[摘 要] 行政机关制定的规范性文件对于推进行政法治、健全国家法制体系起着重要的作用。然而随着法治建设的推进，行政机关制定的规范性文件逐渐暴露出严重的缺陷，如何构建“依法治法”的理论和实践体系，从而对行政机关制定的规范性文件进行规范和监督，成为法治建设中的又一难题。通过统合与超越法理学中“法”的多重含义，可以为“依法治法”构建出整体性的图式。
[关键词] 依法治法;整体性图式;行政机关制定的规范性文件
一、 前提性阐释：“依法治法”和依法治国阶段论
回顾我国法治建设的三十年，成就、挫折、希望、遗憾都那么难以置信地交织在这一短暂的历史中。当依法治国进入新的阶段，关切点从立法的“量”转移到立法的“质”，我们不得不回头审视现有的法律规范，尤其是在社会中占据重要地位的行政机关制定的规范性文件。它们数量庞大、与日常生活息息相关，但也确实存在着许多问题。因此，对“依法治法”的探讨不得不归因于对依法治国发展阶段的敏锐观察和深刻认识。
（一）依法治国阶段论：过程思想的启示
过程思想古已有之，很多哲学家都强调过事物发展变化的思想。通过梳理其中盘根错节的理路，可以追溯到其潜藏的共同核心。大致归纳为以下几个命题：（1）事物总是处于不断发展变化的过程之中；（2）过程是连续性和阶段性的统一；（3）过程并非是自我封闭的系统，必然受到内部条件和外部环境的影响和制约。
同样，依法治国作为人类社会实践活动也应当是处于不断变化的过程之中。以过程思想为哲学依据，可以对依法治国作出以下分析：
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第一，依法治国本身就是一种不断发展变化的过程。“如果用绝对的、静止的思维方式，……那么对法制的认识和评价就容易陷入一种悲观主义和虚无主义，因而也就容易把法治引入一种纯粹乌托邦的理论思辨。法治既是一种理想的社会目标模式，也是一种现实的客观运动。” [1](P363)那么依法治国实质上是为达致法治理想而进行的动态过程，是法治逐渐获得价值观和稳定性的进程。
第二，依法治国是连续性和阶段性的统一。事物离开了它的起点之后，仍然维持其系统质（结构与元素）在时间和空间上的延续，[①]因此，起点所赋予的初始条件总有一定程度控制过程的力量，使过程的发展保有连续性。事物在发展过程中的一段时间后，根本性质未变而比较次要的性质发生了变化，使事物的发展呈现出阶段性。依法治国在中国的发展实践也是这样一种在原有法制传统基础上的逐渐发展和修正过程，整个漫长且艰辛的过程必然是在发展的特定时间段内有着不同的阶段性特征。
第三，依法治国不是自我封闭的系统，受到内部条件和外部环境的影响和制约。首先，事物的发展过程总是始于给定的起点，任何过程都必然连结着起点的初始条件。因此，初始条件在一定程度上控制着过程的发展方向和发展程度。其次，事物之间存在着不同程度的联系，它们之间互相影响，对过程的考量不能忽略了其外部影响因素。依法治国的过程也不能忽略了传统法治基础和目前的社会环境。
可见，我们无法在一夜间构筑起法治的大厦，依法治国也必将是艰辛和漫长的过程。笔者基于对中国现实的考察，将依法治国划分为初级阶段、中级阶段和高级阶段。1996年八届全国人大四次会议通过《关于国家经济和社会发展“九五计划和2010年远景目标纲要及关于纲要>报告的决议》，确立了依法治国、建立社会主义法治国家的治国方略。以此为起点，笔者认为初级阶段至少要经历二十年，大约在2016年开始进入中级阶段。在初级阶段，依然存在着很多与法治理想状态不相符的现象。“对此，我们应以一种释然的心情予以理解和宽容。”[2](P142-147)用阶段论的思想对现实情况进行客观的分析，有利于防止我国法治建设急功近利、盲目冒进。
（二）良性违宪向依法治法的阶段性转化
