行政执法中的法律适用与法律解释

　　行政执法是一项最经常性的公共事务治理活动，是维护社会秩序和自然人、法人和其他组织的权益的最主要形式。据有关统计，在我国，80％以上的法律，90％以上的法规和规章是由行政机关负责执行的。一方面，行政执法与自然人、法人和其他组织的权利和利益联系最经常、最广泛、最直接、最紧密，稍有不当，极易对自然人、法人和其他组织的合法权益造成损害，因此，必须对行政执法活动进行严格的规范。可以说，行政法中的大量规范都是羁束性规范，行政行为中的大量行为都是羁束性行为，这是保证行政执法不被异化的重要手段。同时，为了保证行政机关能够对繁重、复杂有时甚至非常紧急多变的各种事务、事态及时作出应对和有效处置，又必须赋予行政机关（包括获得授权或者委托的组织）以一定的自由裁量权，以提高行政执法效率。因此，如何做到羁束得当，裁量有度，是行政法治建设中的一个重要课题。羁束性过严或过宽，裁量性过小或过大，都有悖于行政目的的实现。

　　规范行政执法活动有多种途径和形式，包括可以通过制定周密的实体法、完善的程序法和健全的监督机制等来加以规范，其中通过建立健全法律适用和法律解释制度，也是规范行政执法活动的重要途径和形式。同时，在行政执法活动中，通过法律适用和法律解释又往往是行政机关获取自由裁量空间的重要途径和形式。因为法律对自由裁量权往往没有作出明示性的规定，而是隐含在法律规定之间，只有在具体法律适用和法律解释时才能显现出来。因此，健全完善的法律适用和法律解释制度，既可以强化行政执法的约束机制，克服和避免行政滥权，又可以增强行政执法的灵活性和应对能力，提高行政执法效率，达到实现行政执法的羁束性与裁量性的统一。

　　一、行政执法、法律适用和法律解释

　　行政执法、法律适用与法律解释，是既紧密联系又有所不同的三个概念。下面分别就这三个概念的含义和特点作一简要探讨，然后对三者之间的关系作一简要分析。

　　1、行政执法的含义和特点

　　“行政执法”这一概念在理论界有多种不同定义，大致可以分广义、较广义、狭义、较狭义四种。本文所讲的“行政执法”是指行政机关贯彻执行法律的活动。这里的“执行”，主要是指将抽象的法律规定具体地适用于特定的自然人、法人或者其他组织的活动，即主要指具体行政行为，同时也包括行政机关为保证法律的贯彻落实而制定行政规范性文件的活动，即也指抽象行政行为。这里的“法律”，主要指法律、法规、规章，同时也包括上级和本级人大及其常委会和人民政府及其部门发布的其他规范性文件。

　　行政执法的主要特点是：

　　（1）经常性。行政执法不仅是行政机关最频繁、最主要的公务活动，也是整个国家机关最频繁、最主要的公务活动。可以说，国家机关的绝大部分公务活动，都属于行政执法活动，立法、司法和军事活动在整个国家机关公务活动中只占很少部分。

　　（2）广泛性。不仅行政执法的主体非常广泛，既包括行政机关及其工作人员，也包括根据授权或者委托进行行政执法的组织和个人；而且行政执法涉及的对象和内容也非常广泛，既涉及公民、法人和其他组织等各种主体，也涉及政治、经济、文化等社会生活的各个方面。

　　（3）多样性。行政机关执行法律的形式多种多样，既有不针对特定相对人的制定规范性文件的抽象行为，又有将法律具体运用于特定相对人的具体行为；既有单方命令实施的强制性行为，又有双方协商实施的合同行为；既有根据职权主动实施的行为，又有根据申请被动实施的行为；既有赋予相对人权利和利益的行为，又有对相对人施加不利影响的行为；既有无偿实施的行为，又有有偿实施的行为，等等。

　　（4）效率性。行政执法任务繁重，面对的情况复杂甚至紧急，迅速、简便、快捷是行政执法的生命力之所在。当今世界，行政已经渗透到社会生活的各个方面，因此，行政是否有效率，直接关系整个社会是否有效率。社会上流行有这样一个说法：“如果立法机关不讲民主，这个社会就没有民主；如果行政机关不讲效率，这个社会就没有效率；如果医院不讲道德，这个社会就没有道德。”虽然这个说法不一定十分确当，但在一定程度上反映了人们对立法、行政、医院的不同要求。试想，在社会发展变化越来越快的今天，如果行政机关没有效率，如何能够使整个社会具有效率和充满活力！因此，效率性是行政执法的重要属性和特点。

　　有的认为行政执法还具有“单方面性”和“主动性”特点。笔者认为，随着新公共事务治理观和新行政观的兴起，行政合同、行政指导等新行政行为的出现和推广，行政执法已经不都是单方面性和主动性，在相当多时候已经表现为双方面性和被动性。因此，不宜再把“单方面性”和“主动性”作为行政执法的特点。

