行政诉讼起诉期限，指公民、法人或者其他组织认为自己的合法权益受到具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员行政行为的侵害，依法向人民法院提起行政诉讼请求保护其合法权益的法定期限。法律通过设立起诉期限制度，用表面限制行政相对方在一定时间内行使诉权的手段，来确保行政相对方及时通过法定救济渠道维护自己合法权益，一方面使行政法律关系得以尽快稳定，另一方面也使人民法院行政审判更少因时过境迁而在取证、查证上面临困难。目前，有关行政诉讼起诉期限的规定，散见于《行政诉讼法》、《最高人民法院关于贯彻执行若干问题的意见》(以下简称《贯彻意见》)、《最高人民法院关于执行若干解释的规定》(以下简称《若干规定》)以及少量最高人民法院对下级法院的请示答复里。这些规定，可以解决司法实践中大部分涉及起诉期限的问题。但是，由于这些规定本身较为原则，随着实践的发展，面对新情况新问题，如何准确适用这些规定，既充分保护当事人的诉权，又不悖设立起诉期限制度的宗旨，成为行政审判领域的一项当务之急，本文拟结合当前司法实践，就适用行政诉讼起诉期限容易引起争议的几个问题作一探讨。
当前审判实践中遇到的几个有争议问题
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第一， 行政诉讼最长起诉期限与法定起诉期限衔接问题。
案例1：张某与李某为邻居。2000年5月，张某通过申请，获得某市规划局的许可，将其旧房翻新并扩建100平方米。由于该扩建范围涉及邻居李某的出入通道，致使工程完工后该通道的宽度由过去的2米缩至0.8米，引起李某的不满，双方时有摩擦。同年10月，张某向李某出示规划许可证，证明其属合法占地，李某也没有更多意思表示。2002年12月，李某以某市规划局给张某颁发的规划许可证侵犯其合法权益为由，向某市法院提起行政诉讼，要求撤销该规划许可证。法院对于李某是否享有诉权存在分岐：一种意见认为，某市规划局颁发规划许可证的时间为2000年5月，由于李某当时并不知道该具体行政行为内容，根据《若干规定》第四十二条，起诉期限应从知道该具体行政行为内容之日起计算，由于涉及不动产，当事人从作出具体行政行为之日起二十年内向人民法院提起诉讼，人民法院均应受理。因此，李某于2002年12月向人民法院起诉，仍处于司法解释规定的最长起诉期限内，其诉权应受到保护。另一种意见认为，根据《行政诉讼法》第三十九条之规定，公民、法人和其他组织应从知道作出具体行政行为之日起三个月内向人民法院提起行政诉讼，而李某于2000年10月就从张某处获知某市规划局颁发规划许可证一事，但时隔二年多才向法院提起诉讼，已超过法定起诉期限，其诉权依法不予保护。这个案例提出的问题是：《若干规定》里的行政诉讼最长起诉期限与《行政诉讼法》里的法定起诉期限究竟是彼此分离还是相互补充？在适用《若干规定》第四十二条时，是否应当考虑与《行政诉讼法》第三十九条衔接？
第二，行政机关作出具体行政行为不告知诉权和起诉期限，适用《贯彻意见》或《若干规定》的起诉期限时，应否将作出具体行政行为的时间作为适用法律的基准时问题。
