相对集中行政处罚权的模式比较及适应性探析

　　摘要：相对集中行政处罚权是为了解决当前城市行政执法存在诸多问题的一个有力举措，是大部制改革的重要组成部分。自2002年以来，我国已有上千个城市实施了相对集中行政处罚权工作。但由于法律规定模糊，实施细则不配套，这项工作在实践中存在较多问题。通过对相对集中行政处罚权的主体设置、集中处罚范围、纵向管理和横向协作等模式进行了深入的比较，以期对规范相对集中行政处罚权，完善相关立法有所帮助，从而更好地规范行政执法，促进城市发展，构建和谐社会。

　　关键词：行政主体；管辖范围；纵向管理；横向协作

　　当前，我国城市管理领域面临着较多问题，主要表现为行政处罚主体偏多，导致执法力量分散，执法效力低下；执法部门之间职能重复、交叉，导致执法机构相互推委，有利的抢着管、无利的谁也不愿管；城市管理机构繁多和执法队伍庞大，财政负担重以及由此引发的乱收费、乱罚款现象。这些问题既制约城市管理水平的提高，又损害执法队伍在人民群众心目中的形象，严重影响着政府的公信力。解决这些问题最根本的出路就是适时对我国原有城市管理执法体制进行改革。相对集中行政处罚权就是其重要组成部分，也是新的大部制改革的重要表现。相对集中行政处罚权制度是指在城市管理领域将若干个行政主体的行政处罚权集中由一个行政主体行使，原有行政主体不得再行使已集中的行政处罚权制度。此法律依据主要是《行政处罚法》第16条之规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使”。但真正大面积试点是自2002年8月，国务院出台了《国务院进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》，决定正式授权省、自治区、直辖市政府可直接决定开展相对集中行政处罚工作。至此，该项制度在全国得到了大面积的开展。到2007年，我国已有千余个地方政府实施了相对集中行政处罚权。可是由于我国相关法律法规规定模糊，缺少相关实施细则，从而导致各个地方相对集中行政处罚权的行政主体设置、集中处罚范围、集中行政处罚主体的纵向和横向关系均出现了较多混乱。为了进一步规范相对集中行政处罚权，完善相对集中行政处罚权下一步立法，有必要对当前相对集中行政处罚权的相关模式进行比较，分析其各自的利弊得失，探究其在不同城市的适用性，从而为下一步做好这项工作打下基础。

　　一、相对集中行政处罚权的行政主体设置比较

　　（一）行政主体设置性质比较。当前我国承担相对集中行政处罚权的行政主体性质主要有两种，一种是授权型集中模式。一种是委托型集中模式

　　授权型集中模式主要是指行使相对集中行政处罚权的机关或社会组织的权力来源是依据国务院的决定或国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府的决定。其特点有三：一是其依据国务院的行政决定或省级政府的行政决定；二是其主体是被授权的行政机关，并有独立的执法资格，自己能承担法律责任；三是其主体与原行使该行政检查和处罚权的行政职能机关是一种配合协调关系，原行政机关不再行使行政决定中已划出的行政处罚权。实践证明，这种经授权获得相对集中行政处罚权的行政主体，将原分属于各职能部门的行政处罚权集中统一行使，既能有效精简行政机构，又能解决交叉执法、重复处罚、执法扰民的问题，其本身拥有明确的行政执法主体资格，特别是其权力来源有组织法和行政处罚法的保障，是一种最宜采用的模式。当然，这种模式的最大不足主要是机构改革面较大，阻力明显，程序繁多。“这种模式要经国务院授权的省级人民政府决定，其程序较为复杂，但复杂的程序本身也是一种保障。”