　　2、法律适用的含义和特点

　　“法律适用”，也称“法的适用”，有广义和狭义之分。《中国大百科全书。法学》认为，广义的法律适用是指“国家机关及其工作人员、社会团体和公民实现法律规范的活动。这种意义上的法律适用一般被称为法的实施。”狭义上的法律适用是指“国家机关及其工作人员依照其职权范围把法律规范应用于具体事项的活动，特指拥有司法权的机关及司法人员依照法定方式把法律规范应用于具体案件的活动。”孙国华、朱景文主编的《法理学》持广义观点，认为“法的适用也称法律规范的适用，是指一切国家机关和国家授权单位按照法律的规定运用国家权力，将法律规范运用于具体人或组织，用来解决具体问题的专门活动，它使具体的当事人之间发生一定的权利义务关系或对其适用法律制裁。”李步云主编的《法理学》持狭义观点，认为“法的适用，一般指拥有司法权的国家机关及其司法人员，依据法定职权和法定程序，把法律规范应用于具体案件的专门活动。”并认为“在我国，司法权主要由检察机关和审判机关行使。公安机关、安全机关和监狱管理机关在一定范围内行使司法权。”梁慧星认为“所谓法律的适用，指将法律规范适用于具体案件以获得判决的全过程。”董皓认为“在我国，法律适用通常即指司法适用”。

　　本书是专门研究行政执法的，因此本文的“法律适用”既不是广义上的“法律适用

　　”，也不是狭义上的“法律适用”，而是特指行政执法中的法律适用，即指行政执法机关将抽象的法律规定同具体的行为和事实联系起来并对特定的自然人、法人和其他组织的权利义务关系作出判断和决定的活动。这里的“行政执法机关”，既包括有行政执法权的国家行政机关（不包括没有行政执法权的行政机关），也包括依法获得授权或者委托的组织。

　　法律适用的主要特点是：

　　（1）特定性。一方面，法律适用的主体是特定的，只有法律规定的机关或者获得授权或者委托的组织，才是法律适用的主体，其他任何机关或者组织都不享有法律适用权。另一方面，法律适用的对象是特定的，总是同特定的人（包括自然人、法人或者其他组织）、行为或者事实相联系的。离开了特定的人、行为或者事实，法律适用就无从谈起。法律的适用过程，实质是将法律规定从抽象到具体、从文本到现实的过程。

　　（2）平等性。“在法律面前一律平等”是我国宪法确立的一项重要法律原则。一律平等，既包括立法的平等，也包括法律适用的平等。过去有人认为法律是统治阶级意志的反映，因此，立法不能讲平等，这是错误的。如果立法不平等，法律适用就不可能有真正的平等。但在现实中，更容易发生问题、更需要特别强调的是法律适用的平等。在行政执法中，平等原则要求行政执法机关对相同的行为和事实，不论行政相对人职位高低、名望大小、财富多寡，都必须同等地适用法律，不得歧视对待。

　　（3）确定性。一方面，抽象的法律规定一旦适用于具体的人和事，即对自然人、法人和其他组织的权利义务关系产生确定性的影响，除非依法通过行政复议或者行政诉讼或者其他途径予以改变，不仅其他任何机关和组织不得随意改变，而且作出法律适用的机关自身也不得随意改变。另一方面，抽象的法律规定一经适用，具体含义即加以确定，今后遇到相同情况即必须作出相同的适用，不能随意改变。

　　（4）强制性。抽象的法律规定一旦被运用于具体的行为和事实，即对特定的自然人、法人和其他组织的权利义务关系产生强制性的影响，一方面，任何个人和组织不得侵犯该自然人、法人和其他组织由此而获得的权利和利益，另一方面，如果该自然人、法人和其他组织不履行其应当履行的义务，行政执法机关可以依法采取措施强制其履行。

　　3、法律解释的含义和特点

　　法律解释不仅在行政执法中具有非常重要的地位和作用，而且在所有执法乃至整个法治建设中都具有非常重要的地位和作用。美国TalcottParsons说：“解释功能可以说是法律制度的核心功能。”可以说，没有法律解释，就没有法律的正确遵守和执行。

　　关于“法律解释”的含义，理论界众说纷纭，理解很不一致。据张志铭教授在《法律解释操作分析》（1999年1月）一书的归纳，我国理论界对法律解释的界定至少有九种之多，再加他本人的界定和该书出版后的一些新书和文章的界定，至少有十多种。但概括起来，主要可分为四类：

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第一类，认为法律解释是所有对法律含义进行阐释的活动，既包括各个国家机关对法律含义所进行的阐释活动，也包括学者、社会团体、诉讼当事人或者辩护人等对法律含义所进行的阐释活动。比如，孙国华主编的《法学基础理论》一书的界定：“法律的解释是科学地阐明法律规范的内容与涵义，确切地理解法律规范中所体现的统治阶级的意志，从而保证法律规范的准确适用。”并按法律解释的主体与效力的不同，将法律解释分为正式解释与非正式解释。“正式解释也称有权解释，这是基于宪法或法律所赋予的职权而作的解释。包括立法解释、司法解释与行政解释。它们分别具有不同的效力。”“非正式解释又称无权解释，它是没有约束力的解释，包括学理解释与任意解释。”又如，孙国华、朱景文主编的《法理学》一书认为法律解释有广义和狭义两种，其中认为“广义的法律解释，是指有关国家机关、组织或公民个人，为遵守或适用法律规范，根据有关法律规定、法学理论或自己的理解，对现行法律规范或法律条文的内容、含义以及所使用的概念、术语等的理解和所作的各种说明。”再如，张志铭认为“法律解释是对法律文本的意思的理解和说明。”“简单地说，法律解释就是解释者将自己对法律文本的理解通过某种方式展示出来。”还有，《中国大百科全书。法学》也持这一观点，认为法律解释是“对法律规范的含义以及所使用概念、术语、定义等所作的说明。”

