【正文】
注：该文作者：章永乐、杨 旭
载于：《行政法论丛》第五卷，法律出版社2002年版
慨叹，该文作者“居然”是两位在校本科生。真乃后生可畏！
看他们的文章比看博导儿的文章，更令我心驰神往。
该文作者基于对西方近代以来的法律史的研究，敏感的意识到：“法治的基本目的被认定为控制公共权力”、“要将社会生活纳入法治的轨道，迫切需要对公共权力的制约”。而不是简单模仿、借鉴某些教授、博导儿所主张的“平衡论”。
类似的敏感还体现于：
1、将村委会与村民自治组织（其实就是村本身）清晰地剥离开来。而此二者，在《村委会组织法》中是搅成一锅粥的。
2、将村委会拥有的管理权力（来自于《村委会组织法》的授予）与政府行政机关的权力（即行政权）二者之间定位于——“非常相似”，相似而不是相等：“没有很大的差别”，但却有、确有差别。相当精准的表述！远远胜过那些将村委会定位于“被法律、法规授权的组织”的观点。
3、将村民与“个体”（不具有村民身份的主体）加以区别，进而明确村的公共权力同时具有“属人”和“属地”管辖权。
也许还有我未曾发现的。
尚需明确：村民小组到底是“村委会的下属机构”，还是村民自治组织的组成部分？
该文所列举的“村委会发放征地安置费”一案，值得深究。争议的焦点：对土生土长的村民与外来户（即移民）是否适用以及是否适用同样的征地补偿款（其中的安置费）标准。村委会因此制定了《征地安置费发放议案》（是否生效未明示），明确规定“差别对待”：村民有，而外来户（连续居住未满30年）则无。因此而产生的纠纷性质属何？是民事法律关系？还是管理法律关系（而不是行政法律关系）？
该文认为：（根据法律规定）1、农村集体所有土地由村委会管理；2、村委会对集体土地和其他财产拥有管理权；3、村委会发放征地安置费的行为是管理行为。因此是管理之诉。
愚以为：尽管上述前两项表述本身并无问题，但并未击中问题的要害。（如果钱款已经发放）第三项发放行为是以《征地安置费发放议案》为依据的实施行为。以规则为依托的实施规则行为，的确也具有管理的性质。但是：无因必无果，无源必无流。打蛇，打七寸；擒贼，先擒王。本案争议的对象应该是：村委会制定的《征地安置费发放议案》的合法性（这也正应该是提起诉讼的标的）。而村委会的这一制定《议案》的行为（即制定规则行为），显然属于管理行为。因此本案当属管理之诉无疑。
遗憾的是，我们还没有什么“管理之诉”，既然不是民事诉讼，通过机械的方法也不能适用行政诉讼，于是只好——请出法院大门之外。可怜的受到伤害的人们，却没有地方可以去说理，这就是中国人所遇到的并非罕见的尴尬、窘迫。
由此联想：企业因职工违纪而扣发工资形成的诉讼，是何性质？企业与职工在劳动合同的背景下，是普通的民事法律关系。如果因劳动合同而产生的薪酬纠纷，当属普通的民事诉讼。但是，企业的规章制度如何定性？是否为劳动合同的延伸——附件，因此具有了合同的性质？还是理解为企业一方的管理行为？如果是管理行为，则应提起管理之诉。好在我的担心是多余的，现实中，恰恰是因为人们对劳动关系中一些细节法律问题的不敏感，没有谁会去较这个真儿，而是“打包处理”，笼而统之的以劳动纠纷对待，统一通过提起民事诉讼加以解决。
启发：劳动争议诉讼的“打包解决”之道，颇具有借鉴意义。虽然含混、朦胧了具体纠纷的性质，而仅仅是按照宏观的劳动关系为背景、为基调，不去深究发生争议的某个具体环节的性质，淡化了、甚至忽略了无谓的诉讼性质的“纠缠”，以解决纠纷为 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一要义，很好的实现了以实现实体正义为宗旨的司法目标。他山之石，可以攻玉。今后在解决教师与学校、学生与学校等等类似掺杂着管理因素的纠纷的过程中，不妨以劳动纠纷的解决为样板。标签可能贴错了（贴标签本身可能就是错误的），但纠纷却解决了、社会也安定了。真的是——难得糊涂啊。