　　委托型集中模式是指一个具有管理公共事务职能的组织，接受多个行政机构或上级行政机构的委托，在委托权限和范围内以委托机关名义代行委托机关的行政处罚职能的活动。这种情况产生的原因主要有两个方面：一方面，行使集中行政处罚权的特定执法机关的内部职能结构决定了委托行政处罚权的存在；另一方面，如前所述，上述授权型集中模式程序繁多，时间跨度长，有些地方为了提高效率，往往不愿采取授权型集中模式，而改为委托型集中模式，由原行政处罚机关把其城市管理的相关处罚权通过委托的方式委托给专门机关或组织来行使。委托型集中模式中，受委托组织的权力直接来源于行政机关的委托，因而程序简便，时间较短，成本较低，因而也较受欢迎。但如果其操作不当，监督不严，尤其是后一种原因产生的相对集中行政处罚权的行使，缺陷更是显而易见。主要表现在以下几个方面：一是执法权威性大大折扣，如果在委托的过程中，委托程序不规范，委托结果公开性不够，就会给行政处罚相对方产生执法主体不合格，执法组织乱处罚感觉，严重影响行政执法的权威性，尤其是按照法律、法规和规章的规定，本身就不能随意委托的行政处罚权更是如此。二是行政处罚的规范性不够。委托执法本身是在农村等地方不得已而为之的一种形式，如果这种形式被滥用，而又得不到很好监督，会导致受委托组织滥用行政处罚权，为罚而执法，严重影响政府的公信力，近几年，在一些农村地区产生群体性事件与此也有一定原因。三是行政处罚责任不明确。从理论上来看，受委托执法所产生的后果应由委托机关来承担，但在现实中，由于乱委托、滥委托的大量存在，委托执法人员的素质等原因，委托执法机关和受委托执法组织的职责很难分清，委托执法机关也不愿意承担执法责任，尤其在县区一级，有些委托不是委托组织自己愿意的，而是县区政府指令其必须委托更是如此。

　　（二）行政主体设置的方式比较。当前，从相对集中行政处罚权行使的机构设置方式来看，主要有三种方式：

　　1.现有职能机关集中行使型。此模式的指导思想是重新组合各机关的职能，避免新设部门引起机构膨胀，利用现有行政资源，提高行政效率。其主要做法是调整现有有关行政机关职能，确定一个行政机关作为集中行政处罚权的实施机关，加挂执法队伍的牌子，即一个机构两块牌子，如青岛、长沙、深圳、合肥等城市基本采取这种模式。这种模式能减少机构设置，有利于短时间实现处罚职能的转换，但其弊端也是明显的。行使集中行政处罚权的机关容易发生角色错位，其本身双重职能及法律地位的附属性难以保证集中行政处罚权的公正与效率。

　　2.现有职能机关下设机构集中行使型。这种模式的特点在于实施相对集中行政处罚权的机构是现有职能机关的下设机构集中行使，该机构在管理体制上不具有独立性，不是一级政府的独立组成部门，而是作为一个行政机关内设的、由该部门领导的下设机构。此种模式的最大优点也是不另设机构，不增加行政编制，甚至执法人员也不要太大变化，因而改革面较小，阻力也较小，但其“硬伤”也显而易见。即使其行使相对集中行政处罚权的机构是经过省级部门授权，也很容易让人相信这是行政委托，而且由于是独立行政机关的二级机构，其处罚的独立性和公正性令人产生怀疑。

　　3.新设专门机关集中行使。实践中采取这一模式的城市较多，如广州、大连、珠海、中山等城市。在得到国务院或省级人民政府授权后，新增一个专门行政机构来集中行使原由多个行政机关行使的行政处罚权，而且该机关大多作为市政府的组成部门，作为一级行政机关，原行政机关不得再行使相关的行政处罚权。应该说，这种模式是一种比较理想的机构设置模式，它提高了行使集中行政处罚权的专门机构的法律地位，使该机关集中精力实施好行政处罚权工作，从而提高行政处罚队伍的专业素质，保证行政处罚的独立性、公平性、专业性和权威性，同时，也使执法责任更加明确、清晰。但其不足之处主要在于增加机构，和当前国家行政体制改革的大方向不相符，所以，较多地方在批准成立综合执法局的同时，要求必须撤销另外一个政府组成部分即是出于这种种考虑。