　　第二类，认为法律解释是有权国家机关对法律含义所进行的阐释活动。比如，孙国华、朱景文主编的《法理学》中对狭义的法律解释含义的界定即属此类。认为“狭义的法律解释特指有权的国家机关依照一定的标准和原则，根据法定权限和程序，对法律的字义和目的所进行的阐释。”张文显主编的《法理学》认为“法律解释是指对法律的内容和含义所做的说明。”“法律解释的主体在本书中特指享有法定法律解释权的人或组织。”陈金钊认为“应从法律解释概念中剔除非正式解释部分，法律解释就是有权的机关对法律意义的阐明。”

　　第三类，认为法律解释是司法机关（主要是法院）对法律含义所进行的阐释活动。比如，梁慧星认为“为了解决具体案件，必须获得作为裁判大前提的法律规范。这种获得作为裁判大前提的法律规范的作业，法解释学上称为广义法律解释。”又如，苏力认为“司法上所说的法律解释往往仅出现在疑难案件中，这时法官或学者往往将整个适用法律的过程或法律推理过程概括为‘法律解释’，其中包括类比推理、‘空隙立法’、剪裁事实、重新界定概念术语乃至‘造法’。”再如，郑戈认为“我们认为发现有两种基本的法律解释模式：一种可以称为‘法律开示模式（discoveryoflaw）’，即把法律视为既存的、不容违背的客观规则，解释者只能尽力去发现其真实含义，并将之揭示出来，适用于具体案件；另一种是‘法律阐释’（interpretationoflaw），在这种模式中，法律条文只提供了一种解释者在其中进行解释行动的结构，法律的含义最终取决于解释行动者与结构之间的互动以及解释者之间的交流与共识。”近年来国内理论界兴起的法律解释学研究，大多是在这一类含义上使用“法律解释”一词的。

　　第四类，认为法律解释不仅仅指解释活动，还应包括解释技术、解释制度和解释理论。如郭华成认为“法律解释其实包括三个方面的内容，首先它是指确定法律规范的内容，探求立法意图，说明法律规范含义的行为和活动过程，这个过程又包括二个阶段，一是解释主体对解释对象的理解，二是解释主体将所理解的解释对象通过一定形式表现出来，加以阐明。同时，它又包括该过程中运用的一系列原则、技术、规则和方式，即法律解释技术。这是法律解释的动态方面。其次，指一个国家在法律解释主体、权限、程序、方式、效力等方面的法律制度，即法律解释制度。这是法律解释的静态方面；最后，它是指研究上述静态、动态两方面内容的学问或科学，即专门的法律解释理论。”

　　以上四类，是学者们根据自己的知识背景和研究需要对法律解释含义所作的界定，有各自的道理和意义。笔者认为，如何对法律解释一词的含义进行界定，必须考虑三个因素：一是国家的实际法律解释制度是如何的，二是多数群众的理解是如何的，三是研究对象和目的是什么。居于以上

　　考虑，笔者认为，在我国，法律解释是指依法有权国家机关以积极行为对法律含义所作的阐释活动。这里的“依法有权”，是指依宪法、法律、法规、规章规定享有解释权的国家机关，包括有解释权的立法机关、行政机关、司法机关。没有解释权的国家机关、社会组织、研究机构、研究人员等所进行的解释活动，是一种法律宣传和研究活动，不是法定的解释，也不是多数群众所理解的法律解释。这里的“积极行为”，是指有解释权国家机关为了使法律含义更加明确而有意识、有目的地进行法律解释的活动，不是以积极行为，没有进行法律解释的意识和目的所进行的法律含义的说明活动，不属于法律解释活动。也就是说，有解释权的国家机关对法律含义所进行的说明活动，并不都属于法律解释活动，比如在进行法律宣传、研究讨论问题等场合时，对法律含义所作的阐释活动，都不属于法律解释活动。只有专门作出的法律解释或者在处理有关问题或者案件遇到对法律含义的理解存在争议或者认为存在不清楚时对法律含义所作的阐释活动，才是法律解释活动。

　　法律解释的主要特点是：

　　（1）明确性。任何法律解释都在一定程度上对现行法律规定的含义作出了进一步明确，没有对法律含义作出任何进一步明确的说明，都不是我们所说的法律解释。所有法律解释，不论是对法律规定作出进一步具体化，还是对法律规定进行补充、扩张、矫正等，其实质都是使法律规定的含义更加明了、清晰，更加易于将法律规定与当前遇到的实际问题联系起来，更加便于问题的解决。只是简单地重申法律规定，没有对法律规定的含义作任何进一步明确的活动，都不是法律解释活动。比如，依法有解释权的国家机关在一般日常工作中（如司法机关在平时案件审判中），也要对法律规定的含义进行说明，但只是重申众所周知的含义，不是法律解释，只有在遇到特殊问题，对如何适用法律发生疑难时，通过一系列寻找法律适用依据的活动确定了一种新的法律适用原则，才是法律解释。所以，有解释权的国家机关说明法律含义的活动并不都具有法律解释意义，只有少数进一步明确了法律含义的活动，才具有法律解释的意义。比如，并不是法院判决的每一个案件都具有法律解释意义，只有少数进一步明确了法律规定含义的案件才具有法律解释的意义。

　　（2）有效性。一方面，法律解释是依法有解释权的国家机关作出的，具有一定的约束力。没有约束力的法律含义的说明，不是法律解释。另一方面，依法有解释权的国家机关对法律含义所作的阐释，必须对今后的法律适用产生一定的约束力，才是法律解释，对今后的法律适用没有产生一定的约束力，不是法律解释。说法律解释是“具有一定的约束力”，是因为我国法律解释主体具有多元性，不同国家机关由于职权不同，其所作的法律解释的效力也有所不同，不是所有的法律解释都与法律具有同等效力。比如，行政机关的解释，只能对自身和其下级机关具有约束力，对权力机关和司法机关没有约束力。司法机关的解释也一样。只有权力机关的解释才对自身和本级及其下级行政机关、司法机关都具有约束力，只有国家最高权力机关的解释才对全国具有普遍的约束力。