案例2：赵某与其子共同居住在临江路34号，该房屋属于房改房，由赵某购买，享有完全产权。1996年2月，赵某之子瞒着父亲将房产证拿走，由某市国土房管局办理了房屋变更登记，产权人由赵某变为其子。2001年元月，赵某得知房产证被变更，为了不伤亲情只好作罢。2002年8月，赵某之子擅自决定将房屋部分面积出租，引发父子不和，赵某为了争回自己的房屋产权，遂以某市国土房管局违法进行房屋变更登记为由向法院起诉。赵某的起诉是否超过法定起诉期限？从《贯彻意见》第35条规定看，行政机关作出具体行政行为时，未告知当事人的诉权或者起诉期限，致使当事人逾期向人民法院起诉的，其起诉期限从当事人实际知道诉权或者起诉期限时计算，但逾期的期间最长不得超过一年。加上法定的三个月起诉期限，赵某实际享有一年零三个月的起诉期限。从本案实际情况看，如果从1996年2月具体行政行为作出算起，赵某显然超过了起诉期限。但是，《若干规定》第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案若适用《若干规定》，赵某刚好在法定起诉期限内。因此，适用《贯彻意见》抑或适用《若干规定》直接关系赵某的诉讼利益。有人认为，只要相对人知道具体行政行为是在《若干规定》生效后，即2000年3月10日后，不管具体行政行为实际作出时间在什么时候，一律适用《若干规定》的有关起诉期限规定。另有人认为，应当将作出具体行政行为的时间作为适用法律的基准时，具体行政行为作出在2000年3月10日之前，则适用《贯彻意见》，之后，则适用《若干规定》。
第三，知道作出具体行政行为的内容是否等同知道具体行政行为侵犯自己的合法权益？
案例3：2000年5月，某县龙头村一、二组所属120亩土地被镇政府征用作为建设用地。镇政府依据忠府征(1996)54号文，对一、二组共计38户村民予以安置补偿且已到位。2001年3月，有人通过比较邻近村社的征地补偿，发现龙头村一、二组的补偿标准偏低，认为镇政府应当依据重府函(1998)2号文进行补偿安置，却故意依据忠府征(1996)54号文进行补偿安置，损害了龙头村一、二组38户村民的利益，遂于2002年11月提起行政诉讼，要求法院判决撤销镇政府依据忠府征(1996)54号文进行补偿安置的行政行为，并责令镇政府按新的标准进行补偿安置。一审法院认为，龙头村一、二组38户村民于2001年3月知道违法的具体行政行为，在不被告知诉权和起诉期限的情况下，于2002年11月起诉未超过二年的起诉期限。一审法院予以受理并作出实体判决。二审法院认为，龙头村一、二组38户村民的起诉已超过法定起诉期限，迳行驳回起诉。
行政诉讼起诉期限的法理分析
行政诉讼起诉期限作为一种法律制度，其设立要受诉讼本身内在的规律性所制约，必须适应诉讼规律，为诉讼服务，不是立法者可以凭空恣意而为的。当然，起诉期限还应体现主流社会的价值取向，合乎大多数人对公平与正义的理解，而不能成为少数精英掌握的专利。在司法实践中，我们只有准确把握设立行政诉讼起诉期限的宗旨、目的，才能在适用这些法律规定时，做到把握规律性、体现时代性、富有创造性。具体说来，应当注意处理好以下几个关系：
一处理好诉权与行政权的关系。
诉权是国家法律赋予涉讼当事人请求司法救济的法定权利，是否行使诉权，如何行使诉权，仰赖当事人的意志，在行政诉讼中，诉权实际上掌握在公民、法人或其它组织手里，从这个意义上讲，诉权属于私权利范畴。但是，诉权也有其公法意义，是当事人向代表国家行使审判权的法院主张的权利，并只有国家及其法院才能满足，国家应当保障当事人要求司法救济的权利。现代社会是权利的社会，维权成为社会成员应对日益复杂生存环境的基本需求，法律救济大门最大限度地为人们开放，诉权不被轻易剥夺，成为社会主流意识。这种社会主流意识决定了行政诉讼起诉期限应具有宽容性或可延展性。它表现为，尽管法律对公民、法人和其它组织不服行政机关的具体行政行为规定了三个月的法定起诉期限，但同时也规定了起诉期限的特殊情形，如起诉期限被耽误的特殊情形，行政机关没有告知诉权或起诉期限的情形，当事人不知道具体行政行为内容的情形等。根据《若干规定》的规定，公民、法人或其它组织的起诉期限最长可达二十年，就是行政诉讼起诉期限宽容性或可延展性的最直接的体现。