　　（三）行政主体设置的名称比较。当前已经进行相对集中行政处罚权的地方，其承担集中行政处罚权的组织名称也各不相同，如北京、咸阳、西安等城市采取的名称是“某某市城市管理综合行政执法局”；而杭州、温州、厦门、大连、长春、济南、海口等较多城市采取的名称是“某某市城市管理行政执法局”；济宁、三亚等少数城市采用的名称是“某某市综合行政执法局”，把城市管理两字去掉了；还有更少数城市如郑州就叫“郑州市行政执法局”。当然，名称叫法虽然不同，但其承担的集中行政处罚权基本相同，不过，从比较科学的名称来看，还是称“某某市城市管理综合行政执法局”比较合适，因为“城市管理”把其管辖的范围界定清楚了。当然，在当前也有一种主张不要“城市管理”四字，因为随着城乡一体化的进展加快，很多区县已经把综合执法工作延伸到镇，所以完全没有必要再限定为“城市管理”。但笔者以为，此项工作的开展主要还是为城市管理，暂时还是加上为好。而“综合”两字突出了其不同于传统的行政执法。当然，也有人提出“行政执法”是否太笼统了一点，是否更细化比如叫“行政处罚局”，关于这点笔者认为倒未必，行政处罚也是行政执法的一种，如果太细了，弹性太小，不利于下一步可能把与行政处罚相关的其它的如行政检查、行政强制等执法权也吸收进来，反而不科学。

　　刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0424/fontbr />二、相对集中行政处罚权的管理范围比较

　　通过对全国绝大多数城市行政处罚权集中的范围分析来看，相对集中行政处罚权的范围主要有大集中模式和一般集中模式。大集中模式以北京和沈阳为代表；而全国大部分城市都是一般集中模式。应该说，大集中模式集中比较彻底，凡是涉及到城市管理的行政处罚权基本上都进行了集中，而且城市越大，需要集中的处罚范围也越大，如北京市就集中了了包括市容环境卫生、园林绿化、城市规划、工商行政、公安交通、城市节水、停车管理、环境保护、施工现场、城市河湖、公用事业、导游业、市政、交通等14个方面。沈阳市城管执法局目前共行使14项职能,包括市容、市政、环保、园林绿化、房产、文化市场、人防工程建设、煤炭、建筑市场和施工管理、民政殡葬、公共事业、城市规划、工商行政管理、公安交通管理。这种集中模式有其合理之处，把该集中的都进行了集中，免得产生新的职能交叉、权责不清现象。但其实施过程中阻力较大，需要磨合的时间也较长。一般集中模式在目前比较普遍，现有绝大多数城市在相对集中行政处罚权的过程都采取这种模式，如《安徽省城市管理领域相对集中行政处罚权办法》就明确规定，相对集中行政处罚的范围主要包括城市市容和环境卫生、城市规划、城市绿化、市政管理、环境保护、工商行政管理、公安交通管理及省人民政府决定调整的其他行政处罚权。在现实中，据笔者调查，安徽省大多数市、县都只是集中前七项，而后一项弹性条款暂时都没有集中。这种集中模式的优点是集中范围不大，涉及的处罚机关不多，而且集中的行政处罚大多是原单位也很难管理和处罚到位的职权，所以阻力较小，时间较短，协调难度不大。其不足是具体实施过程中容易产生新的职责交叉、权能模糊现象。也正是因为这个因素，所以在当前较多地方，大都采取逐步过渡的形式，即先采取一般集中模式，经过试点和时机成熟以及人们观念上的逐渐接受，再向北京和沈阳学习，开始较大范围的集中行政处罚权。当然，行政处罚权也不是越集中越好，有些不需要集中的集中了反而效果不好。