　　（3）稳定性。法律解释同法律一样，具有稳定性。不具有稳定性不是法律解释，或者没有成为法律解释。有些解释虽然是依法有解释权的国家机关作出的对法律含义的进一步明确，但不具有稳定性，随意变更，不具有对法律含义作出进一步明确的意义，不属于法律解释。当然，稳定性是相对的，不是绝对的。一方面，随着社会的发展，法律也要不断发展，法律解释当然也要相应发展，需要根据发展变化的形势对法律含义作出新的解释，这是可以的也是必要的；另一方面，在我国多元解释体制下，一个机关的解释很可能被另一个机关的解释所代替，也增加了解释的不稳定因素。但只要解释机关在一段时间内，对自己的解释保持相对稳定，连续不断地加以重申和适用，即属于法律解释。

　　4、行政执法与法律适用、法律解释的关系

　　（1）行政执法与法律适用

　　行政执法离不开法律适用。狭义上使用行政执法时，实际上等同于法律适用。本文是在广义上使用行政执法概念的，因此，法律适用只是行政执法的一项重要内容和环节，还有许多行政执法活动并不涉及法律适用问题。比如，行政机关依法制定抽象规范性文件的活动，并不涉及法律适用。还有，一般的行政执法检查、评估等活动，也不涉及法律适用问题。只有行政机关在行政执法活动中将抽象的法律规定具体运用于人、行为和事实并对自然人、法人和其他组织的权利义务作出判断和决定时，才属于法律适用。可见，行政执法包含着法律适用，法律适用是行政执法的一部分。

　　而法律适用也不仅只存在于行政执法中，在司法中也有法律适用，而且是最终、最权威的法律适用，以至于被有的学者认为只有司法活动才是法律适用活动。在这个意义上讲，法律适用又广于行政执法，行政执法中的法律适用只是法律适用的一部分内容。

　　（2）行政执法与法律解释

　　行政执法离不开法律解释，不仅行政执法中的法律适用需要法律解释，在其他行政执法中也需要法律解释。比如，行政机关制定抽象规范性文件，除国务院可以依法创制新规范外，其他行政机关都只能根据上位法进行具体化。这种具体化大多都具有法律解释的性质。但行政执法并不总是与法律解释联系在一起，大量的行政执法活动并不需要法律解释，没有法律解释的内容，具有法律解释内容的行政执法只占很少部分。在这个意义上讲，行政执法的范围和含义比法律解释更宽，法律解释只是行政执法中的一小部分内容。

　　但法律解释并只存在于行政执法中，而且主要不是在行政执法中，而是在立法、司法中。根据我国的法律解释体制，立法机关对自己制定的法律、法规、规章享有最终解释权，司法机关由于享有案件的最终裁决权，理所当然依法享有法律解释权，并且比行政机关的解释更具权威。可见，行政执法中的法律解释，只是法律解释中一部分，而且不是最主要的部分。

　　行政执法中的法律解释，相当一部分是行政执法机关自己解释或者提请上级行政机关解释，同时，也有相当部分法律解释不能由行政机关特别是不能由行政执法机关自己进行，必须提请立法机关解释或者必须遵循司法机关的已有解释。因此，研究行政执法中的法律解释问题，并只是研究行政机关的法律解释，而是包括立法机关和司法机关的解释。

　　（3）法律适用与法律解释

　　法律适用与法律解释紧密相联，可以说形影相随。以至于有学者从广义上认为，法律适用的过程即是法律解释的过程。认为法律只有经过解释才能被适用。没有解释就没有适用。如梁慧星认为“法律解释乃是法适用之不可欠缺的前提，要得到妥当的法适用，必须有妥当的法律解释。”“法律之解释乃成为法律适用之基本问题。法律必须经由解释，始能适用。”本文是从狭义上使用法律解释这一概念的，并不认为所有的法律适用都涉及法律解释。明确性、可操作性是法律的重要属性。在一般情况下，法律的规定是很容易同具体的人、行为和事实建立起联系的，并不需要进行法律解释才能确定如何适用法律。只有在遇到某种特殊的疑难情况不能确定如何适用法律时，才需要进行法律解释。比如，符合法定结婚年龄、健康、没有婚姻法规定的禁止结婚的血缘关系的两个男女要求结

　　婚，并不需要进行法律解释才能给予办理结婚手续。但如果是一对表兄妹但一方或双方作了绝育手续后要求结婚，是否应当予以办理，涉及到对婚姻法规定的原意如何理解，则需要进行法律解释。

　　一般来说，法律只有在适用时，才会发生需要解释的问题。很难想象在法律还没有适用时，就需要进行解释。但这并不是说只要在法律具体适用过程之中，或者只要在适用之后，才需要或者才能进行解释。在法律制定后准备具体适用时，或者适用之后发现法律规定含义不够明确或者存在漏洞时，都可以进行解释。所以，法律解释总是与法律适用相联系，但并不总是与具体个案的法律适用相联系。有些法律解释与是具体个案的法律适用紧密联系在一起的，特别是司法机关所作的法律解释，主要应当与具体案件的审判联系在一起。但也有许多法律解释并不与具体个案的法律适用相联系，特别是立法机关所作的解释，往往是不针对个案的抽象解释。

