法治社会语境下政务诚信建设的路径选择

关键词：政务诚信；法治

诚信是维系社会良性运转的基石，是社会有序和文明的重要标志。近年来，瓮安事件、毒奶粉事件、云南躲猫猫事件及南京彭宇案等一系列事件，对政务、商务、社会、司法等领域的诚信建设构成了极大的威胁。从法治视角上看，诚信是一种复杂的社会现象，应从道德和法律两种层面加以规范。[1]党的十八大报告中对诚信体系建设提出了明确要求，并将“政务诚信”置于其他诚信建设之首。本文将在阐述政务诚信内涵和必要性的基础上，分析其缺失表象及原因，并对法治语境下政务诚信建设的路径选择进行探讨。

一、概念引入：政务诚信的内涵及必要性分析

（一）政务诚信的内涵

政务诚信是行政机关或行政人员在公共权力运作活动中应遵循诚实不欺、恪守信用和内诚于心而外信于人的一种行为模式，是一项履行对公众的责任和对公众信守承诺的系统性工程。[2]实践中政务诚信囊括的内容非常广泛，理论界从不同的视角，对政务诚信内容进行了划分，如有的学者认为政务诚信应包括制度、程序、权力与效率诚信，而有的则认为应包括领导人、管理与服务诚信等。[3]从感性层面而言，政务诚信应是行政机关及行政人员在执行公务中必需言行一致、诚实守信，并能够通过各种途径使得公共政策的制定与执行具有公开透明度。[4]

关于政务诚信的构成要素，我国学者通常从“为善”和“诚实”两个诚信基本方面来理解政务诚信。本文认为，政府作为人民权利行使的特殊主体，对其诚信行为要求也应高于普通个体，即其还必须具备“有能力”这一要素。也就是说政务主体不但要以一种公平公正、诚实不欺、信守承诺的态度依法履行职责，而且必须具备相应的履职能力，以肩负起维护和实现人民群众利益要求的责任和使命。如近年来出现的温州动车追尾事件、食品安全监管不力事件等，其实质都是因对“有能力”要素的违反而导致的政府失信。

（二）现阶段政务诚信建设的必要性

首先，加强政务诚信建设是市场经济发展的必然需求。市场经济引起的社会变化中，最基本的便是经济、政治、文化活动三大领域之间的结构关系从领域合一状态向领域分离状态的转变。[5]在分离形成的市场经济下，政府在经济领域虽然扮演的是“守夜人”角色，但是在价值领域却具有引导性和标杆性作用。因而政务诚信的建立，是推进市场经济各领域诚信价值树立的重要保障。

其次，加强政务诚信建设是民主法治的客观需要。行政机关要通过对社会的管理和执法活动运行实现价值引导、秩序维护，首先必须要使自身在群众中树立有效的公信力，才能得到群众的支持、配合和信赖。这不但要求其依法规范行政，而且更要在工作中通过信息公开、强化监督等方式，不断加强诚信建设，确保行政行为合法合理，以加强其可接受性。

再次，加强政务诚信建设是发展特色文化的基本要求。人无信不立，政无信不通，是中国传统特色文化的体现，十八大报告中将诚信作为社会主义核心价值观之一，可见诚信规则是我国从古至今的核心文化观念。行政机关作为中国社会特色文化的建设者、维护者，毫无疑问应通过自身行为引领和保障诚信文化发展。

刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0424/fontbr />二、现状透析：当前政务诚信缺失的表现及原因

（一）政务诚信缺失的主要表现

1.政策规划缺乏科学性和稳定性。行政机关作出的决策和规划对社会经济发展、人民群众利益维护具有重大的意义，确保其科学性和稳定性，不仅是政府决策能力和水平的表现，更是衡量其诚信程度高低重要尺度。当前很多地方政府在政策规划作出前缺乏必要的调研和可行性分析，作出后又反复修改，或不同领导出于对政绩的追求，一味根据自身意愿随意改变既定决定规划，漠视群众利益，严重损害了政务诚信，导致行政执法公信力下降。[6]

2.行政机关职责定位不明。行政权力行使时因缺乏明确规定，使得职责定位不明确，对“作为”和“不作为”的界定模糊。在执法过程中，有利可图时滥用权力，任意行政，甚至出现多个部门同时越位执法的情形，如行政处罚；而无利可图时就相互推诿，导致执法缺位现象产生，如流动人口管理问题。行政机关的越位和缺位使得行政权力在某些领域的运行处于无序状态，降低了行政执法的效果，严重损害了政府权威。

3.行政人员的不诚信行为。行政人员作为行政执法的主体，其行为是政务诚信的重要组成部分，然而在实践中仍存在以下几方面不诚信现象：一是工作理念存在差错。有些人认为自身工作仅是生存工具，持“做一天和尚撞一天钟”的想法，消极、被动地应对工作，不能主动提升能力以满足岗位需要。二是价值观、政绩观被扭曲。部分人员在执法过程中过分强调数字工程、表面功夫，喜欢将工作停留在文件、文字中，忽视了政策、举措的贯彻落实。三是权力寻租现象的存在。有的行政人员将权力商品化，以权力为筹码谋求获取自身经济利益，如权物交易、权钱交易、权权交易、权色交易等。权力寻租带来的利益，是腐败现象产生的原动力，极易导致社会不平等和群众对政府的信任缺失。