我国已经加入世界贸易组织，根据WTO协议的有关精神，各成员方在司法审判中对当事人的起诉应当给予同情的考虑，什么是同情的考虑呢?首先，如果起诉有缺陷，应当尽量弥补，给予受理，或即使表面超过诉讼时效，法官也应考虑一切合理因素予以受理，严禁有案不受，有案不立。但是，诉权具有挑战现存法律关系的内在属性，与极力稳定现存法律关系的行政权形成不可避免的紧张关系。在行政诉讼中，诉权行使俞频繁，意味着行政权承受的挑战俞多，行政管理秩序不安定因素增强，给经济交易和人际交往带来隐患。有时候，这种诉权的行使，并不见得是公平与正义的实现，相反，可能造成行政效率的下降，司法资源浪费，解决争端的成本变得让人不可忍受。在这种情况下，社会可能宁愿忍受行政权的一些武断与失误，也不会选择任何轻易挑起争端的尝试。立法者在设计起诉期限制度时，对此价值取向亦应有所回应，不会让二十年的最长起诉期限轻易地被启用，而是将其限定在极少数情形中。因此，笔者认为，在案例1中，如果当事人确因不知道具体行政行为而耽误法定起诉期限，法官应予以同情的考虑，在尽可能长的时间乃至二十年里保护当事人的诉权，如果当事人并非不知道具体行政行为或开始不知道后来知道，就已经失去让法官同情的前提，在三个月的法定起诉期限内起诉应成为当事人的义务，诉权不能成为当事人拎在手中的无时无刻威胁行政权的大棒。要防止这个危险，唯一的办法就是将《若干规定》第四十二条与《行政诉讼法》第三十九条衔接起来，用三个月的法定起诉期限来补充适用二十年最长起诉期限。因此，对《若干规定》第四十二条应作这样的理解：当事人不知道具体行政行为的内容，其起诉期限为从知道或应当知道具体行政行为内容之日起三个月，但从具体行政行为作出之日起超过二十年向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理。
二是处理好法律溯及力与程序保护的关系。
我们知道，任何法律规范原则上只适用于该规范生效后发生的事实，反过来说，不适用于该法律规范生效以前业已终结的事实或法律关系，这是确定法律规范效力的基本原则。因为从法律秩序的稳定性和保护公民对法律的信赖考虑，任何法律要让生活在这个规范下的人都遵守，只有在其产生效力时才有约束力，如果用事后的法律规范先前的行为，就意味着要求公民遵守未来法律，而未来法律对个人是无法知晓的。如果一方面要求公民遵守当时有效的法律，但你在评价他的行为时，又用未来法律进行判断，这是不公平的，会使公民手足无措。因此，有必要贯彻法不溯及既往原则。但是，法不溯及既往不是绝对的，有时候法不溯及既往并不能为社会带来公平，反而会造成消极影响，尤其是一些程序法律规范的适用。如果说实体法律规范规定行政主体权力多而相对人享有权利少，程序法律规范则规定行政主体承担的程序义务多而享有的程序权利少，而相对人尽可能多地享有程序权利，却少有程序义务的负担。与实体法律规范不同的是程序法律规范不涉及行政主体对公民、法人或其它组织行为性质的评判，也不会给当事人的权益带来实质性的影响。程序法律规范为了保证实体法律规范的适用，将愈来愈注重程序的科学性、合理性，优化程序的权力控制、权利保护功能。一般而言，程序法律规范的后法较前法更有利于相对人权利的保护。因此，我们适用法律规范时应当在坚持法不溯及既往原则的前提下，注意鉴别法律规范的属性，如果是程序法律规范且向前溯及的价值明显大于不溯及的价值时，就要考虑法不溯及既往的例外。在案例2中，《贯彻意见》和《若干规定》作为有关起诉期限的旧法和新法，我们在适用时首先应坚持法不溯及既往的原则，将具体行政行为作出的时间作为适用《贯彻意见》和《若干规定》的基准时，使案件的事实状态与当时有效的法律状态基本相当，以体现法不溯及既往原则。