　　总之，行政执法、法律适用和法律解释三者之间既关系紧密，又有许多差异。行政执法离不开法律适用和法律解释。正确适用法律和解释法律，既是行政执法的应有之义和必然要求，又是行政执法发挥创造性、能动性的重要途径和空间。行政执法状况如何往往从法律适用和法律解释状况中体现出来，而法律适用和法律解释状况又往往影响行政执法状况。因此，加强行政执法中对法律适用和法律解释问题的研究，加强行政执法中的法律适用工作和法律解释工作，对于提高行政执法效率和行政执法质量，提高依法行政水平，促进依法治国，具有非常重要的意义。

　　刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0424/fontbr />二、法律适用中的“规范冲突”与“冲突规范”

　　在法律适用中，经常遇到的一个问题是“规范冲突”问题。在这种情况下，如何正确选择规范运用于具体的行为和事实并对特定的自然人、法人和其他组织的权利义务关系作出判断和决定，是正确适用法律、严格依法办事的前提。规范选择不正确，必然导致执法偏差和错误，甚至越严格依“法”办事，偏差越大，错误越严重。因此，加强对规范冲突问题及其解决途径的研究，对提高行政执法水平和行政执法质量，具有重要意义。

　　1、“规范冲突”的含义与种类

　　“规范冲突”，也称“法律冲突”，或“法律规范冲突”，是国际私法的一个基本概念。但“规范冲突”或“法律冲突”并不是国际私法所专有，在国内法和包括行政法在内的公法领域也普遍存在。因此，也可以将“规范冲突”这一概念借鉴运用于国内法律冲突研究。

　　国际私法学界对“规范冲突”或“法律冲突”的理解不尽相同。据韩德培主编的《国际私法新论》一书介绍，美英学者认为，“法律冲突只是在法官头脑中的一个矛盾的反映，这个矛盾就是法官应该选择哪一个国家的法律，简而言之，法律冲突就是法律选择上的矛盾。”德国学者温格勒尔认为，“法律冲突包括当事人法律义务的矛盾、法律义务或法律规范的不一致或不平等以及各国实体法之间存在空缺等。”该书认为：“如果从普遍的意义上讲，法律冲突是指两个或两个以上的不同法律调整一个相同的法律关系而在这些法律之间产生矛盾的社会现象。一般来说，只要各法律对同一问题作了不同的规定，而当某种事实又将这些不同的法律规定联系在一起时，法律冲突便会发生。”

　　“规范冲突”在国内法律冲突研究中，通常指“立法打架”、“文件打架”现象。刘莘主编的《国内法律冲突与立法对策》一书中认为，“法律规定之间有冲突、法律规定之间不一致、法律规定相互抵触，”被概括地称为“法律冲突”。

　　本文中的“规范冲突”，是指法律、法规、规章以及其他规范性文件对同一事项的规定相互之间存在矛盾、抵触、不一致的情形。

　　我国“规范冲突”，从形式上看主要有以下几种：

　　（1）上下位阶之间的冲突。即指不同效力等级的法律规范对同一事项的规定相互之间存在抵触、不一致的情形。包括法律、法规、规章同宪法的冲突，法规、规章同法律的冲突，地方性法规、规章同行政法规的冲突，地方政府规章同本地方性法规的冲突，其他规范性文件同宪法、法律、法规、规章的冲突等。比如，《义务教育法》没有规定不送适龄儿童入学接受义务教育应受行政处罚，但国务院批准的《义务教育法实施细则》却规定“乡级人民政府可以给予罚款”。又如，北京市实施矿山安全法办法中规定，对不按规定进行矿长安全资格培训、考核的，可处1万元以下罚款，但矿山安全法并没有规定对这一行为的罚款。

　　（2）同位阶之间的冲突。即指法律效力相同之间的法律规范对同一事项的规定相互之间存在矛盾、不一致的情形。包括法律相互之间的冲突、行政法规相互之间的冲突、地方性法规相互之间的冲突、规章相互之间的冲突、其他规范性文件相互之间的冲突，以及国务院各部门规章与规章之间的冲突、地方政府规章与国务院部门规章之间的冲突、国务院各部门其他规范性文件与规范性文件之间的冲突等。比如，《广告法》规定：“违反本规定，发布虚假广告，欺骗和误导消费者，使购买商品或者接受服务的消费者的合法权益受到损害的，由广告主依法承担民事责任；广告经营者、发布者明知或者应知广告虚假设计、制作、发布的应当承担连带责任”，“广告经营者、广告发布者不能提供广告主的真实名称、地址的，应当承担全部民事责任”。而《消费者权益保护法》规定：“消费者因经营者利用虚假广告提供商品或者服务的，其合法权益受到损害的可以向经营者要求赔偿，广告的经营者发布广告的，消费者可以请求行政主管部门予以惩处。广告经营者不能提供经营者的真实姓名，应当承担赔偿责任。”这两个法之间在连带责任、承担责任的主体、承担民事责任的范围三个方面的规定，存在不一致。又如，文化部发布的《营业性歌舞娱乐场所管理办法》规定：“营业性歌舞娱乐场所使用的激光视盘（录像伴奏片）由省、自治区、直辖市文化厅审批。”而广播电影电视部（现为广电总局）发布的《录音录像制品管理暂行规定》则规定：“各类卡拉OK节目由各省音像管理部门审批后才能播出”。对于同一事项，不同的国务院部门规章各自规定由不同的部门审批。