谈一谈行政委托。此处的行政委托肯定是指外部委托，而不包括内部委托。行政委托，毫无疑问是行政主体针对相对人而做出的行政行为。但非常遗憾的是，现有的行政法学教科书在有关行政行为的篇章内容中，却不见其踪影。而是将行政委托置于行政主体的有关章节之中。
试举一例：由（尊敬的）姜明安教授主编，北京大学出版社出版的（这是该书版权页上的标注。但是该书封面却同时标注了高等教育出版社，明显——表里不一）《行政法与行政诉讼法》（第二版）（可能有许多业内人士看过该书或者与该书大同小异的其他版本的教科书）（友情提示：本人收藏的这一本，是在一次培训中，由姜教授亲笔签名馈赠的。可以肯定的是：在签名之前和签名之后，姜教授都不会知道左明是何许人也。），其第二编（行政法主体），第七章（其他行政主体），第四节的题目——行政委托情形下的行政主体。该节内容显然是在“隆重”介绍——受委托组织。而所有知道受委托组织为何物的人，难道不对如此的篇章设计而大感意外吗？受委托组织显然不是行政主体，怎么好意地放在这一节（其题目的核心词汇是——行政主体）之中呢？那么，谁是行政委托情形下的行政主体呢？标准答案：做出行政委托的行政主体。这显然跟废话一样。这样的问题和这样的答案显然是无需设置专节来介绍的，因为一句话就说清楚了。既然受委托组织不是行政主体，那么相关内容就肯定不能放置于该节、该章、甚至该编。也许有人会替姜教授抱打不平：左明你这个人也太矫情了，这部分内容也只能放在这里，除此之外，还能放在哪？左氏曰：当然应该放置于行政行为的篇章之中。
为什么在专家意识中没有能够将行政委托放置于行政行为的项下？无他，唯无法（不是“没有办法”，而是“没有法律”）规范而。这也就是现实中行政委托无所依凭、信马由缰的原因。行政委托，完全是在长官意志的支配下——蓬勃发展。通行的教科书中，根本回避了行政委托的依据问题。好像行政委托根本就不是行政行为，根本就无需依法做出。面对随处可见的行政委托，专家、学者（就不消说普通公众和具体的相对人了）也就坦然笑纳、习以为常。而根本不去追问：这样的委托合乎法律吗？能够成立吗？
缺了一个“法”字，行政委托必须缓行。
可以行政委托吗？这是一个问题。委托什么？当然是行使行政权力。请问：行政权力可以委托（本文所讨论的委托皆指外部委托，下同）吗？读者诸君是否听说过：立法委托和司法委托呢？1、立法委托。也许有人听说过委任立法、授权立法，但是却与委托立法毫不相关。现实中的行政立法，根本就是行政机关以自己的名义号令天下，俨然自己就是名正言顺的立法者。从来没有以真正的立法机关（即全国人大及其常委会）之名进行立法的非立法机关的出现；2、司法委托。法院委托法院以外的主体进行司法裁判，更是闻所未闻，天大的笑话。于是，国家权力能否委托遂成为疑问。
普通的、随处可见的委托，一定是借用他人之力、之长处为己谋利益，委托事项一定可以与委托之人的人身相分离（例如：婚姻登记就不能委托）。这是基本的法理。那么，特定的国家权力这一委托事项能否与特定的国家机关相分离呢？除非你认为特定的国家权力与特定的国家机关之间不具有严格的对应关系，恰如特定的结婚与特定的婚姻当事人之间不具有严格的对应关系一样——你与谁入洞房都无所谓。
国家权力委托，本身就是一个伪命题。现实中肆意横行的所谓的行政委托，不过就是：在行政机关长官意志的支配之下，将属于本机关的行政权力随意赏赐、恩准、摊派、抓差给外部相对人，以达到壮大势力、扩张权力、节省体力、瓜分利益等目的之非法行为。委托仅仅是借口，分明就是授权。
行政委托的乱象，是该好好治理一下了。