　　三、相对集中行政处罚权的行政主体纵向管理比较

　　目前，我国在中央和省一级还没有设立承担相对集中行政处罚权的行政机关，所以，纵向管理模式主要是指市、县（区）、街道（镇）这三级承担相对集中行政处罚权的行政机关或其它社会组织之间的管理关系和管理方式。当前，从相对集中行使行政处罚权的管理体制和运作方式上看：

　　1.市区之间主要有市垂直型和市区双重领导型。市垂直领导型是指仅在市级设置行使相对集中行政处罚权的机构，这种权力全部集中在市级行政机关，其下属的区、街道和乡镇主要承担管理任务，无相应的执法权。这些机构有时只能作为市级综合执法机关的委托对行政违法行为进行处罚，但不能成为行政处罚的主体。这一模式把集中的行政处罚权集中到市一级来行使，免除了区和街道的干扰，有利于规范行政执法的行为，提高执法人员的素质，加强与其他相关执法单位的协调。其不足是易导致基层执法力度弱化，想管理的没权管理，有权管理难以管理，看得见的管不着，有权管的看不见，削弱基层的积极性。一般来说，中小城市可能比较适合这种模式。市区双重领导型是指市和区分别设立集中行政处罚机构，各自都是独立的法人，能用自己的名义行使行政处罚权，区一级综合执法机构接受区政府和上级综合执法机构双重领导。在这种模式下，区综合执法机构是主要的执法主体，承担着绝大多数的城市行政处罚任务，市级综合执法机构只承担着诸如跨区的、流动的和重大违法的行政处罚任务，其更多的是对区行政执法的业务指导、培训和监督。这种模式的优点是把具体的执法权下移，真正使想管的有权管，实践中效果比较明显，当前绝大多数城市采取的都是这一模式，也比较适合大中城市。

　　2.市县之间主要采取的是双重领导型。这是因为市县和市区的不同特点决定的。县一般离市都有一定距离，而且市县之间的关系本身就和市区之间的关系不一样。在这种情况下，如果采取市垂直领导型是不能满足县里行政执法的要求的，而且也会导致行政执法效率低下。当然，县综合行政执法仍然需要接受市综合行政执法部门的业务领导和执法监督，执法相对人如对县综合行政执法的具体处罚不服，既可以向县人民政府申请复议，也可以向上一级综合行政执法部门申请复议。

　　3.区街道（镇）之间主要有两种模式。一种是垂直领导型。如北京的海淀、石景山区、十个远郊区县的监察分队（承担集中行政处罚权）由大队垂直管理，分队的人财物都在大队；另一种是双重领导型。在这种模式下也有两种情况，一种是分队的人事管理权在大队，而财物管理权在街道办事处，如北京的崇文、宣武、丰台区；另一种分队人财物的管理权全部在街道办事处，大队只有对分队工作的考核权，如北京的东城、西城和朝阳区。

　　4.县、镇（根据我国相关组织法，镇的管理属于城市管理）之间主要有垂直领导型和双重领导型。随着我国县级政府的发展和城镇一体化的加快，越来越多的市、县政府不仅开始考虑县级政府所在地的行政执法问题，而且也对较大的镇、尤其是县城周边或市级周边的镇执法进行了谋划，较多县也进行了综合执法的试点。从目前来看，主要有两种模式，一种是县级综合行政执法部门的垂直领导，设在镇的综合行政执法部门只是县级执法部门的派出机构，人财物都在县执法部门。这种模式优点在于能够规范基层行政执法，提高基层行政执法人员素质，改变执法形象，其不足主要在于乡镇一级执法配合动力不足，县级财政力量欠缺，执法成本增高。而双重领导型主要是指镇综合执法部门接受同级镇人民政府和上一级综合执法部门的双重领导，要么是财物由乡镇解决，人由上级统一招考培训，要么是人由原来的乡镇相关执法人员通过考试和培训，财物由上级解决。但不管哪种情况，业务统一由上级综合执法部门来领导。

