中央与地方关系新境界

【出处】《中国行政体制改革报告 》（2013年行政改革蓝皮书）

摘要：中央与地方关系涉及政府职能权限、组织、财政、监督等方面，是纵向府际关系的最重要内容，其中中央与地方政府职能权限是核心要素。新一届国务院组建以来，按照十八大精神，继续简政放权，推进职能下放，着力解决国务院部门管得过多过细问题，充分发挥中央和地方两个积极性。按照十八届三中全会决定的要求，深化行政体制改革，必须进一步简政放权，加强中央与地方政府各自履行的职责，并建立事权和支出责任相适应的制度，完善财税制度。

关键词：职能下放；事权科学配置和依法规范；事权和支出责任相适应

党的十八大提出，继续简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。2013年 3月召开的十二届全国人大一次会议审议和批准了《国务院机构改革和职能转变方案》（下称《方案》）。其中，推进职能下放、充分发挥中央和地方两个积极性，是方案重要内容之一。

按照十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的的决定》（下称十八届三中全会决定），要进一步简政放权，最大限度减少中央政府对微观事务的管理；政府要加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施，加强市场活动监管，加强各类公共服务提供；加强中央政府宏观调控职责和能力，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责，建立事权和支出责任相适应的制度，并完善财税制度。

一、中央与地方政府的主要关系

根据1982年《宪法》，中央与地方的国家机构的职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性和积极性的原则。对于行政事务，《宪法》原则规定了国务院和地方政府的职权，并授权国务院规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（下称《地方组织法》）、《立法法》等宪法相关法和其他法律规定了国务院和地方政府之间的组织、职权和监督等关系。

目前，中央与地方政府之间关系，主要表现为国务院及其部门与省级地方政府及其部门之间的以下关系。

（一）国务院与省级政府的关系

《宪法》和《地方组织法》通过对国务院和地方政府的职权的不完全列举大致划分了各自的职权范围（见表一：我国中央与地方政府职权的大致划分），《宪法》并规定国务院统一领导全国地方各级国家行政机关的工作；省级政府在对本级人大及其常委会负责并报告工作的同时，对国务院负责并报告工作，服从国务院统一领导，并办理国务院交办的有关事项。国务院有权改变或者撤销省级政府的不适当的规章、决定和命令等。

（二）国务院主管部门与省级政府的关系

国务院组成部门、具有行政管理职能的直属机构、法律法规授权的行政类事业单位和国务院直属特设机构（国资委）制定部门规章；省级和较大的市（省、自治区政府所在地的市，经济特区所在地的市和经国务院批准的18个较大的市）的政府制定地方政府规章。部门规章与地方政府规章之间具有同等效力，在各自的权限范围内施行。

有的国务院部门有权依法或依国务院授权监督省级地方政府，如监察部有权对省级政府及其领导人员实施监察；有的国务院部门如公安、审计、统计等部门，与省级政府共同领导双重领导机构。

（三）国务院主管部门与省级政府工作部门的关系

有些省级政府工作部门在受本级政府统一领导的同时，依法受国务院主管部门的业务领导，如省监察厅、局对本级政府和监察部负责并报告工作，监察业务以监察部领导为主；有些省级政府工作部门在受本级政府统一领导的同时，依法受国务院主管部门的业务指导，如教育、卫生、科技、文化、民政等部门。

（四）省级政府与垂直管理机构的关系

省级地方政府管理本行政区域内的行政工作，但外交、国防、海关等涉及国家主权的事项，金融、国家税务、外汇管理等关系国民经济命脉的事项，以及海洋、流域管理等跨行政区域的全国性事务，由中央政府管理，同时依据需要设立派驻机构或分支机构进行管理。

根据《地方组织法》，省级政府对设立在本行政区域内不属于自己管理的垂直管理机构，应监督它们遵守和执行法律和政策；省级政府应协助设立在本行政区域内不属于自己管理的垂直管理机构进行工作。

表1 我国中央与地方政府职权的大致划分

资料来源：《宪法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》

刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0424/fontbr />二、职能下放的重点和贯彻落实

当前，我国中央和地方政府的权责划分总体上适应经济社会发展要求，但也存在国务院部门管得过多过细问题，从而阻碍地方因地制宜主动开展工作。随着经济、社会的发展，需要充分调动地方政府的积极性和能动性。