具体行政行为作出之时在《若干规定》生效前，当事人不知道诉权和起诉期限的，按照当时的法律规定，其起诉期限从知道或应当知道诉权或起诉期限时计算，但逾期的期间最长不超过一年。也就是从具体行政行为作出之日起当事人最长享有一年零三个月的起诉期限。具体行政行为作出之时在《若干规定》生效后，且当事人不知道诉权和起诉期限的，其起诉期限从知道或应当知道诉权或起诉期限时计算，但从知道或应当知道具体行政行为内容之日起最长不超过二年。如果不知道具体行政行为内容，其起诉期限从知道或应当知道具体行政行为内容之日起计算，但从作出具体行政行为之日起最长不超过二十年。如果抛开具体行政行为作出时这个基准时，一律以知道具体行政行为之日起计算起诉期限，就会使新旧法关于起诉期限规定的差别化于无形，同类事件已经按先前旧法处理的与按新法处理效果迥异，有悖于“同等条件同等对待”司法理念。但是，如果按《贯彻意见》规定的一年零三个月的起诉期限计算，在《若干规定》生效前尚未届满的，从保护相对人的权利出发，本着程序法律规范从新原则，可以适当将《若干规定》的起诉期限向前溯及，以体现司法程序对相对人的最大保护。总之，法的不溯及抑或溯及都是为了追求公平，背后存在着利益衡量，当程序保护的价值大于实体安定的价值时，有溯及的可能性，反之，当程序保护的价值小于实体安定的价值时，就不应溯及。
三是处理好原告知道具体行政行为内容与认为具体行政行为违法的关系。
人民法院在司法实践中，常常会遇到原告知道具体行政行为内容与认为具体行政行为违法时间一致的情形，一旦原告知道具体行政行为内容而想起诉时，就是他认为具体行政行为违法之日。但是，在有些情况下，原告知道具体行政行为内容的时间与认为具体行政行为违法的时间不一致，存在时间差。这时，是以原告知道具体行政行为内容的时间还是以原告认为具体行政行为违法的时间作为起诉期限的计算起点显得尤为重要。起诉期限，作为督促原告在一定时期内行使诉权否则将承担放弃请求法院给予司法救济权利的一种制度，其发挥作用的关键在于合理确定起诉期限的计算起点。这个起点应当具有客观性，易于判断，而不应带有过多的主观色彩，变化无常。对于原告知道或者应当知道具体行政行为内容，虽然法官在判断时带有一定的主观性，但这种主观性不是主观臆断，而应基于一定的客观事实。对于干涉行政行为，判断相对人是否知道其行为内容，主要以相对人对该具体行政行为的受领为标志，表现为行政主体向相对人送达行政处罚决定书、行政处理决定书，或直接对相对人的人身、财产采取行政强制措施等等。而判定应当知道行为内容则要根据逻辑推理、生活经验法则和案件的具体情况来推定。将这种以客观事实为基础的主观判断作为起诉期限的计算起点具有客观性，亦为现行法律所采用。可以设想，若将原告认为具体行政行为违法作为起诉期限的计算起点，一个棘手的问题是：法官凭什么来确定原告认为被诉具体行政行为违法的准确时间？是原告收集到被诉具体行政行为违法的证据或依据的时候？还是原告获悉类似行政行为被认定为违法的时候？不确定！将行政诉讼起诉期限制度建立在原告主观认识变化的基础上是不可靠的，很可能会使法官沦为历史考古者而非现实纠纷的裁判者。况且，原告以自身法律水平低、学习少因而耽误起诉期限为抗辩理由，进而要求法院迁就其若干年后的起诉，在法理上亦找不到依据。因此，在案例3中，龙头村一、二组38户村民知道具体行政行为内容的时间为2000年5月，2002年11月提起诉讼，超过二年的起诉期限，二审法院对一审法院的改判是正确的。
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