　　四、相对集中行政处罚权的横向协作机制比较

　　城管执法，实际上执行的是其他行政机关的职责。虽然城管与其他机构之间的行政处罚职能通过授权或委托基本上分割的较为清楚、明确，但城管执法的有效性依然需要依赖于相关职能部门的配合，如城管在执法时遇到暴力抗法，则需要公安机关的配合和支持；再如，在一些违法情节的认定上，需要通过检测或勘验才能确定，还是需要原职能部门的协助。正因如此，各个地方都建立或创新了一些城管部门和其他机构之间的协调机制。归纳起来，大致有以下几个方面：

　　1.综合行政执法部门的上级部门协调制度。如北京市市政管理委员会负责本市城市市政基础设施、公用事业、环境卫生、城市市容环境综合整治工作，是北京市城市综合执法机构的直接上级机关，也是对综合执法机构进行协调的常设机构。但从目前运行情况来看，效果不很理想，原因有二：一是职责太多，对于城管执法的部分无暇顾及，而且城管执法比较繁难，不容易从中获得较好的激励。二是由于市政管理委员会地位仍然比较低，只是和其他机构平行的一个行政机关，因而其协调功能很难得到有效发挥。

　　2.联席会议制度。这种制度相比较前一种要好一些，它由不同的政府组成机关就相关执法问题由政府主要领导召集的一种协调机制，其协调的地位相对较高，协调的作用较明显。但其不足之处主要在于，行政执法是一种常态工作，而联席会议必定是会议形式，不可能经常召开，在日常行政执法过程中，行政执法机构管辖的事项繁多，多数事件均需要其他部门配合才可较好地解决，不可能每件事情都来召开联席会议。

　　3.制度化的移送制度。这种机制应该说部分弥补了上述两项制度的不足。这项制度要求，在制定相对集中行政处罚权的具体方案时，就明确规定各个相关行政执法机关在行政执法的过程中如何协作、如何配合。如其他行政执法机关在检查或行政执法的过程中发现可能需要给予行政处罚的，在固定的时间内向综合行政执法机关抄送，而综合行政执法机关在行政处罚的过程发现有其他违法的也及时向相关行政机关抄送或报送。这种制度用规范性文件的形式进行规定，并辅之以一定的行政责任追究，可能会解决绝大多数行政执法问题。当然，对极个别涉及面和单位比较多或者是重特大执法案件，还是通过召开联席会议，效果可能更好。

　　4.派驻员制度。所谓派驻员制度是指对某些事项非常需要另一单位在执法过程中给予协助的，经协调由协助单位派人专门驻扎在综合执法单位以便随时进行协助。这种制度主要针对公安机关派驻公安人员协助综合行政执法机关执法，当综合行政执法机关在实施行政处罚的过程中，遇到行政相对方暴力抗法时，公安人员对违法者可能随时按照治安处罚法给予处罚，从而维护综合执法部门执法的威严。这种形式对于解决当前综合执法一方面乱用人身自由处罚，而另一方面又经常遇到暴力抗法，综合执法部门又无能为力现象有较好的效果。

　　应该说，自国务院2002年大面积开展相对集中行政处罚权工作以来,整体效果还是比较明显,但由于相关法律规定模糊,实施细则不配套,相关理论研究跟不上，导致各地在开展这种工作时好坏不一,不仅承担相对集中行政处罚权的行政主体设置不一、实施相对集中行政处罚权领域不一，而且承担综合行政执法的行政主体纵向和横向管理机制和方式也是千差万别，从而导致实践上效果也是良莠不齐。所以，在当前，不管是为了规范综合行政执法行为，提高城市管理水平，提高政府公信力；还是为了提高理论认识，完善相关法律法规，都有必要对其问题进行更加深入研究。当然，关于这项工作需要研究的还有很多，如综合执法机构内部如何组建，其执法人如何招录，内部如何培训，还应该创新哪些工作方法，如何对其进行监督等问题，都是需要深入研究的。

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