“良性违宪”，就是指国家机关的一些举措虽然违背当时宪法的个别条文，但却有利于发展社会生产力有利于维护国家和民族的根本利益，是有利于社会的行为。[3](P91-93)这实际上也昭示着法律已经落后于社会发展状况。然而在本文中，“依法治法”是指有权机关根据一定判断标准，对行政机关制定的规范性文件进行评判、规范的活动。[②]通过对我国法制建设十年来的粗略透视，不难发现这两个矛盾体在两个阶段中的转化和递进过程：
1.良性违宪在依法治国初级阶段有其合理性，这缘于立法之有限理性与社会无限变迁的鸿沟。由于文革时期法律虚无主义和轻视法律的思潮导致当时的政治和法律体制遭到严重瘫痪和严重畸变。因此，文革结束至今，中国在一片废墟上建立起了自己的法律体系。[③]但是人类有限理性下的立法相对于社会动态发展总是局限和狭隘的，如此大规模的快速立法活动总有一天会屈从于社会无限的变迁中。良性违宪正是静态的法律和动态的社会发生碰撞的火花，这在社会转型期表现得更为明显，基于改革的迫切性和社会转型期社会关系的急剧变迁，我国目前许多法律已经无法适应整个社会的发展。
2.当依法治国准备步入中级阶段，依法治法应当代替良性违宪成为重点。“20世纪70年代末期至今，中国法制建设因最初对“文革”无法状况的反动和此后对现代法制国家的诉求而始终处在一个大规模的‘立法阶段’。然而，我们必须坦率地承认，迄今为止，中国的法律在很大程度上依旧是一个主要经由某些‘技术’或‘工具’而连接起来的存在着诸多冲突或矛盾的法律规则集合体——亦即一个更多关注特定功效而不关注法律制度本身之性质赖以为凭的作为其正当性之先决条件的中国法律理想图景、更多关注法律规则之面面俱到和数量而较少关注中国法律基本原则、更多关注法律概念和逻辑而缺失法律整体发展方向、在具体适用过程中又常常缺乏效用的法律规则集合体。”[4](P32)
笔者认为，如果对初级阶段一定程度的“恶法”和“良性违宪”是可以予以理解和宽容的话，中级阶段应当更多地考虑经济社会各方面的协调全面发展。因此，对“恶法”尤其是行政机关制定的规范性文件进行清理和规范是目前的重要工作。这就要求通过“依法治法”实现法律体系的内部统一以及各法律文本基本的价值要求，进一步推进依法治国的进程。本文将“依法治法”的对象限定为行政机关制定的规范性文件，旨在提供一种对行政机关抽象行政行为进行规范治理的方式。
（三）行政机关制定的规范性文件存在的问题
在我国，行政机关具有制定行政法规、规章和其他规范性文件的权力。[④]行政机关的抽象行政行为无论在纵向层级还是横向职能上，都非常广泛，其数量规模非常庞大，[⑤]深入到公民生活的方方面面，在刚恢复法制百废待兴的情况下，行政机关制定规则的行为在弥补立法不足、健全法制方面起到了非常重要的作用。然而如此庞大的规范体系却潜伏着严重危机，大致有以下几个方面：
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第一，越权立法。行政机关制定的规则只是在本部门、本地方业务范围内将上位法的规定具体化，而不能创设新的权利义务。由于缺乏严格的事前和事后的审查、监督机制，导致行政机关的抽象行政行为经常逾越立法权限，扩大或缩小上位法规定的管理事项范围、增加或减少上位法规定的种类等等。
第二，内容违反上位法。行政机关制定的很多普遍性规则存在着大量违反上位法的现象。它们同宪法、法律的精神、原则和条文明显冲突、抵触，违法扩大行政机关的自由裁量权，部门利益倾向和地方保护主义盛行。[⑥]
第三，程序违法。虽然有专门的《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》，但行政法规、规章和其他规范性文件的制定、修改程序仍较为随意。缺乏制定规划，受长官意志影响，甚至根据某领导的一句话、一个批示、一次发言，便“炮制”一个行政规范性文件；缺乏制定行政规范性文件所必需的民主程序，没有广泛征求意见，便草草出台行政规范性文件；缺乏畅通的文件公开渠道，损害了相对人的知情权和申请救济权。