　　（3）不同地方之间的冲突。即指各地方之间的地方性法规、规章和其他规范性文件对同一事项的规定相互之间不一致的情形。包括地方性法规与地方性法规之间的冲突、地方政府规章与地方政府规章之间的冲突、其他规范性文件与规范性文件之间的冲突等。一般来说，不同地方在各自权限范围内对同一事项作出不同规定，是正常的，允许的，不会构成“规范冲突”。但有些事项是跨地方的，这种不同规定就会构成“规范冲突”。比如，北京市在《关于禁止燃放烟花爆竹的规定》中作出规定：“在禁止燃放烟花爆竹地区，任何单位或者个人，不准生产、运输、携带、储存、销售烟花爆竹。”但与北京相邻的河北，没有相同的禁止性规定，而河北公民运输烟花爆竹时则可能经过北京地区，这样就会产生“规范冲突”。

　　（4）地方与国务院部门之间的冲突。即指地方性法规与国务院部门规章对同一事项的规定相互之间不一致的情形。比如，对消费者与经营者未约定房屋面积允许误差的，福建省《房屋消费者权益保护条例》规定，不足部分超过6％的，经营者应当加倍补偿，并承担房屋面积测量费用和消费者由此受到的其他损失。而建设部《商品房销售管理办法》规定，面积误差比绝

　　对值在3％以内的（含3％）的，据实结算房价款；超过3％的，买受人有权退房，房地产开发企业应在买受人提出退房之日起30日内将已付房款退给买受人，同时支付已付房款利息。又如，公安部《高速公路交通管理办法》规定：“行人、非机动车、拖拉机、农用运输车、电瓶车、轮式专用机械车、全挂牵引车，以及设计最高时速低于70公里的机动车辆”禁止驶入高速公路。而山东省《济青高速公路管理办法》和河南省《高速公路交通管理规定》都增加了“摩托车”、山东省还增加了“履带车”禁止驶入高速公路的规定。

　　我国“规范冲突”，从内容上看，包括实体法规范冲突和程序法规范冲突两种：

　　（1）实体法规范冲突。即指规范公民、法人和其他组织同一实体权利义务关系的规定之间存在相互矛盾、抵触、不一致的情形。包括三种情形：

　　一是，授益规范的冲突，包括授权内容和授益条件两种的冲突。比如，天津市《电子出版物管理条例》规定，个人取得许可后可以从事出版物的经营活动，而北京市《电子出版物经营管理暂行规定》则规定，个人不得经营电子出版物。两地对授益内容规定不同。又如，内蒙古自治区《城市房地产开发经营管理条例》规定：“设立房地产开发企业，除应当符合有关法律、行政法规规定的企业设立条件外，还应当具备下列条件：（一）有100万以上的注册资本；（二）有4名以上持有资格证书的房地产专业、建筑工程专业的专职技术人员，2名以上持有资格证书的专职会计人员。”对创办房地产开发企业增加了条件限制。

　　二是，义务规范的冲突，包括收费、征收、处罚等行为、种类、幅度的冲突。比如，《城市房地产管理法》和国务院《城市房屋拆迁管理条例》只规定房屋所有权证书和房屋拆迁资格证书，而建设部则在有关规章中规定了另外14类许可证，如房屋开发企业资质、监理工程师资格等。又如，《保险法》只规定对无证从事保险经纪业务的人给予行政处罚、刑事制裁，而中国人民银行的《保险经纪人管理规定》却增加规定对聘用无证经纪人的保险经纪公司的处罚。

　　三是，执法主体规范的冲突，即对同一事项规定了不同的执法主体。比如，《建筑法》规定，有关工程领域的事务由建设行政部门管理，但交通部、信息产业部、铁道部、国土资源部、民航总局、文物局、广电总局、环保总局、气象局等部门制定的规章都设定了由自己审批资格资质的内容。

　　（2）程序法规范冲突。即指规范公民、法人和其他组织同一程序权利义务关系的规定相互之间存在矛盾、抵触、不一致的情形。比如，《行政处罚法》规定较重的行政处罚，公民有权要求举行听证，行政拘留限制了公民的人身自由，显然属于较重的行政处罚，但《治安管理处罚条例》没有关于听证的规定。又如，国务院《殡葬管理条例》规定：“禁止制造、销售封建迷信的丧葬用品。禁止在实行火葬的地区出售棺材等土葬用品”，并没有规定审批程序，但浙江、福建、福州等12个省、市制定的实施条例均规定，生产、销售丧葬用品必须经民政部门审核批准。再如，建设部《城市房屋权属登记管理办法》规定，因房屋买卖、交换、赠与、继承、分割等原因导致权属转移的，当事人应当自事实发生之日起90日内申请转移登记。而南京市《城镇房屋权属登记管理办法》规定，房屋发生权属变化，权利人应自事实发生之日起30日申请转移登记。

　　关于“规范冲突”的种类，还可以从其他方面进行分析，比如，还可以分从纵向规范冲突与横向规范冲突，或者从行政法律规范、民事法律规范、刑事法律规范冲突等方面进行分析，在此不一一介绍。

　　2、“规范冲突”的成因

　　关于我国“规范冲突”的成因，刘莘主编的《国内法律冲突及立法对策》一书认为，“法律冲突”的内在原因包括：法律规则的多义性和模糊性，立法者价值取向或价值判断具有相异性，地区差异，法律规则的相对稳定与社会生活变迁的矛盾；认为我国法律冲突的独特成因包括：立法主体多元及立法权限不清，地方保护和部门垄断，双重体制的冲突与磨擦，法律解释机制存在缺陷。这些分析是很有道理，很有价值的。