时任国务委员兼国务院秘书长马凯2013年3月10日在十二届全国人大一次会议上作《关于国务院机构改革和职能转变方案的说明》时指出，要充分发挥中央和地方两个积极性。我国地域辽阔，地区之间经济社会发展不平衡，国务院部门管得过多过细，既管不了管不好，又不利于地方因地制宜主动开展工作。

为更好发挥地方政府贴近基层、就近管理的优势，《方案》提出，这次改革向地方放权，既要下放投资和生产经营活动审批事项，也要减少专项转移支付。

按照《方案》要求，新一届国务院在以往行政审批制度改革基础上，有序下放行政审批事项。国务院新组建以来至2013年12月 ，共取消和下放行政审批事项221项 （不含评比达标表彰评估和行政事业性收费项目），同时国务院下发《关于严格控制新设行政许可的通知》，要求严格行政许可设定标准，规范行政许可设定审查程序，加强对设定行政许可的监督，防止许可事项边减边增、明减暗增。

（一）下放投资审批事项

《方案》提出，对已列入国家有关规划需要审批的项目，除涉及其他地区、需要全国统筹安排或需要总量控制的项目以及需要实行国家安全审查的外资项目外，在按行政审批制度改革原则减少审批后，一律由地方政府审批；对国家采用补助、贴息等方式扶持地方的点多、面广、量大、单项资金少的项目，国务院部门确定投资方向、原则和标准，具体由地方政府安排，相应加强对地方政府使用扶持资金的监督检查。

新一届国务院在以往行政审批制度改革基础上，多次下放投资审批事项。国务院《关于取消和下放一批行政审批项目等事项的决定》，取消和下放一批行政审批项目等事项，其中，下放管理层级行政审批项目20项（见附件一）。比如，将企业投资国家重点风景名胜区、国家自然保护区、全国重点文物保护单位区域内总投资5000万元及以上的旅游开发和资源保护项目，世界自然和文化遗产保护区内总投资3000万元及以上项目交由省级政府投资主管部门核准。

同时国务院决定对 2004年出台的《政府核准的投资项目目录》进行修订，其中涉及中央地方关系的有：将仍需由政府核准，但可通过规划、产业政策、技术标准等引导和调控的项目下放给地方，增强就近监管能力；对已下放核准权的项目，相应调整相关前置审批权限，以提高效率；明确职责分工，国务院投资主管部门核准跨地区、跨行业、跨领域和涉及综合平衡、重大布局的项目，行业管理部门核准需由中央层面管理的其他项目，做到权责一致。按上述原则，修订下放了分布式燃气发电等一批核准项目。

（二）下放生产经营活动审批事项

《方案》提出，依法需要实施的生产经营活动审批，凡直接面向基层、量大面广或由地方实施更方便有效的，一律下放地方。

新一届国务院多次下放生产经营活动审批事项。如在国务院机构改革涉及的新组建部门“三定”规定中，取消和下放了32项行政审批等事项，包括下放电力业务许可、港澳台在内地设立独资医院审批等。国务院《关于取消和下放50项行政审批项目等事项的决定》，取消和下放一批行政审批项目等事项，其中，下放管理层级行政审批项目8项（见附件二）。

（三）下放相应的财权并完善财税制度

中央政府在向地方政府放权的同时，必须下放相应的财权，并改革相关制度，使各级政府的财力与事权相匹配。

针对有的财政转移支付存在项目过多、交叉重复、资金分散、多头下达，造成管理繁琐、监督困难等问题，《方案》提出，完善财政转移支付制度，大幅度减少、合并中央对地方专项转移支付项目，增加一般性转移支付规模和比例。将适合地方管理的专项转移支付项目审批和资金分配工作下放地方政府，相应加强财政、审计监督；取消不合法不合理的行政事业性收费和政府性基金项目，降低收费标准，建立健全政府非税收入管理制度。

（四）职能下放的落实和保障

转变政府职能是一项长期艰巨的任务。2013年6月19日召开的国务院常务会议要求，各地区、各部门要切实加大政府职能转变力度，既要积极主动地放掉该放的权，又要认真负责地管好该管的事，切实从“越位点”退出，把“缺位点”补上，做到简政放权和加强监管齐推进、相协调，以更有效的“管”促进更积极的“放”，使转变职能的成效不断显现，进一步激发市场主体活力和内生发展动力，使改革红利惠及最广大群众。