第四，欠缺形式合理性，包括名称、体例和语言表达的不规范、不合理。首先称谓术语使用混乱，以其他规范性文件为例，有“行政措施、决定和命令、行政规范性文件、其他规范性文件、规定、通知、批示等称谓。其次，有的名称不合理，甚至侵犯公民权，如某市政府曾经发布《关于禁止痴呆傻人生育的规定》，暂且不论其内容是否合法，该名称就明显不适当。另外，在用语上经常出现模糊语词、政策语言等非规范用语。
第五，缺乏立法协调，清理、修订、废止工作滞后。行政机关制定规则时缺少横向与纵向的协调性，自成体系，复杂立法和冲突立法很多。一经制定，疏于清理，（国务院建国至今仅有5 次大规模清理），有的规定远远落后于社会经济的发展变化，明显不当。
产生这些问题有行政机关自身地位及传统观念的原因、行政管理体制和行政运行机制的原因、行政立法制度自身的原因以及监督机制不健全的原因。[⑦]目前，对行政抽象行政行为的规范治理工作已初现端倪。根根据全国人大常委会的工作部署，从2008年下半年开始，各专门委员会和常委会工作机构以及国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院等有关方面，对现有法律进行全面梳理。一是作出关于废止部分法律的决定，废止公安派出所组织条例、城市街道办事处组织条例等8件法律和有关法律问题的决定。二是作出关于修改部分法律的决定，一揽子对59件法律的141个条文作出修改，并对清理中明确需要修改的其他法律，补充列入立法规划和年度计划，抓紧进行修改。三是督促国务院和有关方面抓紧法律配套法规的制定工作，并明确今后在确定立法项目、起草法律草案的同时，要拟定配套法规，争取与法律同步实施。为确保2010年年底前全面完成法律法规清理任务，全国人大常委会将在2009年集中开展法律清理工作取得重大阶段性成果的基础上，继续督促和指导国务院和地方人大分别开展行政法规、地方性法规集中清理工作。[⑧]以类似的清理和整顿工作为前奏，“依法治法”迈出了 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一步。本文不揣谫陋，试图统合并超越当下三大法学派对“法”的不同理解，对依法治法进行整体性图式的理论分析和制度建构，以期为将要展开的工作提供理论基础和运行框架。
刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0424/fontbr />二、 “依法治法”整体性图式的法理基础
任何一项合理严密的理论论证都要理论基础的支撑，否则就会显得肤浅且缺乏根基。对“依法治法”的阐述不得不从“法”字在法理学中的不同含义出发而寻求出路。
（一）“法”的多重含义[⑨]
哈特认为：“在与人类社会有关的问题中，没有几个像‘什么是法？’这个问题一样，如此反反复复地被提出来并且由严肃的思想家们用形形色色的、奇特的甚至反论的方式予以回答”。[⑩]确实，人们对“法”的阐述没有一种能够获得普遍性的公认。即便如此，通过对法学发展做大致的梳理，三大法学派——分析实证法学派、自然法学派和社会学法学派各自对“法”赋予了不同的含义。
1.实在法
分析实证法学派认为法学研究的对象应当是实在法，即国家有权机关制定或认可的法律，他们大体上都在实在法律制度内部认知和剖析法律，而反对形而上学的思辨方式和寻求终极原理的做法，拒绝越出法律范围理解自然“本质”的可能性。分析实证法学派认为在法律研究中应当剔除价值判断，坚持“法律与道德之间不存在必然关系”的“分离命题”。