4.政务公开未能有效实施。虽然我国已通过制定《政府信息公开条例》等法律法规，加强对行政权行使的公开和监督，但受两千多年的“人治”和“官本位”思想的影响，不少行政机关在制定政策和执行决议过程中，忽视了通过各种渠道对政务信息的公开，决议公示、听证会等法定程序越来越沦为形式，“潜规则”和“暗箱操作”等有法不依现象普遍存在，也为权力寻租留下了可利用空间。信息公开和行政监督等制度的弱化，致使政务诚信流于形式。

（二）政务诚信缺失的原因剖析

1.社会转型期经济利益的刺激。改革开发以来，中国经济社会进入快速发展阶段，也带来了转型期因利益分配而产生的社会矛盾加剧。在这过程中，某些行政机关为了维护固有的经济政治秩序、资源配置优势而垄断竞争，或钻政策法律空子，没有认识到政务诚信的重要性，从而失信于民。[7]市场经济体制下，某些行政人员无法抵制来自各方面的利益诱惑，导致产生挪用资金、随意修改决策、甚至贪污腐败等不诚信行为。

2.传统思想文化的负面影响。受封建社会“官本位”思想的影响，当前以官为本、官贵民轻的理念未能彻底摒除，群众对政府信息公开、自身知情权和监督权的行使等方面的要求都较为有限，宽松监督环境使得政务诚信推进缓慢。特别是在广大农村社会，行政人员往往以高高在上的姿态行使公权力，甚至从中谋取利益，大部分群众仍处于盲目遵从状态。

3.违背诚信的成本较小。当前，我国信用管理制度和诚信法律建设仍处于健全完善阶段，现阶段行政机关内部对行政人员的问责制度亦尚未全面严格执行，行政诉讼中也仅对行政机关违法性进行审查，这就使得行政机关及其工作人员违背诚信需承担的风险和成本都较小，从利益平衡的角度考虑也不利于政务诚信的建立和发展。

4.社会诚信氛围的缺乏。现阶段，诚信缺失现象在政务、商务、社会和司法等各个领域普遍存在，社会良好诚信氛围的缺乏或多或少地影响了行政人员的工作理念、价值观和政绩观，是政务诚信缺失的重要外因。另外，加上社会及行政机关对行政人员客观工作成果的倾斜，实践中诚信和道德教育的严重不足，更加不利于行政人员诚信意识的培养。

三、化解之道：法治语境下政务诚信建设的路径选择

（一）从客观方面加强制度建设

1.完善行为规范的法律制度。诚信不仅是道德层面的秩序规范，更需要相关法律制度予以保障实施，建立完善的政务诚信法律制度是推进行政机关及其工作人员诚信建设的基础性保障。现阶段，为不断规范行政行为，确保其在社会公共领域发挥实效，我国已相继出台《行政许可法》、《政府信息公开条例》和《行政机关公务员处分条例》等法律法规。但因其属于规范性规定，对行政机关具体行为流程及责任承担等操作性不强，因此应根据实际需要加紧制定《行政程序法》、《行政问责法》等法律，真正将行政行为置于法律法规约束下，用一整套完备的法律制度促进行政机关诚信执法。

2.切实推进政务信息公开制度。近年来，“最严格的水资源制度”、“年龄门”、拆迁矛盾的不断升级等现象频发，其根本原因在于政府信息的不对称、不公开。[8]因此，增强行政机关信息透明度，确保不因笼统的“公共利益”、“国家利益”剥夺群众知情权，对促进政务诚信建设至关重要。信息公开的范围应明确为行政机关的职责范围、办事程序和规范、办事指南、收费标准、救济措施和途径、办事结果和工作人员个人信息等[9]，从而真正实现政府信息立体式公开，使行政行为充分体现和反映民情民意。

3.落实权力监督制度。权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败。[10]腐败现象的杜绝是维护行政机关执法公信，推动政务诚信建设的关键，因而必须通过建立全过程、无缝隙的权力监督体系来实现行政机关权力的有效运行。在内部监督上，应突出各部门监督机构的作用，要将政务诚信建设作为能力作风建设的重要内容来抓，同时要建立健全人大监督、政协监督、司法监督制度；在外部监督上，要充分发挥网络、媒体等载体作用，主动将自身行为置于社会的监督之下，通过强大的舆论氛围抑制政务失信行为。