《国务院关于落实政府工作报告和国务院 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一次全体会议精神重点工作部门分工的意见》对国务院各部门重点工作作了分工；国务院办公厅也已明确了实施《方案》的路线图和时间表，要求各部门将严格按照国务院统一部署，不折不扣地贯彻落实。要求对于国务院已经决定下放的行政审批等事项，任何部门都不得明放暗不放，甚至收回或变相收回；应对各部门落实情况进行跟踪了解，适时组织专项督促检查；对不认真落实决定和违反决定继续审批或变相审批等问题，将督促整改；相关牵头部门要坚持不懈全力出台下一批下放行政审批等事项的意见，成熟一批、出台一批，下放的重点，将继续聚焦在群众和企业反映多、与群众生产生活密切相关、增加企业非生产经营成本的行政审批事项上；按照《行政许可法》的规定，规范行政审批的设定和实施，今后一般不新设许可，从根本上防止行政审批边减边增，确保行政审批事项不反弹。

国务院办公厅还要求，有些行政审批事项下放了，但政府的责任并没有减轻。各部门将适应下放行政审批后的新情况，下工夫创新管理理念、改进工作作风，探索新的管理方式，把精力更多地转到事中事后监管上来，防止出现管理空当和漏洞。

取消和下放行政审批等事项，有的涉及法律法规的修改。对需要修法的，将按程序修订有关法律法规，巩固改革成果，强化法律保障，为继续深化职能转变创造条件。如经国务院提请，全国人大常委会授权国务院在中国（上海）自由贸易试验区等国务院决定的试验区域内暂停实施外资、中外合资、中外合作企业设立及变更审批等有关法律规定。这有利于推进加快政府职能转变，探索负面清单管理，创新对外开放模式，也遵循了许可法定原则。

三、央地政府职能配置和依法规范

此次放权，中央减少对地方微观事务的干预，一方面，调动地方政府的积极性和主动性，另一方面，增强宏观管理，严格事后监管，有利于更好地做到不该管的不管不干预，该管的切实管住管好。 时任国务委员兼国务院秘书长马凯2013年3月10日在十二届全国人大一次会议上作《关于国务院机构改革和职能转变方案的说明》时指出：要充分发挥中央和地方两个积极性。改革后，地方政府要增强大局意识，更好地肩负起严格执行国家法律法规和宏观政策的责任，国务院部门要加强监督管理，确保有令必行、有禁必止。在下放过程中，要避免发生一放就乱、一乱就收的问题。同时，依照有关法律规定，当发生严重影响国民经济正常运行的紧急情况时，国务院或国务院授权的主管部门可采取必要的应急措施。

（一）中央与地方事权的科学配置

政府及其部门要切实加大政府职能转变力度，既要积极主动地放权，又要认真负责地管好该管的事，做到简政放权和加强监管互相推进。按照十八届三中全会决定，政府要加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施，加强市场活动监管，加强各类公共服务提供。其中，不再使用长期以来由政府进行“经济调节”的提法，而是要求加强中央政府宏观调控职责和能力，而宏观调控的主要任务是保持总量平衡、优化结构布局、防范风险、稳定预期。

充分调动中央和地方两个积极性，要求中央的政策要尽可能符合地方的实际，少搞一刀切，减少对地方微观事务的干预，使地方有施展空间，更好发挥基层首创精神，同时，中央政府要增强宏观管理，严格对地方的监管。另一方面，也要求地方强化全国一盘棋的理念，自觉维护党中央、国务院的权威，做到令行禁止。

我国中央与地方政府的事务按照“统一领导、分级管理”的体制，从上到下进行分解和细化，上下级政府之间有时存在职能错位、责任不清、权责脱节的情况。按照加快职能转变的要求，应结合实际，根据事务的性质、范围、管理的效率和经济性、公正性等因素，突出各级政府履行职能的重点。2013年9月25日中共中央、国务院《关于地方政府职能转变和机构改革的意见》，要求充分发挥地方政府积极性，鼓励地方因地制宜、从实际出发进行改革探索，大胆创新。地方政府要推进简政放权，并做好国务院取消和下放行政审批事项的承接工作，改善政府管理，加强事中事后监管，坚持依法行政。市场监管原则上实行属地管理，由市县政府负责；省级政府主要负责维护市场统一和公平竞争以及对下级政府在市场监管方面的规范管理和监督指导。