分析实证法学派内部也有着丰富的思想分歧。奥斯丁认为法律是主权者的命令，并将法律的效力归结于主权的至上性；凯尔森的“纯粹法理论”从规范的角度出发，认为“一个规范效力的理由始终是一个规范，而不是一个事实”[5](P125)，并将法律视为以“基础规范”为最终效力来源的有明确效力等级的规范体系。在不同层次的规范之间发生冲突时，凯尔森认为“违规规范”并不由于违反高级规范而自然地失去效力。“法律规范始终是有效力的，它不能是没有效力的，但是它是可以被废除的……未经主管机关的宣布，该规范就不能被认为是无效的”，[5](P180)可见，凯尔森注重实在法的效力和整个体系内部的统一性；哈特则将法律规则分为课予义务的初级规则和授予权力的次级规则，并将承认规则作为其他规则效力的标准。笔者认为，凯尔森“纯粹法理论”中的法律规范等级体系使不同规范成为等级明确、条理分明且内在统一的体系，避免了奥斯丁“化约式”的混乱零散的法律整体，对我国目前“依法治法”具有启发意义。
2.自然法
自然法学派强调“良法之治”、“恶法非法”，认为自然法代表了永恒绝对的关于正义、善的基本和终极的原则集合，是评判实在法的标准，实在法应当符合正义、公平、理性等价值取向。
自然法学的思想源远流长，可以追溯至古希腊荷马时代，经历了中世纪自然法理论的发展，到古典自然法时达到其鼎盛发展的时期。然而在19世纪初，在实证主义法学的反对下，自然法学说趋于萧条，直到19世纪末20世纪初，随着对二战纳粹战犯的审判，对人的理性和道德准则的强调使得自然法学开始复兴。新自然法学对古典自然法理论进行了适度的修正，试图建立起不同法学派之间对话的平台。新自然法学也认为法律与道德不可分，然而自然法或实践理性是客观的，而不是建立在抽象的人性和价值原则上。他们将法律的道德标准规定为一系列确定的、可见的标准，如富勒的“程序自然法”所列举的八项法治原则[11]、罗尔斯确定的“正义原则”[12]、菲尼斯提出的“实践理性”的九项基本要求[13]，都没有将自然法直接置于自然人性的基础上。
笔者认为，自然法学提供了评判实在法的价值标准，是“依法治法”不能忽视的。尤其是罗尔斯的“程序正义”和富勒的“程序自然法”对由程序虚无主义逐渐转向重视正当程序的当前中国具有启发意义，对正当程序的重视可以为“依法治法”提供一条实体与程序并行的道路。
3.“活法”
社会学法学以社会学观点和方法研究法律，认为法是一种社会现象和社会事实，强调法对社会生活中的作用或效果以及各种社会因素对法的影响。被誉为“欧洲法社会学之父”的尤根·埃利希在《法律社会学基本原理》中提出“活法”概念，并作为主导思想贯穿于整个社会学法学的发展历程。
在埃利希看来，法律有两种，一种是“国家法”，另一种是“活法”，就是人类联合的内在秩序，包括道德规则、习惯、宗教等，这在国家以前就自发地与社会同时出现和发展。 “国家法”只是法律的一小部分，其作用是解纷止讼，而“活法”时刻规范着人们的日常生活，人们主要是通过“活法”而非“国家法”来调整自己的行为。
虽然埃利希的“活法”理论也有其不合理之处，“它将法的范围盲目扩大，企图将社会中存在的所有规范都纳入法律调整之中，颇有海纳百川之势。它过份强调了法律的变动性，因为社会是变动的，所以法律不可能具有确定性。它完全否认法的形式，混淆法与法律的区别。”[6](P80-83)然而，“活法”以其开放性、包容性注重传统的作用、强调法律与社会的适应，对我们在传统和社会层面探讨“依法治法”输入了新鲜的血液。
（二）“依法治法”的整体性图式：统合与超越
法律是“形式、事实和价值的特殊结合”[14]。这三个分别代表形式、价值和事实的法学派中都通过对法律某一个方面的阐述而为我们提供了可行的路径，每种理论并非一定要名定昆仲，存此废彼。将这几个方面统合在“依法治法”的中心点上，是极端重要的。“依法治法”也应当是全面完整、有机整合的体系。我们的任务在于分别汲取各理论支流中的合理要素，在不同理论和话语的对话和沟通中形成宏大的视野来构建中国现时“依法治法”的多重路径，这是一个统合和超越的过程，通过构建一个整体性图式来消弭片面弊端。
