中的用益物权及其现实意义"，载《法商研究》1995年第4期。

　　[14]陈小君、麻昌华、徐涤宇："农地承包法错位将降低该法效力"，载《改革内参》2003年第16期。

　　[15]参见前引[4]，陈小君等书，第49页。

　　[16]具体理由可参见陈小君、高飞："农村土地承包经营权完善的基本思路-以物权立法为背景"，载浙江师范大学农村研究中心、浙江师范大学工商管理学院编：《中国新农村建设：理论、实践与政策》，中国经济出版社2006年版，第152页以下。

　　[17]陈小君、麻昌华、徐涤宇："农村妇女土地承包权的保护和完善-以具体案例的研析为分析工具"，载《法商研究》2003年的3期。

《私法研究》2009年第1期