　　笔者认为，我国“规范冲突”的成因，既有客观方面的因素，也有主观方面的因素；既有不可避免的因素，又有人为造成的因素。概括起来，主要有以下几个方面：

　　（1）权限不清的立法体制。我国的立法体制既是统一的又是多层次的，这是适应我国单一制的国家体制和法制不完善、民族众多、各地方发展不平衡等实际情况的。宪法对各立法主体的权限范围作了原则规定，立法法根据宪法的规定和实践经验又作了进一步的规定。但总的来讲，各立法主体的权限范围还不够清晰，还存在许多模糊不清的地方。比如，立法法规定，国务院对属于宪法第89条规定的行政管理职权的事项可以自行制定行政法规，但对哪些事项属于行政管理职权的事项，不很清楚。又如，立法法规定，省、自治区为、直辖市和较大的市的人大及其常委会为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项，以及属于地方性事务的事项，可以制定地方性法规，但什么是“具体规定”，什么是地方性事务，不够明确。再如，立法法规定，国务院各部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项，地方政府规章可以规定为执行法律、法规的规定的事项和属于本行政区域的具体行政管理事项，但对什么属于“执行”，什么是具体行政管理事项，缺乏明确的界定。还有，根据我国宪法、有关组织法和立法法，市县人大及其常委会和地方政府部门等都没有立法权，但都有制定其他规范性文件的权力，其他规范性文件可以对法律、法规、规章作进一步的具体化，但什么是“具体化”，也缺乏明确的界线。立法权限不清，是产生“规范冲突”的重要原因之一。

　　（2）参与不足的立法机制。我国是由人民当家作主的社会主义国家。公民参与立法，既是对代议制的必要补充，也是人民当家作主的应有之义，更是提高立法质量的重要途径和方式。我国宪法和有关法律，特别是立法法对公民参与立法的途径和渠道作了具体规定，包括座谈会、听证会、论证会、公民讨论、公众旁听等多种形式，为公民参与立法提供了制度保障。但总体看，这些制度还不够成熟，制度化程度还比较低，实施得并不很平衡，实践中公民参与立法的深度和广度仍很不够，而部门利益、局部利益在立法中却得到充分和有力的表达，这是导致立法质量不高，法律冲突现象严重的一个至为重要的原因。

　　（3）运转乏力的监督制度。克服和减少法律冲突现象，除了必须在立法过程中努力加以避免外，加强事后监督和消除也是重要途径。我国为此建立了一系列制度，包括备案审查制度，冲突裁决制度，改变撤销制度，清改废制度，有限的司法审查制度等，为监督纠正违法立法，减少法律冲突现象起到了积极作用。但实践中，这些监督制度运转得并不好，特别是裁决、撤销制度实际没有真正运转起来。究其原因，主要是缺乏迫使监督制度有效运转的动力、压力和能力。一方面，负有监督之责的机关和人员缺乏进行监督的动力和压力，监督与不监督一个样，监督得好与监督得不好一个样，因此，不想监督、不愿监督；另一方面，负有监督之责的机关和人员也缺乏足够的监督能力，缺乏进行有效监督的权威资源、人才资源、物质资源，因此，不敢监督

　　。缺乏有效的监督，是导致规范冲突得不到扼制的重要原因。

　　（4）规范失缺的法律解释。通过法律解释协调各种规范之间的矛盾、抵触、不一致，可以说是各国克服法律冲突的最主要而有效的做法。我国建立了立法解释与应用解释（包括行政解释、司法解释）相结合的多元法律解释制度，但由于法律解释界线不清、关系不明、规范失缺，不仅没有起到协调和克服法律冲突的作用，甚至有些应用解释还进一步加剧了这种冲突。比如，有些行政解释、司法解释直接与被解释的法律相冲突，有些部门解释相互之间发生冲突，使我国法律冲突现象更加严重。立法解释可以比较准确地反映立法原意，本来是可以在协调法律冲突中发挥重要作用的，但因为立法任务繁重，再加上缺乏动力和压力甚至有一定阻力，因此，实践中很少进行立法解释，使这个制度实际上处于虚置状态。

　　（5）约束不灵的执法环境。高素质的执行队伍，善意的执法守法，即使规范之间存在冲突等缺陷，也可以在执行中得到纠正、弥补和完善。近年来，随着法治建设的发展和深化，我国的执法队伍的法律知识、法治观念、执法水平和公民的守法意识、护法精神都有了很大提高，执法环境和执法质量有了很大改进。但仍然存在着很多问题，任意执法，恶意执法，违法执法等现象还相当严重，不仅不能通过执法克服和减少法律冲突，而且进一步扩大、激化了这种冲突。

　　以上五种是造成我国法律冲突的一些主要原因，此外还有其他一些原因。比如，我国正处于改革开放和较快速发展变化过程中，需要不断进行探索、试验，在破旧立新时难免出现一些衔接不严密的情况。又如，法学理论研究不够，法学知识不普及，法律共同体还没形成，立法缺乏有力的理论支持，难免出现各说各的理，各立各的法。再如，立法人员素质不高，立法程序不完善，立法技术粗糙，也是造成一些立法质量不高和相互冲突的重要原因。