分析实证法学可以保持法律体系内部的统一性、完整性和形式合理性，可以认为是“依法治法”规范标准。然而将法律体系封闭起来建立自足统一的逻辑体系，单纯在法律内部进行“认知”，并不能解决法治的问题。因此需要从价值上认识法律的自然法学进行补足，这是对“依法治法”的价值标准，而新自然法中的“程序正义”思想同时提供了“依法治法”的程序标准。然而，无论分析实证法学还是自然法学都是静态地恪守其知识圭臬，而忽略了动态的社会发展对于法律的不同要求，因此社会学法学以其开放性、包容性、动态性为“依法治法”提供了社会标准。
三、“依法治法”之标准
分别依循上述各种西方法学派的主流脉络，本文为“依法治法”构建一个整体性图式：一是通过具有更高效力的实在法对行政机关的抽象行政行为进行规范，并要求其具有结构和语言表达上的规范性和科学性，形成“依法治法”的规范标准；二是通过自然法（实体自然法和程序自然法）对其进行评判，形成“依法治法”的价值标准和程序标准；三是通过传统和社会中的“活法”对其进行审视，形成“依法治法”的社会标准。
（一）规范标准
规范标准主要是从实在法的角度对法律规范的统一性、科学性进行实证构建，一是要求行政机关作出抽象行政行为应当符合高位阶法，二是要求行政法规、规章和其他规范性文件本身的形式合理性。
1.符合高位阶法
与凯尔森的“法律规范等级体系”相类似，我国的立法体制是多层级的，宪法位于金字塔型体系的顶端，依据宪法所规定的位阶理论，低位阶的法律规范应当符合高位阶法，由高至低排列的次序为：“宪法——法律——行政法规——地方性法规——行政规章——其他规范性文件”。[15]因此，“依法治法”首要的标准就在于行政机关的抽象行政行为应当符合高位阶法。
法律规范的冲突将破坏法律的确定性和人们对行为结果的可预期性，基于立法体系协调统一的要求，我国设立了冲突规则解决机制和备案审查制度。[16]
2.形式合理性
法律的外在表现形式承载着法的内容，传递着法的价值，因此合理的形式以规范文明的语言、严谨的逻辑结构、前后一致的规范表达而有利于内容的反映和价值的充分实现。针对我国现状，本文主要对以下几方面进行阐述：
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第一，统一名称。首先应当统一名称的构成要件，包括地域范围和内容范围等；其次应当确定不同行政规范的制定机关使用的固定名称，如国务院制定的行政法规一般称“条例”、“实施办法”、“暂行办法”等，行政规章统一使用“规章”，其他规范性文件统一使用“规定”。
第二，语言表达应当规范得当。
行政机关制定的规则中语言表达欠缺规范的问题非常普遍，为了保证法律语言的明确具体、严谨庄重，应当注意以下几个问题：一是避免使用模糊语词，如“少量”、“多数”、“某些地区”、“在一定时间内”等；二是避免使用政策性语言，以政策性口号代替法律语言；三是避免随便简化，如用“计生委”、“成套局”、“农转非”等；四是避免使用歧视性语言，如“痴呆傻”等，从语言上体现法律公平正义的精神，做到对人的尊重和爱护。
第三，应当列明授权依据。一般来说，行政机关作出抽象行政行为，都是经过法律法规的明确授权，因此应当在规范文件中写明“根据某法的授权，制定……”或“根据某授权决定，制定……”。这是行政机关显明该抽象行政行为效力的重要方式。
第四，避免对上位法的重复。国家之所以授权行政机关制定规则，是因为法律规定的相对抽象性和实际中具体问题之间的差异，需要行政机关予以细化。因此，行政机关在制定规则时应当避免单纯重复上位法的规定，否则就失去了意义。