该文认为：（“以一种实用主义的眼光来看”）行政诉讼是解决村民与村委会之间因公共管理而发生的纠纷的——“最不坏的选择”。在下为之一震，不得不钦佩该文作者的智慧以及精准的语言表达！这是我所见到的对类似纠纷如何做出司法安排的见解中最精当、最理性的表述！远远超过那些简单将具有管理职能的社会组织生硬的界定为被法律、法规授权的组织的专家、教授、博导儿的宏论。这就是智慧的力量。
该文说得非常好：“当前中国的基层法院是地方法院而非严格意义上的国家法院”。这从地方法院的产生过程就可以证明。同理，地方政府就更是地方的，而非国家的了。天呐，如果每一寸国土、每一项权力都是地方的，那么中央又是什么呢、又有什么呢？中央政府与地方政府到底是何关系呢？很明显，地方政府“来源于”地方议会，而不是“来源于”中央政府或上级政府，自然应听命于前者而不是后者。如果中央政府没有自己的特定的事务管辖权，而是将所有的权力均逐级分解给地方政府，那么中央政府的手中就什么也没有了。我们分明是多级地方自治的国家结构，而远远不是什么单一制国家。中央对地方的控制更多的是象征意义（当然，地方是不拥有武装力量的）。这和历史上的分封制可谓一脉相承。
关于“中国式的民主”。虽然在现实中，有许多场合的许多组织的领导人都是经民主的程序选举产生，但总是给人一种“事先内定”的感觉。选举，即取舍的过程。取舍的标准自然是：取大而舍小。候选人之间的较量，就是力量的对比。有趣的是，这世间有多种性质的力量，而并非力量只有一种。原本，竞选之时本应明确竞争的到底是何种力量，而不应含混不清。现实却是，竞选人八仙过海、各显神通，使出浑身解数，利用所有资源，十八般兵器悉数上阵，也不管这些资源的性质与竞争事项的性质是否具有匹配关系。结果就是，综合实力占优者获胜。岂不知，这综合实力中有太多的因素与竞争事项的实质性要求并无关系。
民主在操作层面仅仅是一种程序，并不能改变强权的支配地位。老虎是兽中之王，那是实践检验的结果。如果非要在群兽之中推行民主选举的话，您猜谁会当选？老虎一定会说：真不好意思，这一次我可没有搞专制、独裁，是你们大家非要推举我做你们的头儿，那我就恭敬不如从命了。
如何精准的界定公法，也许并不那么重要。但是必须明确的一点是：与国家权力严格对应的一类法律因具有鲜明特色而应单独对待。国家，既是权利者（国家利益的所有者），也是权力者，因此既可以做出权利行为，也可以做出权力行为。如果说：公法是调整所有国家行为的法，当然可能成立，只是这种定义没有能够区分国家行为的两种不同属性。定义，很难说对与错。立场、视角不同，结论就可能不同。只要说得尽可能清晰、尽可能明白就好。特别是在可以进一步细分的情况下，种属概念应该明晰。细致的发现并区分不同事物的不同本质，可能就是学术的重要功能。
该文提出了具有建设性意义的以“公共职能标准”来确定行政诉讼被告的观点，而且还列举了三项具体的、可操作的考察因素，不可谓不精彩。但是，在下仍旧有一疑问：经过如此标准的精心梳理和判别之后，那些“漏网之鱼”——其余的社会组织，因管理行为导致的纠纷，应如何处置呢？该标准虽然可能解决了“疑似”行政主体的管理行为的诉讼定位问题，但是那些与行政主体原本就相去较远的社会组织的管理行为的诉讼定位将如何解决？难道直接归入民事诉讼吗？管理行为的属性与民事法律行为的属性相容吗？葫芦倒是按下去了，可是瓢又起来了。更为关键的是：您不认为葫芦与瓢之间具有某种实质的相似之处吗？
对号入座——害死人。因为有的座位根本就坐不下某些特殊体形之人。解决之道：为他们量身定制新的座椅。就这么简单。千万不要把过多的精力浪费在——削足适履之上。新情况、新问题，往往需要新思维、新方法来解决。
该文的质量绝对达到了一般博导儿的水平。自古英雄出少年！（北京农学院政法系·左明）
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