【正文】
注：该文作者：李 昕
载于：《行政法论丛》第六卷，法律出版社2003年版
该文流露出明显的简单拿来主义的痕迹。资料来源限于国内（含台湾地区）中文文献。该文作者对文献中提及的国外理论和现实均采取“不容置疑”、“当然如此”的态度。
可是，当我阅读该文所转述的文献的有关内容的时候，却疑窦丛生、问题多多。仅举一例，该文介绍：国家是法国行政主体的一种，是依公法成立的法人。我要发问：1、“国家”一词的精确内涵？是最高行政当局，还是集立法、行政、司法于一身的概括的国家机关的总和？2、依据什么“公法”？是宪法吗？还是某种或各种国家机关组织法？尽人皆知，法国与我国的国情差异是客观存在的。在有关法国的文献中，区区“国家”、“公法”两个简单名词其所指代的客观现实，可能就与我国有很大不同。当这些不同、差异在没有意识或者没有明示的情况下进行学术研究，其结果可能真实、准确吗？该文中，类似的介绍可谓——铺天盖地。当然，同样的问题也几乎发生在当代中国所有的社会科学“学术作品”中。
时代不同了，世界变化了。这个道理大家都懂。国家的职能、使命随着社会变迁而有所变化，是客观的也是合理的。国家行政是有着特定内涵的，国家行政不等于全体国家行为，国家行为既有权力行为，也有非权力行为。国家行政是行政机关行使行政权力的国家权力行为。国家因时代的需要而提供的诸如“环境保护、社会保障（主要指帮助、给付等——笔者注）、医疗、教育、电力、煤气、自来水、邮政、电信电话以及交通等与人们日常生活条件密切相关的服务”，为什么非要和行政“联姻”呢？所有上述各项服务，完全可以与权力无关，完全可以与行政无关。既然国家职能不限于权力行为、行政行为，那么为什么非要使用“非权力行政”这一词汇呢？“非权力”与“行政”二者兼容吗？我承认：国家除了行使各种权力之外，还可以提供多种非权力化的服务。但是请千万不要将此二者混为一谈，把服务归入行政，把服务与行政嫁接。国家的非权力主体的身份，必须得到确认。国家非基于权力主体身份而做出的行为，请不要与行政扯到一起去。
国家的职能是变了，可是行政的本质却没有变。国家可以做得更多，但这丝毫不能抹杀不同国家行为之间的差异。可能是人们习惯于国家的权力行为了，于是便误认为所有的国家行为都是权力行为。政府总是给人留下权力者的印象，殊不知，政府原来还可以成为非权力者。没有这样的清醒认识，就自然会把政府的所作所为都视为——行政了。
政府的非权力者的身份是要“放下身段儿”的，是没有权力作支撑的，是费了力却有可能讨不到（个人）好处的。目前，国家没有能够清晰划分政府的双重身份（即权力者和非权力者），甚至将基于上述两种身份而形成的两种不同的职能交由同一个具体的行政机关去履行。对此，不仅所有的老百姓都糊涂了，而且连这样的行政机关自己也（难得）糊涂了。于是，身份混同便不可避免的出现了，一个强大的权力者的身份掩映了一个无所谓强大的非权力者的身份。由此带来的职能混同，便把不明就里的某些学者引入歧途——精心研究所谓的非权力行政。
政府的非权力行为，可能是行侠、行善、行行好，但肯定不是行政。行政与权力同在。此结论，颠扑不破。
行政机关以外的所有的社会组织天然就具有以自我管理为目的的行政活动的存在。此种行政管理与国家行政机关的行政没有任何血缘关系，如果需要法律规范，也应当另立门户。极端的例外：国家非要通过特别法律（自然不应包括所谓的行政法规）授予非行政机关的社会组织行政权，此种情形下，该社会组织也可被称为行政主体。但是，必须指出：恰如某国的某项法律授权某个或某些男士可以到女厕所去方便一样，这样的国家和这样的法律是令人费解的、是不可理喻的、是荒唐可鄙的。
履行公务、实现公共利益，无疑都可以成为政府的欲求和行动。但是这些已经与行政没有必然联系了。该文纠缠于这些概念的辨析，已经离题。
好一个“地方自治团体”，不知在中国与之对应的客观现实是什么？请赐教。
该文所谓的行政主体的多元化，是建立在混淆国家行政与社会行政、混同权力行为与非权力行为的基础之上的。各种组织的各种行为都打着行政的旗号，所有的账单都记在行政的名下，这样的行政主体多乎哉？不多也。
国家行政与其他各种行政“同名”但“不同姓”，之所以不能将它们融为一炉，是因为它们各自有着不同的发展规律和作用机理，国家行政具有而其他各种行政不具有的鲜明特征：1、依法而不是依其他行政；2、主体法定、职权法定、责任法定；3、以国家强制力作支撑。无视这些本质差异，强行“收编”其他各种行政于国家行政的麾下或者将二者统一于泛行政的名下，国家行政或泛行政的地盘儿倒是扩充了不少，可是定睛一看，不过是一些散兵游勇、乌合之众。将自己的学术版图做大，可能已经成了某些学人的癖好。这一点倒很像商人和政客。
公共权力与公共服务这两个词汇的确不同，但二者是何关系？国家是国民实现权利的工具，国家机关行使权力以为国民提供服务为最高宗旨，因此，权力是手段，服务是目的。该文曰：“从'公共权力'走向'公共服务'是现代行政发展的必然趋势”，则显然是将二者置于并列进而替代的关系。并因此得出了“这一发展极大的拓宽了行政的内涵与外延”的结论。将公共服务做表面化、手段化的理解，就自然会认为由于服务主体、服务方式的多样化而导致服务内涵以及服务范围的扩大化。其结果：行政等于服务，手段等于目的。