第五，应当有关于法律规范的变更和废止的规定。相对于立法机关制定的法律，行政机关制定的规则具有暂行性，我国目前对此没有统一性规定，因此可以采取在规范文件中各自规定其有效期限的方法。
（二）价值标准
除了法律的外在表现形式外，还需要一定的价值原则对法律规范加以填充，否则就仅是一具躯壳。针对特定的社会背景，在此仅提出以下几个当前应该强调的具体价值标准，并以此来衡量行政机关制定的规则：
1.权力制约
权力制约的思想源于对权力的怀疑和设防。作为一把双刃剑，权力在呈现出巨大的魅力和社会效用的同时，也使人们产生了怀疑和防范。权力的无限扩张直至异化实为权力的内在本性。为此没有理由把当权者视为天使。[17]而行政权相对立法权和司法权来说更具有扩张性，毋庸置疑，不受法律有效规制的行政权必然走向异化。
宪政之就精髓在于将政府权力置于法律之下，法律是法治国家制约行政权力的主要途径。在依法行政初期阶段向中期阶段的转变中，政府自觉守法显得尤为重要。因此，行政机关制定的规则也必须体现权力制约的基本精神，而不是通过制定普遍性规则的方式为自身权力寻找合法性理由。行政机关应当严格遵守法律对其在权限、手段等方面的限制，这对于行政机关，无疑于一场自缚式革命，因此就需要监督制度的健全。
2.符合正义和公众利益。
沈宗灵认为，法律的价值可以总结为正义和利益两个方面。[7](P1)
罗尔斯认为“正义的主要问题是社会的基本结构，或者准确地说，是社会主要制度分配基本权利和义务，决定由社会合作产生的利益之划分的方式”[8](P5)，罗尔斯提出了正义的两条原则：其一，每个人应当享有基本自由权利，其二，社会的不平等应该这样安排，使它们（1）适合于最少受惠者的最大利益（2）依系于在机会公平的条件下职务和职位向所有人开放。[8](P56-79)可见，正义作为法律价值体系的最高价值，意味着公平公正的利益分配方式。
利益作为社会生活的基础，是社会矛盾的根源和社会发展的动力。庞德认为“它（利益）是人类个别地或在集团社会中谋求得到满足的一种愿望或要求。”[9](P55)利益是权利的基础和内容，“法律权利就是国家权威所认可与保证的利益。”[9](P75)法律正是通过对利益关系的确定、平衡和协调而展示其生命力。面对社会转型期急剧变化的利益格局，更应当强调行政机关制定的规则符合正义和公众利益。利益是每个人合理安排其行为的根本目的，只有以正义为原则，公平公正地分配利益，才能保持社会稳定和持续发展。
（三）程序标准
罗尔斯的“程序正义”和富勒的“程序自然法”告诉我们，法律的价值可以通过可见的、确定的程序标准而得以实现。本文认为运用以下两个程序标准对行政机关制定规则的活动进行控制，是其合法性基础所在。
1.参与性
与代议机关的立法不同，行政立法从权力行使的角度看，存在着民主性的“先天不足”，立法的民主化思想，旨在通过引入公众和利益相关主体对行政立法过程的参与，为行政立法提供民主正当性资源。[18]因此，行政机关制定规范性文件过程中更应当强调民主立法，保障充分的参与和对话是使行政机关制定的规则获得正当性的首要来源。行政机关制定规则的每一个环节都应当注重采取多种方式广泛地听取意见。
2.透明性
透明性可以说是保证参与的前提，参与者对信息的拥有和控制决定着参与的效果，因此，在一定意义上讲，信息就是权力。封闭的信息环境可能会导致参与者对自身利益认知的匮乏，还可能抑制其参与行为的积极性，实际上相当于被剥夺了参与的机会。行政机关制定规则的活动从最初的构想到拟订、提案、审议的全过程，都需要大量的信息反馈，这就需要行政机关和社会公众之间“信息流”的双向互动，即信息公开的政府信息向社会的“输出”和通过公众参与的社会信息向政府“输入”的过程。[19]
（四）社会标准