　　3、“规范冲突”的危害

　　“规范冲突”的危害是显而易见的，受到了学者和群众的强烈批评。刘莘主编的《国内法律冲突与立法对策》一书对法律冲突的危害性作了比较全面的分析，认为主要有四个方面：（1）对法治建设造成严重影响，包括：一是破坏了法律制度的统一性；二是给适法和守法带来严重困难，使法律规范实际上无法实施；三是损害了法律应有的权威性。（2）对社会主义市场经济的建立与发展造成严重妨碍，包括：一是冲击和干扰了国家对经济的宏观调控政策和重大经济改革措施的实施，妨碍了全国统一产业格局和全国统一市场的形成和发展；二是不利于保障企业作为市场主体的独立地位和自主经营权、公平竞争权，影响投资者和经营者的信心；三是影响市场在资源配置中起基础性作用，削减了市场经济的活力，加剧了地方和部门保护主义。（3）对国家、社会和公民利益造成严重损害。（4）成为地方和部门利益的保护伞，容易滋生腐败。

　　笔者认为，法律冲突最直接、最主要的危害，可以概括为以下三个方面：

　　（1）损害了国家法制的统一，对国家的统一和国内市场的统一造成严重危害。法制的统一，是国家的统一和国内市场的统一的象征和保证。没有统一的法制，很想象能有统一的国家和统一的国内市场。当然，法制统一并不排斥差异，并不要求一个国家的所有法律规范之间都必须是完全一致的，不能有任何的不同，而是指该统一的必须统一，允许差异的才能有所差异，不能随心所欲，各行其是。我们讲的法律冲突，就是指必须统一而出现的不统一、不允许差异而出现差异的情况，使国家难以形成统一的意志，统一的规则，统一的行动，造成人不能畅其行，货不能畅其流，物不能畅其用，严重地阻碍了经济社会的发展，久而久之，势必使国家失去凝聚力，人民失去向心力，市场失去吸引力。这绝不是危言耸听，国内外的历史教训殷殷可鉴。前苏联的解体，固然有多种原因，但苏联后期法制不统一，无疑也是其中的一个重要原因。

　　（2）损害了国家法律的权威，给执法守法造成严重混乱。法律的全部意义在于实施。“一个国家创制了‘好’的法律而不能在社会生活中转变为现实，无异于一纸空文”。“法律的生命在于它的实行。”法律能否得到正确有效的实施，一个重要方面在于法律能否为人们提供明确的、可供遵循的行为准则。保持法律内在的统一和谐，无疑是法律能够被遵循的重要条件。一条既可以这样又不能这样的规则，是不可能得到执行和遵守的。美国学者富勒在《法律之德》中提出的具备法治品德的8个要素之一是“同一性”。国内学者夏勇在《法治是什么？》一文中提出法治应具备的10个要素之一是“法律无内在矛盾”。说明国内外学者都认为统一性是法治的重要属性。法律规范之间相互冲突，必然使人们无所适从，必然给执法和守法造成严重混乱，必然会使法律失去权威，最终使整个社会失去行为依归，陷入无政府状态。

　　（3）损害了群众对法律的信仰，使民主法治建设失去根基。建设一个民主法治的国家，基础在群众。只有广大群众尊重法律、信仰法律、遵守法律，坚持和维护民主法治，才能有真正的民主法治。早在二千多年前，古希腊思想家亚里士多德就提出：“法律所以能见成效，全靠民众的服从，而遵守法律的习性须经长期的培养”，“邦国虽有良法，要是人民不能全部遵循，仍然不能实现法治”。法律规范之间相互冲突，使法律自身失去明确性和权威性，必然得不到群众的尊重，更不可能信仰，当然也无从遵守，必然培养不起守法护法的传统、习惯和精神，必然使建设一个民主法治的理想化为泡影。

　　总之，法律冲突的危害极大，是法制统一的破坏者，法律权威的损坏者，法治信仰的腐蚀者，是我们从事民主法治建设必须努力避免和克服的大敌。但是，法律冲突作为一种不以人的意志为转移而只是程度有所不同的客观存在，也要对其进行客观分析和评价，也要看到其另一面。正如王晨光所言：“极端地讲，有冲突是好事，有冲突才有发展的动力，表明在往前走，但也不能太严重，导致法制的破坏。”刘莘主编的《国内法律冲突与立法对策》在分析了法律冲突的危害性后，同时认为也有三个方面的积极意义：一是法律冲突凸显了立法中的问题，对新法律的制订和旧法律的清理、修订和废止等提出了要求，对推进立法的完善具有积极意义；二是法律冲突是中央和地方权力和利益划分的深刻反映，对于建立符合法治要求的、与中国国情相适应的分权机制具有重要意义；三是法律冲突是各种利益组织主体意识的反映，对民主与法治的创建具有积极意义。这些分析不无道理。任何事物都有两面，都是一分为二的。在我国正处于从传统向现代、从人治向法治、从集中向多元转变的过程中，法律冲突既对这种转变的顺利进行构成极大的威胁，又给这种转变增加了压力和机遇，使改革与保守、前进与倒退、维持与发展之间始终保持着一定张力，迫使我们必须重新审视国家与公民、中央与地方、整体与局部、地方与地方等各方面之间的关系，努力寻找合理的权力、权利和利益配置；迫使我们必须认真对待和思考在多元化格局下的各方面不同的利益诉求，努力学会运用民主的办法解决民主发展中出现的问题；迫使我们必须深刻反思立法执法等各方面制度建设中的不足，努力学会运用法律的手段解决法律冲突问题，增强健全和完善法治的紧迫感。因此，对法律冲突问题，我们不应当仅仅从消极方面来看待，还应当从积极方面来分析和评价，在不断克服法律冲突中推进民主法治建设的发展。