4.建立严格的问责制度。权责不一是部分行政人员失信以谋取利益的重要原因，因此增强政务诚信，必须加强政务问责制度建设，要以责任为核心，坚持权力与责任对等，对行政机关及其工作人员履职不当或失信的行为进行严格问责。对此，不但应通过法律法规形式明确行政机关及其工作人员的权力和责任界限、问责对象和范围，更应通过建立公务员诚信档案等措施科学合理的运用问责程序和尺度，加大对违法违纪行为的查处力度，构成犯罪的严格追究刑事责任，将问责制度落到实处，不断增大失信成本[11]。

（二）从主观方面转变工作意识

1.树立行政机关政务契约意识，构建服务型政府。契约文化源于西方平等、自由等法治精神，其对社会主体的平等性主张为我国政务诚信建设提供了理论基础和发展方向。随着中国社会整体性民主法制意识的提升，民众对平等的需求及公权力主体的尊重提出了新的要求。因而，行政机关必须树立正确的权力观，即“中华人民共和国一切权利属于人民”，执法过程中应以依法行政、执法为民的法治理念指导实践，由“官本位”转变为“民本位”，真正实现政府服务职能。[12]

2.增强民众监督参与行政意识，构建民主型政府。根据政府权利来源理论，民众为了实现自身利益而将权利赋予政府，诚信不仅是对政府的道德要求，更是一种法律责任。同时，在行政过程中，作为权力来源的民众天然的享有监督和参与行政的权利，以实现对政府行为的外部有效监督。因而，当前必须通过宣传教育不断提高民众监督参与行政的政治素养和能力，改变民众的“政治冷漠”，让民众“想问责”且有能力“问责”，从行政管理的被动依附者向主动参与者转变，从而促进民主型政府构建。[13]

3.注重行政人员能力培养，构建责任型政府。有位必须有为，这是政务诚信对行政人员的必然要求，实践中必须注重对行政人员的能力素质培养。首先，在行政人员选任上需以“选贤任能”为原则，坚决杜绝金钱、人情等因素对干部提拔的影响。其次，加强干部队伍的职业道德培训，使其在内心树立强大的精神信仰，以抵抗现实中权力、金钱等方面的诱惑。最后，要牢固树立终身学习的理念，应根据岗位要求不断提升自身业务素质和能力，避免工作中因个人能力产生的“不作为”或“缺位”现象。

四、结 语

“在民主政治国家里，如果执法者对自己没有基本的道德要求，不信仰法律，不服从法律，这只能是由于共和国的腐化而产生，所以国家就已经完蛋。”[14]和谐、幸福的社会环境一直是我们所努力和追求的生存状态，诚信作为社会道德与法律的核心价值，是实现这一目标的重要方式。各级执法者亦希望通过社会诚信体系建设，化解各领域信仰和道德危机。然而“己所不正，焉能正人”，此时政务诚信建设就显得尤为重要。只有通过外在的制度约束、全面的权力监督以及深入的观念转变，才能使行政机关逐步取信于民，通过对“为善”、“诚实”、“有为”的实践，真正展现诚信理念在政务管理中的灵魂作用。

【作者简介】

李海渟，扬州市江都区人民法院办公室主任，硕士研究生；杨婷，扬州市江都区人民法院助理审判员，本科。

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【注释】
[1]电大学习网.刑法学论文参考[EB/OL]. /d/file/p/2024/0424/pp style="text-indent: 2em">[1]陈红桔：《两种视域中的诚信及其与法治社会的关系》，载《衡阳师范学院学报》 2005年05期，第121页。

[2]敖翔：《政务诚信是当前诚信建设的首要任务》，载《大连干部学刊》2013年第1期，第25页。

[3]王建新：《转型期我国政务诚信研究述评》，载《创新》 2012年6期，第9页。

[4]张志刚、孙小溪：《政务诚信的缺失与建设》，载《硅谷》 2008年第8期，第109页。

[5]陈晏清：《从领域合一到领域分离》，山西教育出版社1998年版，第153页。

[6]刘苗荣：《和谐社会视域下诚信问题研究》，河北师范大学硕士学位论文，第25页。

[7]敖翔：《政务诚信是当前诚信建设的首要任务》，载《大连干部学刊》2013年第1期，第27页。

[8]王伟国：《诚信体系建设法治保障的探索与构想》，载《中国法学》 2012年05期，第27页。

[9]白文杰：《简议政府诚信缺失与建设》，载《中共中南市委党校南京市行政学院报》2006年第5期。

[10]（美）斯蒂格利茨：《自由、知情权与公共话语权——透明化在公共生活中的作用》，载《。环球法律评论》2002年第3期。

[11]敖翔：《政务诚信是当前诚信建设的首要任务》，载《大连干部学刊》2013年第1期，第28页。

[12]涂永珍：《诚信文化视角下我国政务诚信建设的法理思考》，载《征信》 2012年3期，第9页。

[13]江正平、郭高晶：《基于传统行政文化视角谈责任型政府建设》，载《商业时代》2011年32第12 —15页。

[14]〔法〕孟德斯鸠，张雁深译，《论法的精神（上册）》，商务印书馆1997版，第20页。