在社会学法学看来，法律秩序内生于社会，是社会系统的一部分。“法治不可能仅仅依靠国家来制造，法治的唯一源泉和真正的基础只能是社会生活本身而不是国家。法律既要服务国家，更主要地是服务于社会。”[10](P56-58)法律规范应当回应社会的需要，而不是固步自封地孤立于社会。这包括时间和空间两个维度：
从动态的时间维度上看，社会的变迁应当带动着法律的发展，正如过程思想所表明的那样，社会无时无刻发生着变化，当这种变化积累到一定程度，原先的法律必然无法继续对社会生活进行调控，因此也需要变革；
从静态的空间维度上看，在特定的时间段，法律的制定应当吸收和尊重本土社会的传统观念，法的制度安排应当融合人类历史传统中积累起来的情和理。陈忠林教授提出的“三常原则”，即“常识、常理、常情”是特定社会中人性、人心最本源的形态，是社会需要的最低要求和人民利益的最大共识，因此应是现代法治不可或缺的人性基础和人民基础。[20]这就要求行政机关在制定规则时应当充分考虑到社会因素和传统观念，否则很难在公众心目中具有号召力和生命力。[21]
四、“依法治法”之实践探索
前文为“依法治法”构建了一套全面的标准体系，而“依法治法”的开展也需要实践制度使这些标准能够落实。结合我国现状，本文认为民主立法制度、备案审查制度和立法评估制度仍然是目前工作中有待探索完善的重点工作，因此选此作为本文分析对象，其余不再赘述。
1.完善民主立法
民主立法，主要是指相关利益主体和公众以各种形式参与行政机关制定规范性文件的活动。广泛开展民主立法，既符合“依法治法”的程序标准，又有利于规范性文件吸收被大众普遍认可的“情”与“理”，因此民主立法也是对“依法治法”的社会标准的践行。
首先，在制定规范性文件的各个阶段，都需要公开相关的信息，允许公众通过立法听证会、咨询会、座谈会、书面征求意见等多种形式进行参与：（1）提议环节。应当向社会公开计划制定规范性文件的项目及相关背景资料，并允许公众进行评论，避免立法的盲目性和片面性。另外也允许公众提议制定规范性文件；（2）起草环节。应当将草案公开，以便相关的利益主体和公众知晓和参与，并通过合法渠道表达自己的利益要求、建议等；（3）审议和公布环节。应当公开审议过程，并在审议过程中充分考虑各方利益主体的意见。最后将制定全过程的卷宗文档，连同规范性文件的正式文本一起公布，以便公众查阅。
其次，应当对相关利益主体的意见和评论及时做出回应并充分说明理由。这不仅是保障公民知情权的要求，也是确保行政机关制定的规范性文件最大程度地为社会所接受的重要途径。这样既能消除政府和公众的隔阂，使规范性文件实施过程更顺利，也避免了公众参与仅仅沦为“符号化”象征。
最后，为了保障公众参与的有效性，应当建立可行的监督机制。在备案审查阶段，将公众参与作为规范性文件生效所必备的程序要件，如果行政机关违反该程序，将会影响该规范性文件的生效，同时有关的主体和责任人员应承担相应责任。
2.健全备案审查
备案审查制度是指制定机关将规范性文件报送有权机关并接受其监督的活动。作为我国对规范性文件进行监督的重要方式，备案审查制度对法制的统一起着重要的作用。《宪法》、《立法法》、《监督法》、《法规规章备案条例》都对备案审查制度有所规定，各省也开始制定了地方性法规。[22]然而，我国目前的备案审查制度仍然存在着很多问题，需要进一步明确和健全。
（1）关于备案审查的效力。首先，从时间上看，《立法法》第89条规定，规范性文件在公布后30日内报有关机关备案。有权机关的备案审查并不是规范性文件的生效要件。其次，现行法律对接受备案机关完成备案审查工作的期限以及不审查所承担的责任没有明确规定。
笔者认为，规范性文件作为普遍性规则，涉及面广、影响力大、事后纠正成本高，因此，备案审查应当作为规范性文件生效的前置程序，有权机关应当进行实质意义上的审查，未经有权机关备案审查的规范性文件不得生效。同时，可以限定审查机关的审查期限（如自规范性文件报送备案之日起的1至3个月），报送备案的规范性文件将根据审查结果决定是否生效，期满后如果仍未审查完毕，该法将自行生效。