（二）职能下放的法治思维和法治方式

党的十八大提出领导干部要提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾和维护稳定等方面的能力。以法治思维和法治方式推进职能下放，要求深化行政体制改革、下放政府职能时不仅要具备全局视野，还要树立法治思维。行政改革和职能下放的特点是“变”，变革原有的中央地方关系格局；依法行政的特点是“定”，一旦规定下来，各级政府及部门都要一体执行。因此，既要推进改革创新、职能下放， 又要坚持法定原则。

经国务院提请，2013年6月十二届全国人大常委会第三次会议作出关于修改文物保护法、草原法、海关法、进出口商品检验法、税收征收管理法、固体废物污染环境防治法、煤炭法、动物防疫法、证券法、种子法、民办教育促进法、传染病防治法等十二部法律的决定，取消和下放了部分法律设定的行政审批事项。如修改《文物保护法》，将“拍卖企业拍卖的文物，在拍卖前应当经省级政府文物行政部门审核，并报国务院文物行政部门备案；省级政府文物行政部门不能确定是否可以拍卖的，应当报国务院文物行政部门审核”，修改为：“在拍卖前应当经省级政府文物行政部门审核，并报国务院文物行政部门备案”。又如，修改《动物防疫法》，将“具有兽医相关专业大学专科以上学历、申请参加执业兽医资格考试合格者，由国务院兽医主管部门颁发执业兽医资格证书”，修改为“由省级政府兽医主管部门颁发执业兽医资格证书”。12月4日的国务院常务会议审议通过了对《进出口关税条例》、《城镇土地使用税暂行条例》、《著作权集体管理条例》等16部行政法规作出修改的决定草案。 十二届全国人大常委会第六次会议根据国务院提请，对《药品管理法》、《公司法》、《海关法》等7部法律进行修改，再次取消或下放部分法定的行政审批事项。这样，既推进改革创新、职能调整，又得到法律授权或法规的规范，政府没有超前推进，而是守住了法律法规的底线。

（三）深化财税制度改革，完善地方税体系

按照分税制原则，应是先分事权，再分财权，然后再确定如何征税，但我国过去主要是对央地财权进行了划分，事权并没有分清楚。根据十八届三中全会决定，适度加强中央事权和支出责任，同时保持现有中央和地方财力格局总体稳定，结合税制改革，考虑税种属性，进一步理顺中央和地方收入划分。国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权；部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权，逐步理顺事权关系；区域性公共服务作为地方事权。中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任。这是改革开放以来党的文件中首次对中央和地方事权的概括式列举，具有重大意义。

十八届三中全会决定要求完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度。在明确事权基础上，中央可通过安排转移支付将部分事权支出责任委托地方承担；对于跨区域且对其他地区影响较大的公共服务，中央通过转移支付承担一部分地方事权支出责任。 同时，增加一般性转移支付规模和比例，重点增加对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的转移支付，中央出台减收增支政策形成的地方财力缺口，原则上通过一般性转移支付调节；清理、整合、规范专项转移支付项目，归并重复交叉的项目，逐步取消竞争性领域专项和地方资金配套，严格控制专项转移支付规模，对保留的专项进行甄别，属于地方事务且数额相对固定的项目，划入一般性转移支付。同时，建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制；还要推进增值税改革，调整消费税征收范围、环节、税率，加快房地产税立法并适时推进改革，加快资源税改革，加强对税收优惠特别是区域税收优惠政策的规范管理，完善国税、地税征管体制等。

附件一：国务院决定取消和下放管理层级的行政审批项目目录（其中下放20项）（国务院《关于取消和下放一批行政审批项目等事项的决定》

 附件二： 根据2013年7月13日国务院《关于取消和下放50项行政审批项目等事项的决定》，国务院决定取消或部分取消和下放管理层级的行政审批项目和评比、达标项目目录

（一）国务院决定取消和下放管理层级的行政审批项目目录（共29项，其中下放8项）

（二）国务院决定部分取消和下放管理层级的行政审批项目目录（共13项，其中下放7项）

（三）国务院决定取消和下放管理层级的评比、达标项目目录（共3项，其中下放2项）

【作者简介】

任进，国家行政学院法学部教授、博士生导师。