3月28日，《国家中长期教育改革和发展规划纲要》第二阶段公开征求意见结束。民众有很强烈的表达愿望：在一个月时间中，社会各界人士广泛参与，积极建言献策，官方共收到意见建议27855条，此外从媒体和网络收集的报道评论与意见建议还有249万多条。据说，目前规划纲要工作小组办公室正在逐条梳理意见建议，认真研究，充分吸收合理意见。
现在的问题就是，什么的意见是“合理的”？如何“吸收”？怎样才能做到“充分”？教育部在征求意见的时候，对于这三个问题均没有给出明确的说法。那么，民众提出的这成千上万条意见、建议究竟能对最终的规划纲要产生什么样的影响，恐怕谁都无法确定。极端而言，如果完全不产生影响也不奇怪。这一点，是由“公开征求意见”这种做法的性质决定的。
在政府决策过程中，相对于以前的不公开征求意见，通过报刊、网络向公众公开征求意见，当然算是一个进步。以前的立法、决策过程固然也有征求意见的环节，但范围非常有限，比如仅限于政府有关部门、有关地方或有关专家。现在的公开范围则是全体公众。这种做法相比于以前有一个最起码的好处：哪怕是最普通公众，现在也能够知道政府起草的法律、政策的草案文本。
但很显然，如此公开征求意见，每个人影响立法、决策的权重就大幅度下降了。以前征求意见局限于较小范围，有关部门、人员都可说有“实权”。他们发表的意见，立法、决策部门通常会比较重视。按照集体行动的逻辑，这些相关部门和人员是一个具有明确的利益和诉求的组织，他们会持续关注立法、决策部门是否采纳自己的意见、建议，在必要的时候会施加压力。这样，他们的意见和建议就是有效的。
现在，普通民众则没有任何正规的权力和影响力，他们只是用言辞表达一点意见，提出一些建议。而且，他们因为人数广大，所表达的看法高度分散，甚至可能相互抵消。于是，在立法、决策部门那里，这个发表了成千上万意见的公众，反而是一个面目、倾向非常模糊的群体。更重要的是，他们由于缺乏组织化支持，通常无法持续跟踪立法、决策过程。这样，“公众”当然也就难以从实质上影响最终制定出来的法律与决策。过往的经验似乎也已可证明这一点。
这表明了公开征求意见的做法的巨大缺陷。有人乐观地把公开征求意见的做法称为“参与式民主”，然而，缺乏一些基本程序规范的征求意见，恐怕只能说是“参与式官主”。公众确实参与了一下，表达了一些意见，提出了一些建议，但是，这些意见是否合理，由政府有关立法与决策部门确定；是否吸收，同样是由后者决定。这样，即便人家没有吸收任何意见和建议，或许最多只是在措辞上做了修改，而并未对内容作实质性补充或修订，你也不能说政府没让你参与。
改变公众意见轻飘无力的局面，需要对征求意见的做法予以实质化，具体地说就是程序化。征求意见的过程应当在一种制度平台上进行，比如，由全国人大召开听证会。教育制度变革对文化、经济、社会、政治等所有领域均会产生巨大影响，全国人大常委会完全有理由就此成立特别调查委员会，召开系列听证会。这样，不同意见可以相对集中地表达，并且可以形成辩论，哪种意见、建议比较“合理”，也就可以在此过程中确认。而听证的结果，对于决策也会具有一定约束力。
如果这个过程无法启动，那么，教育部应以一种比较负责任的态度处理公众的意见和建议。教育部应当组织一个相对独立的专家小组，对公众的意见、建议进行分类、整理、概括，形成一份报告。这个报告在提交给规划纲要工作小组的同时，全文向公众公开。当然，这个专家小组可以对此报告中的主要意见和建议，作出判断，是采纳还是拒绝。最为重要的是，不管是采纳还是拒绝，均给出充分的理由。当然，这个决定的工作也可以由规划纲要工作小组进行，但由此形成的报告，同样应当向公众公开。通过这样一个过程，公众将会清楚地知道，自己表达的意见和建议，究竟有哪些进入立法或决策中。
这样一个程序化的过程，将赋予公众的意见和建议一定的意义。而这才算有了点民主。民主不是说完了就拉倒，民主的含义是民众的意见能够真实地决定、甚至是影响到决策。而这就需要程序的保证。因此，人们常说“民主制度”云云，民主如果缺乏有效的制度作依托，就没有意义。
南方都市报
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