（2）关于备案审查的对象。在行政机关制定的所有规范性文件中，其他规范性文件在现实中通常成为部门权力利益化的工具，《立法法》和《监督法》都没有对其是否应报有权机关备案审查作出规定。但一些省市已经进行了尝试，如《安徽省各级人民代表大会常务委员会实行规范性文件备案审查的规定》、《重庆市人民代表大会常务委员会关于规范性文件备案审查的规定》都将其他规范性文件列入了备案审查的范围，以便进行有效监督。
（3）关于备案审查的机关。我国目前《立法法》和《法规规章备案条例》规定的备案审查机关繁多混乱，在缺乏明确的分工负责机制的情形下，若不同的备案审查机关对同一规范性文件作出不同的决定，又会造成新的冲突问题。
笔者认为，应当实行备案审查机关的分级体系，使每个备案机关各司其职，同时也不至于加大备案审查机关的工作负担。[23]行政法规报送全国人大常委会备案审查；部门规章和省、自治区、直辖市人民政府制定的地方规章报送国务院备案审查；省、自治区、直辖市人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府制定的地方规章报送省、自治区、直辖市人民政府备案审查；县级以上人民政府制定的其他规范性文件报送上级人民政府备案审查；县级以上人民政府所属部门制定的其他规范性文件报送其所属的人民政府备案审查。这种分级负责的体系将每个规范性文件的备案审查机关予以确定化、单一化，便于减少由于多元备案审查而造成的冲突，提高备案审查工作的实效。
3.开展立法评估
立法评估是指有权部门对立法的社会背景、实际需要、实施效果等相关状况进行综合分析评估，从而为立法的制定、修改和废止提供依据。立法评估包括前瞻性评估和回溯性评估，前瞻性评估旨在对即将制定的规范性文件进行必要性和可行性评估，考察现实情况是否需要该规范性文件以及其能否在实践中予以实施；回溯性评估旨在对规范性文件的实施效果进行评估，对已经无法适应社会的规定进行修改或废止。可见，立法评估制度恰恰契合了依法治法的“社会标准”。
目前我国立法评估制度已经崭露头角，总结各地的实践尝试，笔者认为需要注重以下几个问题：
（1）立法评估的对象。目前各地的实践多集中于地方人大常委会对地方性法规的评估，本文认为，立法评估的对象可以进一步扩展为行政机关制定的规范性文件。这是由于相对于地方性法规来说，行政机关制定的规范性文件更具有暂时性和针对性，更需要实时评估加以修正。
（2）立法评估的主体。根据评估对象的不同，立法评估的主体同样也应当多元化，可以参照接受备案审查的有权机关进行设置，凡是有权对某项规范性文件进行改变或撤销的机关都可以对其进行评估。
（3）立法评估的操作。目前全国没有统一的立法评估运行规范，对于程序、标准、方法等的选择，各地采取不同的做法，也有地方只是盲目跟风，缺乏指导性意见。在已经有一定实践经验的基础上，可以制定全国性的统一指导意见，将地方评估工作中一些比较成熟的做法以制度化的形式固定下来，增强立法评估的计划性，并在实践中不断加以完善，使地方人大立法评估工作逐步走向常态化、规范化、制度化。[24]
（4）立法评估的结果。立法评估旨在为规范性文件的制定、修改和废止提供依据，因此，立法评估的结果应当提出明晰的评估意见，并启动法定程序进行修改或废止，使其发生实际作用。
五、结语
有学者断言，我国已经从“立法时代”进入到了“修法时代”，开展“依法治法”对行政机关制定的规范文件进行规范、监督应当是“修法”的重点。笔者试图以万余字篇幅阐述“依法治法”的整体性图式，始终怀有忐忑和惶恐之心。在此只是尝试性提供了一条整体式分析进路，实为抛砖引玉。
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