承认并发展不同主体的不同样态的行政管理，并非是“行政分散化”的表现。其他主体的行政管理并非导源于、派生自国家的行政管理，国家的行政管理并非是所有行政管理的总源、“祖宗”。行政，是这个家族的龙头，只是由于历史的原因，在中国，行政的一个分支——国家行政过于发达，而其他行政则几近于无。作为大哥的国家行政与作为小兄弟的其他行政是平辈关系，切切不可认为其他行政是国家行政分散的结果，那不就乱了辈分吗？
政府垄断国家行政的局面是永远不会也不应被打破的。现在我们所面临的是解禁、松绑、承认、发展其他行政的问题。上述两个方面互不相关，并非此消彼长的关系。
“其他非政府机构间接行政”，富于幽默的创新性表述。难道行政还可以——间接吗？还可以——隔靴搔痒吗？
即使有所谓的“衍生行政主体”，恐怕也不是由行政主体所衍生的吧？简单的道理：哥哥是万万不可能衍生弟弟的。
如果非要说：“国家从经济、社会发展的'外部保证人'演化成了直接参与者。”那么，“外部保证人”和直接参与者的身份属性是不一样的，“外部保证人”是典型的行使国家权力的公法主体；而直接参与者则是不拥有国家权力的私法主体。国家可以有双重（甚至多重）身份，但是切切不可混为一谈。千万不能在国家扮演直接参与者的时候，还非要和行政纠缠在一起。
随着社会的进步，国家的职能、使命的确增加了，但其中很多的部分已经非权力化、去权力化，蜕去了权力的外衣。这些失去了权力光彩的国家职能，必须重新审视、理解、定位，不能再套用权力职能已有、现成的理论。重新定义国家职能，甚至重新定义国家，就是摆在我们面前的新课题。
只要是政府（含各级各类行政机关）的行为，就一定是行政行为吗？只要是政府的事务，就一定是行政事务吗？这可是需要小心回答的问题。即使回答者在回答这个具体问题时注意了其中的细微差别，但是在脱离这一问题之时，可能就忽略了其中的差异。这可能就是所谓的思维惯性吧。
该文惊现“自我克隆”，在两处（第155页和第157页）分别出现多达三百余字几乎一致的相同表述，虽然只是“串场的套话”，也实属不当。足见这样的过门儿实在是可有可无、有不如无。
在中国，由于过去国家行政的手伸的太长——还管他人瓦上霜，只是到了如今，其他行政方才“苏醒”，开始——主动自扫门前雪。能否因此而得出其他行政在“分担”国家行政的公共职能这一结论呢？从别人手中拿回原本就属于自己的东西，好不好意思说——替那人分忧解愁呢？分政予民与还政于民，还是有着天渊之别的。同理，其他行政也只能完成自己分内的工作，而不能去染指、分配什么公共行政。国家行政只能由国家行政机关所垄断，其他行政的出现并未打破这一垄断。冰雪（就是国家行政）消融之后，万物（就是其他行政）复苏了。政府撤出的阵地，恰恰就说明那阵地并不适合政府，并不适合行政权的存在。后来占领这些阵地的其他行政，自然应该有别于国家行政，自然要和国家行政——划清界限。如果是：走了胡汉三，又来周扒皮（他们老哥儿俩可是“穿一条裤子都嫌肥”的关系。难不成国家行政与其他行政也如该文作者所理解的那样是这种关系？），那老百姓可真就没有活路了。
当下，各种协会所拥有并行使的行政管理权，是这种社会组织自己内部生发而形成的。绝不是“替”国家进行管理，更不是“行使着过去由政府部门行使的管理职能”。而是——换了天日，浴火重生，自己做自己的主人。
行政功能的扩展与政府职能的扩张，二者不是一回事。更明确的说：行政功能的扩展是个假命题。行政（是行为样态）是有着特定且稳定内涵的，是不会随着时空变迁而改变的。政府（是主体类型）职能则好似气球，可大可小。但也应有章可循，而不应肆意妄为。变了的是政府职能，不变的是行政品性。错误的将政府职能的多样化等同于行政功能的多样化，有太多的业内人士栽倒在这个问题之下。变了味儿的行政，不是行政。
其他行政健康、蓬勃的发展，无疑是趋势所向。但它们与国家行政是各立门户、分家单过的。它们虽然和国家行政共同拥有“行政”的基因，但却已经不是直系血亲了。在专门研究以国家行政为对象的行政法的时候，还是不要掺和其他行政才好。与此同时，政府除了权力职能之外的其他非权力职能也一定会健康、蓬勃的发展。但是两种职能“血型”不同，“脾气秉性”也各异，好似一个男孩儿、一个女孩儿，国家作为家长应该区别对待、分别调教，千万别把孩子给弄得：男不男、女不女的。
呜呼，余仰天长叹：谁来纯洁——行政法与行政权？
有太多的所谓的学术论文已经沦落为——抄课文。这其中也有技巧：白云女士就不懂，紧着一只羊身上薅（音hao，一声。北方方言，揪、拔的意思）羊毛，结果很快就被发现了、被处理了；而黑土先生就明白多找几只羊、分别薅羊毛，就不容易被人发现进而被人处理的道理。这也算是一种聪明才智吧？
最后，还是要感谢该文作者！正是由于该文陈述、转述、复述了一些相关的各方理论，才激发了我对这一领域的进一步思索。正是在不断的思维交锋中，我自己就相关问题的认识——又一次升华了。（北京农学院政法系·左明）
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